关于政府投资项目前期立项阶段管理理念创新的思考——基于世行贷款养老服务项目实例浅析

文/林鸿 张海平 奇峰 丘小凤

众所周知，项目前期立项阶段对整个建设项目的影响达到80%以上，严谨、扎实、细致的前期工作是项目建设有序高效进行的基础保障。世行作为联合国下属的负责长期贷款的国际金融机构，长期致力于为发展中成员国提供长期贷款和技术援助，其先进的管理理念、高素质的人才团队和广泛的知识基础，能够帮助发展中国家走一条稳定、可持续和平衡的发展之路。世行贷款项目非常重视前期工作，与国内立项阶段相比，世行贷款项目程序多、周期长，需要经过多次反复的实地调研及论证，耗费大量的精力，但正是这样扎实的前期工作为世行项目后续长达十几年的执行期打下了坚实的基础，众多大型项目得以顺利实施，对贷款国形成长期的积极影响。

近期颁布的《政府投资条例》是我国政府投资领域第一部行政法规，专门用于规范政府投资行为，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系过程中的重要立法成果。《政府投资条例》强调了政府投资项目前期工作的重要性，充分体现了国家对于依法规范政府投资行为、充分发挥政府投资作用、提高政府投资效益的决心。在此背景下，研究世行项目前期工作具有重要的现实意义。本文介绍了世行立项阶段的流程、特点，并与我国立项阶段的特点进行对比分析，以期为国内政府投资项目前期立项管理提供先进的经验借鉴。

一、世行项目选项（立项）阶段概述

世行项目选项（立项）阶段，是指世行筛选出符合世行一贯发展战略，同时满足借款政府发展方向的项目，建立项目库，进而围绕世行在该地区的投资方向，确定项目的背景、必要性、范围、规模、投资额与贷款额基本情况。

在立项阶段，世行将派遣鉴别团到当地与相关政府部门、项目办公室等单位一起了解项目的基本情况，确保项目能符合世行方面的要求。从借款国众多的项目中选出可行的项目并不是一件容易的事情。所以一般情况下，项目鉴别阶段耗时较长，过程较为复杂繁琐。通常分为预鉴别阶段和鉴别阶段，预鉴别团参与和协助项目单位开展各个方面的经济调研工作，初步明确贷款方向。随着项目的进度要求，世行派出项目正式鉴定团，通过实地查看、听取汇报等方式，与项目涉及的不同的利益相关方进行交流，了解项目发展重点与挑战，协商项目发展目标、选择标准、机构安排等。通过世行对拟建子项目的再次审查并形成《鉴定团备忘录》。备忘录中大部分问题都得到解答并取得世行认可后，选定的子项目活动为最终确定的清单，该项目清单即成为世行贷款备选项目。具体工作流程及重点见图1。

以笔者参与的某省养老服务体系建设世行贷款项目为例，项目经历了非常漫长的鉴别阶段，通过多次实地调研，讨论项目的合理性、省级优先发展战略和国家战略发展框架是否吻合；讨论项目发展目标、重要成果和受益人、项目可能的组成部分、初步的经费估算和项目的财政级别；讨论省级、市和县级层面在制度、实施和监管评价上的安排；讨论项目准备的时间框架和主要步骤等等，鉴别阶段耗时约2.5年，最终确定了备选项目清单。

二、世行项目选项（立项）阶段特点

笔者通过某省养老服务体系建设世行贷款项目的实际操作经验总结，世行在选项阶段的特点主要体现在以下几方面：

（一）中心突出，紧扣目标构建养老体系

中国人口老龄化已经成为中国面临的最严峻的挑战之一，中国政府一直积极应对人口老龄化的挑战，世行充分关注中国养老服务领域所面临的问题，明确了选项的中心目标：加强养老服务领域合作，帮助推进中国养老服务业改革，加强养老服务的制度体系和能力建设。

选项的具体工作完全围绕此中心目标开展，在选项阶段具体采用了逻辑框架法（LFA），确定项目的范围和任务，具体目标分解见表1及图2。

表1 逻辑框架法目标分解表

目标层次 内容分析 客观验证指标 客观验证方法具体目标项目的直接效果，考虑为受益群体带来的效果，是立项的重要依据具体目标验证指标 评价及检测手段和方法产出成果 项目的建设内容及产出，提供可计量的直接结果 产出成果衡量指标 评价及检测手段和方法投入/活动 项目实施过程及内容，资源和时间投入投入方式及定量指标 投入活动验证方法

图2 项目目标分解框图

（二）“授人以渔”，注重管理及服务能力提升

世行项目特别关注管理及机构服务能力的提升，将“项目管理、监测评估及能力建设”作为重要的建设内容之一。这种重视不是流于表面的仅体现在报告章节中，而是真正将此项工作落实到具体的责任人，制定详细的、可落地的计划，作为实际实施过程中的纲领性文件，在选项阶段就对此项活动的投资进行估算、安排资金，构成项目总投资的重要组成部分，充分体现了“授人以鱼不如授人以渔”的理念。通过项目的实施，不仅落地一个贷款项目，更能带动相关各方的整体管理服务能力的提升，产生持久而长远的正面影响。

以养老体系建设项目为例，项目不仅涉及完善居家养老服务站、社区康养中心、医养结合机构、敬老院等硬件设施的建设，更注重从省级到各地市层面民政系统的整体养老服务管理能力、涉及的养老机构的管理能力的提升。

