重点排污单位筛选探究

文|张君臣

自《重点排污单位名录管理规定（试行）》于2017年11月27日发布执行以来，全国各地对重点排污单位进行筛选并向社会公布，对督促重点排污单位切实履行好社会责任、加强污染防治等具有积极作用。但由于重点排污单位筛选公布仅有两年时间，部分企业对纳入重点排污单位名录比较抵触，部分认识也不完全准确。对重点排污单位筛选过程进行思考，有利于促使重点排污单位筛选工作更加科学合理、更加切合实际。

一、什么是重点排污单位？

重点排污单位最早出现在“双达标”文件中（即1998年11月国家环保总局印发的《全国2000年工业污染源达标排放和环保重点城市环境功能区达标工作方案》）。该《工作方案》要求省级环保部门应根据排污申报登记的结果，筛选重点排污单位，按主要污染物指标开列清单。

2014年4月24日修订通过的《中华人民共和国环境保护法》明确了重点排污单位必须接受社会监督。

2014年12月环境保护部印发《企业事业单位环境信息公开办法》（环境保护部令 第31号），第八条明确了重点排污单位名录范围，将被设区的市级以上人民政府环境保护主管部门确定为重点监控企业的；具有试验、分析、检测等功能的化学、医药、生物类省级重点以上实验室、二级以上医院、污染物集中处置单位等污染物排放行为引起社会广泛关注的或者可能对环境敏感区造成较大影响的；三年内发生较大以上突发环境事件或者因环境污染问题造成重大社会影响的以及其他有必要列入的情形等四类企业事业单位列入重点排污单位名录。

2016年12月公布的《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕29号）第十七条明确了重点排污单位的定义：是指设区的市级以上人民政府环境保护主管部门依法确定的应当安装、使用污染物排放自动监测设备的重点监控企业及其他单位。

2017年11月，环境保护部办公厅印发《关于印发<重点排污单位名录管理规定（试行）>的通知》（环办监测〔2017〕86号），规定了重点排污单位名录的筛选条件及原则。同时，规定了重点排污单位的确定责任部门，规定“设区的市级地方人民政府环境保护主管部门应当依据本行政区域的环境承载力、环境质量改善要求和本规定的筛选条件，每年商有关部门筛选污染物排放量较大、排放有毒有害污染物等具有较大环境风险的企业事业单位，确定下一年度本行政区域重点排污单位名录。”

二、与重点监控企业有何区别？

重点监控企业来源于国家环保总局在2005年9月下发的《关于加强和改进环境统计工作的意见》（环发〔2005〕100号）里关于“筛选重点污染企业实行季报制度”的规定。2007年3月，国家环境保护总局依据2005年全国环境统计数据确定了重点监控的废气企业、重点监控的废水企业和城镇污水处理厂，并下发了《国家重点监控企业名单说明》，明确了国家重点监控企业是指总局需要直接掌握其排污信息的重点工业污染源和集中式污染治理设施，包括主要污染物排放量或者有毒污染物排放量较大的工业企业、集中式污水处理厂（设计处理能力10000吨/日以上）、危险废物处置厂等。为了及时采集污染物排放信息、加强执法监督、促进污染治理、有效削减污染物排放量，确定重点监控企业。

自2007年开始，重点监控企业的管理制度逐步完善，监管措施更加严格，相继出台了《国家监控企业污染源自动监测数据有效性审核办法》《国家重点监控企业污染源自动监测设备监督考核规程》《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法（试行）》等规章制度。每年对重点监控企业实施动态更新，并向社会公布。重点监控企业筛选因子逐步扩大，筛选量度底线为排放量占全国工业排放量65%、产生量占全国工业产生量50%。

综上所述，重点排污单位的范围涵盖了重点监控企业，涉及的企业数量要远多于重点监控企业。

三、重点排污单位的环保责任有哪些？

根据相关法律法规，重点排污单位的环保责任主要有以下两项：一是安装使用自动监测设备。《中华人民共和国环境保护法》第四十二条、《中华人民共和国水污染防治法》第二十三条、《中华人民共和国大气污染防治法》第二十四条均要求，重点排污单位应当安装污染物排放自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行。2017年8月3日，环境保护部办公厅下发了《关于加快重点行业重点地区的重点排污单位自动监控工作的通知》（环办环监〔2017〕61号）。一年之后，2018年8月30日，环境保护部办公厅下发了《关于加强重点排污单位自动监控建设工作的通知》（环办环监〔2018〕25号），对重点排污单位自动监控工作进行了全面部署，明确了完成时限。

