乡村振兴战略下的田园综合体优化策略探究

2019-07-16王钊刘晓冰

中国工程咨询 2019年7期

文/王钊刘晓冰

一、前言

实施乡村振兴战略是党的十九大针对城乡发展不平衡、农业农村发展不充分等问题所做的重大决策，不仅有助于从根本上解决新时期的“三农”问题，也是实现经济持续健康发展的助推器。田园综合体作为实现乡村振兴战略的重要手段和实践举措，为破解传统农业和农村生产发展的困境提供了新思路，是提高农民收入、促进农业创新和实现农业农村现代化的重要途径。人民日报评论认为，“田园综合体将成为乡村振兴战略的主平台”。

在2017 年中央一号文件中，“田园综合体”概念被正式提出来。从同年财政部公布的 18 个省份第一批田园综合体试点开始，全国各地陆续开展了田园综合体的申报与开发工作。经过两年多的试点示范和深化实践，各地区以农业为核心，以乡村为载体，以产业融合为途径，建设了一大批各具特色的田园综合体。在这一过程中，既摸索出大量的成功经验，但也出现了很多发展误区与问题，这些误区和问题将会严重影响田园综合体下一阶段的实施与建设，如何借助乡村振兴机遇来优化田园综合体的发展策略已经成为当前亟需解决的问题。

二、解读田园综合体

2017年2月，《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》正式明确提出，“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范”。它定义了田园综合体的基本内涵，对参与主体、产业内容和开发模式等都给予了清晰的阐述，成为了理解与实践田园综合体的指导性纲领。

从本质和作用来看，田园综合体是以农村、农民与农业为核心，多产业创新融合的一种新型发展模式。其主导要素仍然是“农业”，是一种新型复合“农业”。它强调实现农村生产生活生态“三生同步”、一二三产业“三产融合”和农业文化旅游“三位一体”，为“三农”问题提供了系统解决方案，是承接城市功能转移、破除城乡二元结构、激活农村土地价值的重要手段，也是区域经济发展的新动力。

从特征和内在来看，田园综合体具有三大特性：

一是产业融合性。它强调从传统的单一农业转变为一二三产业融合发展，从简单农产品向综合性产品与服务升级，通过产业创新和产业融合来拉动农村经济发展，推进农业供给侧改革。

二是空间功能性。在一定的空间内，将产业发展、乡村生活、休闲旅游、生态保护以及其他配套服务设施等进行有效的空间规划和功能定位，并在各功能板块间建立一种互存、联动的关系，从而形成一个多体系、高效率、统一有序的田园综合体。

三是参与主体多元性。田园综合体以农民参与和获益为重点、以农民合作社为主要载体，着重土地、资金、科技与产业的整合运用，这就使农民、村集体、政府以及企业等成为了利益共同体。参与主体的多元性有效解决了田园综合体建设中的资源聚集、整合以及产业运营等关键问题，是其可持续发展的重要影响条件。

三、现阶段田园综合体发展中的主要问题

（一）发展误区问题

在近两年的摸索实践中，由于对田园综合体的理解不足或者过多参考其他模式的现成经验，各地陆续出现了以美丽乡村、农业园区或者特色小镇等模式来建设田园综合体的误区。更有甚者，在利益的驱使下将田园综合体演变成了“田园”噱头的房地产开发项目。“农业+旅游+房地产+生态”等各种组合的“挂羊头、卖狗肉”的伪田园综合体客观存在，这严重影响了田园综合体行业的健康发展，阻碍了乡村振兴战略的有效实施。

（二）产业融合问题

多产业体系的建立和深度融合互动，是田园综合体成功的关键，目前多数田园综合体的失败与此有关。究其原因，一是缺乏产业基础，一二三产没有融合的条件，却强行植入产业体系；二是不懂产业融合与落地的策略方法，完全参照其他案例生搬硬套，导致竞争力严重不足；三是全然不顾市场供求的客观实际，盲目设计产业链条和与之对应的产品体系，产业规划和资源配置不但没有起到指导作用，反而成为项目建设的陷阱。

（三）主体参与问题

多方参与、合作共赢是田园综合体的发展机制所在，也是建立获取、整合和使用资源能力的关键条件。农民、村集体、企业与政府作为主要参与主体，在田园综合体“投资—建设—运营”过程中，却经常出现缺失或者参与度不高的现象。农民在这一过程中被欺骗或者排挤，不能成为真正的参与者和受益人；村集体的资源和土地不能有效供给和利用，无法保障农民和项目的利益；企业合理诉求得不到保障，不愿意真正的投入和经营；政府的引导流于形式，不能给予实质性的指导与支持。这些不但有违田园综合体的建设初衷，而且严重影响了田园综合体的高效运转，极大地增加了风险。