首先，为了提升项目管理能力，对项目管理办公室、项目实施机构、运营机构在选项阶段就予以明确和落实，细化到具体责任人，项目管理机构设置详见图3。

图3 项目管理机构设置图

其次，通过引入咨询管理公司、专家组、组织管理培训等措施系统化提升管理能力。考虑到世行项目的复杂性及特殊性，一般都建议项目办聘请专业的咨询管理公司协助各项目办和实施机构对整个项目的进程进行管理把控；同时，聘请专家组对项目实施过程中的问题进行专业技术指导；通过项目管理培训更好地推动对世行贷款政策的研究，提升管理综合水平，保证项目顺利实施。机构能力建设构成详见图4。

（三）重视运营，实施期持续监测评估

图4 机构能力建设构成图

世行项目在选项阶段就明确了项目成果监测评价体系、具体评价指标、验证方法及标准。同时安排了持续监测的相应资金，能够充分保障监测的落地与持续实施。另外，除了对项目成果的监测外，世行项目同时关注环境监测保障体系、移民监测保障体系的建设。

1.成果监测体系

项目办及各实施机构建立项目成果监测机制。由项目办在项目准备期间就成立由当地相关政府部门共同组成的监测评估小组。监测评估小组应确定项目相应的成果监测指标、基线数据和项目实施期间每年的目标值。并通过技术援助，引进咨询团队，建立第三方监测机制。

2.成果监测指标

成果监测指标由项目发展终期指标和中间结果指标构成，监测指标一定是可量化统计的指标，以提高后续实际操作的可行性。部分成果监测指标见表2。

3.验证标准及方法

（1）验证标准

验证标准包括接受公众监督及满意度调查结果两个维度。一方面，项目实施机构执行监测计划要求的实施任务，将监测的信息公开，向公众披露项目实施情况，同时接受公众监督，项目实施机构可以通过地方网站及建立专门项目网站，发布项目实施情况及相关信息、项目监测信息，同时进行相关信息收集工作。另一方面，选聘专业市场调查机构进行满意度调查，满意度调查分为非常满意、满意、基本满意、不满意四项。如果公众监督出现投诉、满意度调查出现不满意的情况，需将存在的问题进行整理并加以改进，形成PDCA即制定指标-执行-监测-改进的闭环。

（2）验证方法

在分析项目成果监测指标时，建立项目信息获取、信息分析、信息描述的完整测评工作程序。采用定性、定量相结合的方式。

定性分析：通过问卷调查、访谈调查、社会团体访谈、直接观测、微型调查等直接获得信息，通过分析得到结论。

定量分析：通过正式数据的收集、分析模型的选用，分析结果的描述。

评价方式与结果描述：遵循世行的相关体系和技术要求，通过中间监测结论反馈，进行项目设计优化。

三、与我国立项阶段特点对比分析

在国内，与世行选项对应的国内程序是项目立项阶段，即项目建议书或项目建议书代可研审批阶段。作为世行贷款项目，需要把国内程序与世行程序相结合，拟建项目需满足国内程序，取得立项批复。同时，需要满足世行后续的评审要求。

表2 部分成果监测指标一览表

目前，我国政府投资项目在立项阶段，是由项目建设单位结合国家和地方中长期规划及专项规划、相关政策及本单位实际需求，提出具体建设项目，上报发展改革部门进行审批，由发展改革部门委托第三方评估机构进行评估后确定是否立项通过。在立项阶段主要呈现出以下特点：

一是项目的提出是由建设单位主导，建设单位更关注通过项目的建设解决自身困难或管辖范围内迫切需要解决的问题，与上述世行前期流程相比，缺少从宏观层面，如国民经济和社会发展需求、资源规划布局、社会与市场需求、内外部条件等方面来确定项目的意识。具体到笔者实操的养老项目，各地民政局提出的建设项目一般着眼于具体的敬老院建设、居家养老服务站建设等，而世行项目能够系统形成“以居家养老为基础、社会养老为依托、机构养老为补充”多元化养老服务体系的建立与管理。

二是在立项评审阶段，发展改革部门及其委托的评估单位，重点关注项目对国家及行业发展规划的响应性；规划、国土等前置条件的完备性；建设规模与相关标准的符合性；投资与建设内容规模的匹配性。可见，评审的重点都是着眼于项目本身的建设，关注“硬件”设施建设，“重建设、轻管理”，缺少对后续项目的实施运营管理机构能力的关注。

三是缺少对项目实施效果的持续监测。如果期望项目能持续发挥效果，必须监测执行中存在的问题，不断地反馈、调整、总结、优化，才能形成持续正向改进的机制，这就要求在立项阶段对此部分予以考虑，落实监测的主体，具体到责任人，并安排相应资金。

四、结束语

本文提及的项目案例是世行在全球范围内第一个养老服务贷款项目，其实施将带来一系列创新及示范效应，从项目中取得的经验对于中国其他省份以及其他国家都大有裨益，有助于政府将养老服务战略转化为具体的改革措施，为中国的老年人口提供有效、公平和可持续的养老服务。

本文通过对立项阶段的特点分析，可以看出世行在立项阶段投入大量的时间、精力，注重考察调研，结合中国及地方特点，紧紧围绕着“实现多元化养老服务体系的构建并加强提升政府管理能力”这一系统性目标确定项目具体建设目标、产出成果。并且，与国内立项审批仅着眼于“硬件”设施建设不同，更关注将设施建设类的“硬件”项目与能力提升、成果监测类的“软件”项目统筹考虑，在立项阶段就落实到具有可操作性的层面，并给予“软件”类项目充足的资金安排，为后续顺利实施提供切实的保障，做到“双核”驱动，全面提升相关各方的整体管理服务能力。希望这些先进的管理理念对我国现行的前期立项阶段工作提供一定启示。