二是公开环境信息。《中华人民共和国环境保护法》第五十五条规定：重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。《企业事业单位环境信息公开办法》第九条、第十条和第十一条规定了重点排污单位环境信息公开的内容、方式、时限。

四、筛选中存在什么问题？

重点排污单位依据的部分筛选数据滞后。从重点监控企业和重点排污单位的名单看，环境统计年报数据是筛选的依据之一，但筛选出的企业名单是利用了前年的环境统计年报数据，如：2019年重点排污单位的部分筛选数据是2017年环境统计年报数据。《环境统计报表制度（2017年度）》规定，环境统计年报报表报送时间为次年的4月10日前。而《企业事业单位环境信息公开办法》第七条要求，设区的市级人民政府环境保护主管部门应当于每年3月底前确定本行政区域内重点排污单位名录。重点排污单位名录的公布时间要早于环境统计年报报表完成时间，致使重点排污单位只能使用前年的环境统计年报数据。

部分重点排污单位筛选条件过于严格。如《重点排污单位名录管理规定（试行）》规定：年产生危险废物100吨以上的企业事业单位应纳入土壤环境污染重点监管单位名录。但由于目前对危险废物的监管相对严格，并可能涉及刑事责任，危险废物产生单位对此管理比较规范，对土壤环境污染的可能性非常小。按照危险废物年产生量纳入重点排污单位名录有不合理之处，特别是对上市企业，根据证监会的要求，如果上市公司属于环保部门公布的重点排污单位，应当披露过往一年环保执行情况。如果仅仅因为对土壤环境污染可能性较小的危险废物产生量而纳入了重点排污单位名录，对企业显失公平，企业抵触情绪较大。

部分重点排污单位筛选条件有冲突。如：《排污许可管理办法（试行）》第五条规定，设区的市级以上地方环境保护主管部门，应当将实行排污许可重点管理的排污单位确定为重点排污单位。而《重点排污单位名录管理规定（试行）》第五条和第六条分别规定：实行排污许可重点管理的已发放排污许可证的产生废水（或排放废气）污染物的单位，应纳入水或大气环境重点排污单位名录。根据《排污许可管理办法（试行）》的规定，即使当年停产的排污许可重点管理的排污单位也应被确定为重点排污单位，而《重点排污单位名录管理规定（试行）》则要求须有污染物排放，即当年停产的排污许可重点管理的排污单位不需被确定为重点排污单位。

五、建议

建议修改环境统计年报报送时间或重点排污单位名录的确定时间。为使重点排污单位能够使用上一年度的环境统计数据，体现时效性，重点排污单位名录的确定时间应晚于环境统计年报报送时间。如：可将重点排污单位名录的确定时间修改在5月底前，每年的“六·五”环境日向社会公布。一方面，重点排污单位可以使用上一年度的环境统计年报数据，同时，给环境统计年报留足时间，保证环境统计年报数据质量，对多年形成的环境统计工作惯例不造成影响。另一方面，在“六·五”环境日公布重点排污单位名录，可以督促重点排污单位更好地履行社会责任。

建议及时修改完善《重点排污单位名录管理规定（试行）》等法规、规范性文件。建议进一步整合充实重点排污单位名录管理的相关内容，将《企业事业单位环境信息公开办法》《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》等有关内容整合到重点排污单位名录管理规定中。建议尽快制定出台《排污许可管理条例》，将《排污许可管理办法（试行）》重点排污单位的规定予以完善。同时，结合近两年的实施情况对筛选条件进一步修改完善，建议将“当年有事实排污、排污量较大且需加强监管”作为筛选原则，使重点排污单位“名副其实”。另外，根据全国多数地区的文件规定，冠以“暂行”“试行”的规范性文件有效期不超过3年，因此，对已试行两年的《重点排污单位名录管理规定（试行）》进行修改符合相关规定要求。

明确重点排污单位与重点监控企业的关系。鉴于国家自2017年开始，没有公布国家重点监控企业名单，一般认为重点排污单位将替代重点监控企业。建议在顶层设计方面，理顺重点排污单位与重点监控企业的关系。同时，将《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法（试行）》以及《环境统计报表制度（2017年度）》“季报制度的实施范围为国家重点监控工业企业和污水处理厂”等涉及重点监控企业的文件进行同步修改完善。