（四）运营和盈利问题

从田园综合体实际建设效果看，呈现出部分项目盈利，但又有部分项目亏损的两级分化态势，整体运营效果不够理想，盈利能力仍需加强。一是由于缺少专业的投资和运营团队，开发运营经验极为欠缺。二是因为缺乏有效的商业逻辑，盈利模式和盈利点不清晰。三是用规划设计来代替项目策划，缺少系统性的谋划和创新。解决田园综合体的运营与盈利问题已迫在眉睫。

四、田园综合体发展的优化策略

（一）内外兼修，有效避免田园综合体的发展误区

一是正确理解、明辨田园综合体与其他模式的区别。田园综合体与美丽乡村、农业园区以及特色小镇等有着本质上的区别。美丽乡村的核心内涵是“生态、人居与社会和谐”，重点关注乡村的基础设施、生态环境与村风村貌建设；农业园区则是以一定空间作为载体形成的产业集合，它强调工业化思路发展农业，核心是农业产业的高效性；特色小镇则是强调产业特色与经济引导功能，并不强调产业的复合性和融合性，文化旅游、生活居住等只是小镇功能的延伸和配套。农村房地产项目则是以房地产为核心，冠以田园概念的伪田园综合体。而真正的田园综合体则是继美丽乡村、农业园区之后农业发展高级阶段的实践产物，它强调从“三农”角度，对乡村资源进行合理性开发和多产业融合，以产业体系、生产体系、经营体系、生态体系、运行体系和服务体系六大支撑体系为建设重点，是一种以农为本的地域经济综合体。

二是落实监管，为科学建设田园综合体“保驾护航”。为促进田园综合体项目的顺利建设，确保开发建设不陷入误区，政策法规能有效落实，需要充分发挥监督管理机制的作用。从田园综合体的项目选址、规划设计、土地整理与利用、开发建设到后期运营的各个环节，建立相互衔接的监管流程与相对应的审批制度，重点考核关键节点和流程的监管机制建设、规划方案与运营方案的执行状况、农村生产资源的整合利用情况、项目审批后的监管措施等内容，将监管结果作为享受财政补贴与资金分配等国家优惠政策的重要依据。

（二）构建综合产业体系，推动产业融合与创新

一是客观评估产业融合条件。深入调研项目地一二三产业现状，研究已有的产业基础、区位交通、资源条件以及服务配套等，客观判断是否具备田园综合体产业融合的必要条件，进而从根本上保证项目的有效实施。

二是科学进行产业顶层设计。产业顶层设计是从战略层面对产业定位、产业发展思路以及产业体系等所做的整体思考，是田园综合体获取核心竞争力的关键所在。应结合当地产业条件和社会经济基础，依据完善和优化产业体系的要求，植入欠缺的短板产业和创新产业，从一产的核心农业、二产的支持产业、三产的配套产业和衍生产业四个方面塑造互生共存的产业融合体。

三是严谨布局产业项目与内容。结合市场竞争与消费特点，有针对性的布局产业经营项目是田园综合体产业融合的关键。应以产业体系为依据，聘请有实践经验的专家来帮助设计相对应的消费链和消费内容，并将其转化为具体的项目内容，从而把产业规划变成可操作性的产业融合手段，让产业规划和资源配置转变为实际的生产力，实现项目产业价值的乘数效应。

（三）落实有效的合作共赢措施，促进各方积极参与

1.农民和村集体的参与。农民是田园综合体的主要参与者和受益者，而农民利益的保障和集体土地的供给则依赖于村集体的参与。一方面，应通过转包、转让、出租以及入股等方式流转和利用农村土地、宅基地或者其他资源，并以农民合作组织为经营主体的主要形式来确保农民广泛参与和真实受益。另一方面，应积极提高农民技能或职业转化，将普通农民转变为有技术的职业农民或者独立的经营者，从而实现农民再就业和进一步增收。

2.政府的参与。政府是田园综合体建设的主要引导者和监管者。在政策落实上，应把国土、规划、环保、建设以及农业等相关管理部门与各参与主体积极联系起来，通过统筹协调和推进，支持田园综合体的建设，使政策真正落到实处。在资源引导上，应充分利用政府的主导优势，积极引导财政、金融、科技、社会资本等资源，更多关注田园综合体项目，促进各方的合作共赢。在行政监管上，严守耕地、环保、生态、规划等红线，保证田园综合体项目建设的合法合规。

3.企业的参与。企业带来的资本、技术以及管理经验等优势是田园综合体成功的重要因素。必须为企业深度参与创造良好的经营环境，使企业能及时、合理地获取到土地、劳动力、生产资料以及社会网络关系等关键资源要素。同时，还要为企业提供灵活的参与模式，允许企业根据实际情况，自主选择PPP模式、自投模式或者让其他合作模式加入田园综合体的建设。并且，政府要保持政策的稳定性，合理地为企业提供财政补贴与税收优惠，适当授予企业一定的经营权，从而保证企业必要的投资收益。