“一带一路”能源合作2013—2018的制度建构：实践创新、现实挑战与中国选择
2019-07-15吕江
摘要“一带一路”能源合作已走过丰硕的五年。而这些成果的取得离不开制度的有力支持。自“丝绸之路经济带”倡议于2013年提出，到《“一带一路”愿景与行动》的发布，再到习近平新时代中国特色社会主义思想的确立，“一带一路”能源合作的制度建构，既继承了中国能源治理的原有模式，又开创性地发展了诸多新的制度路径。这表现为，在理论方面，创造性地提出了共商共建共享的合作原则，以及将人类命运共同体作为合作的基本理念，开展相应的制度创新;在实践方面，中国特色的二元结构发展模式积极有效地驱动了地方创新精神的涌现与发挥;而在对外合作上则采取了包括对接、论坛等多元化合作模式。此外，“一带一路”能源合作的制度建构是双向的，其不仅在于通过制度安排，扩大从“一带一路”沿线国家的油气进口;同时也是中国利用其在新能源和可再生能源方面的技术优势，积极支持“一带一路”沿线国家清洁能源建设的结果。当然，随着“一带一路”能源合作的深化，中国或将面临更加严峻的现实挑战。例如，在政策的进一步创新、制度建构的体系化、法律政策的规范性以及机制化建设等方面都有待于强化完善。为此，实现能源合作制度建构从功能主义向规范主义转向，由实体能源向虚拟能源合作的深化，加强“一带一路”能源合作伙伴关系的机制化建设，以及进一步扩大制度建构的开放性，通过“一带一路”第三方市场合作的模式，将更多愿意参与到“一带一路”能源建设的国家纳入到其中，将是中国能源合作走向成熟，并为全球能源治理提供新思路新方案的有力举措。
关键词“一带一路”;中国方案;能源法;能源政策
中图分类号D996.4
文献标识码A文章编号1002-2104（2019）06-0010-10DOI：10.12062/cpre.20190329
2018年是国家主席习近平同志提出“一带一路”倡议五周年。这五年来，中国经济稳步发展，人民生活水平大幅提高，国力日渐强盛，中国已昂首阔步迈入了习近平中国特色社会主义新时代。同样是这五年，“一带一路”建设也成绩斐然，特别是中国的国际能源合作方面更是如此。毋庸置疑，这些成绩的取得离不开有效的制度保障，而这其中，带有创新性制度设计的中国方案最为关键。
自1989年苏联解体与东欧剧变之后，世界经济凸显和弥漫着一股西方化的浪潮，即资本主义的经济发展模式越来越受到重视和普及。美国学者福山（FrancisFukuyama）甚至認为，世界经济的发展也将最终终结于此[1]。然而，在新世纪的头十年里，金融危机的爆发彻底打破了这一论断，人们不得不重新反思西方经济模式中的合理性及其普遍性[2-3]。而同样是在这一发展时期，中国却以其自身独特的制度模式不断创造着历史奇迹，尤其是在面对新的经济挑战和金融危机时，迅速消解并将其转化为新生产力的实践，已为世界各国所瞠目。
一言以蔽之，这种能力来自于中国方案的独特性。其典型特征就是既能兼容并蓄世界各国的一般经验，又不拘泥于那些固有模式;而也正是后者使得中国方案独树一帜，这在“一带一路”能源合作中体现得尤为明显。当然，随着全球能源深刻变革，美国页岩革命以及气候变化《巴黎协定》的出台，中国对外能源合作再次面临诸多新的挑战和诉求。为此，在“一带一路”能源合作中，如何深化中国方案将是中国在新时代下的全新命题。本文旨在通过对“一带一路”能源合作中国方案的展示，凸显其实践创新意义;并剖析当前对外能源合作所面临的新的制度挑战，从而提出未来中国方案应采取的战略布局、制度设计及应对策略。
1“一带一路”能源合作（2013—2018）的制度建构
“一带一路”能源合作的制度建构乃是建立在中国能源现实基础之上的。这五年的发展过程中，经历了制度建构的开启、形成到深化三个阶段。就其具体发展情况，可以从四个方面加以理解。
1.1“一带一路”能源合作制度建构的背景
“一带一路”能源合作的制度建构，在一定程度上是为应对中国能源形势之需要而出台的。就此种能源形势而言，主要来自于国内外两个领域，一是国内能源安全和环境保护之需;二是全球能源变革和应对气候变化的诉求。
从国内角度而言，“一带一路”能源合作的制度建构缘起于对能源安全和环境保护的逐步关注。自1993年，成为石油净进口国以来，中国的能源安全局面一直处于较为严峻的形势之下，且未得到彻底改观。到2017年，中国原油的对外依存度已上升到69%[4]。在能源消费结构上，煤炭占到60.4%。而石油和天然气仅占到18.8%和7.0%，其他包括水力、太阳能等非化石能源也仅仅达到13.8%[5]。这种以煤为主的能源消费结构不仅限制了经济发展的类型，而且也降低了抵御能源风险的综合能力。此外，在化石能源燃烧过程中，大量有害气体进入空气[6]。特别是自2013年冬季起，东部地区的雾霾天气已严重威胁到群众正常的生产生活[7]。
另一方面，进入21世纪以来，全球能源变革和应对气候变化已成为一股不可逆转的潮流。在能源变革方面，一个是以美国为主的页岩革命;另一个则是以欧盟为首的可再生能源革命。由于水力压裂技术的突破，美国页岩油气产量大增，到2009年，美国超过俄罗斯成为全球最大的天然气生产国[8];2014年，又超过沙特成为全球最大的原油生产国[9]。而欧盟可再生能源革命也持续发力，德国于2017年可再生能源发电已占到36.4%[10]，欧盟整体也已逐步逼近了《2009年可再生能源指令》所要求的2020年达到20%的可再生能源消费目标。更值一提的是，气候变化《巴黎协定》也于2016年生效，它将碳减排的义务扩大到了包括中国在内的所有国家[11]。
1.2“一带一路”能源合作制度建构的开启：“一带一路”倡议的提出
能源变革和应对气候变化的国际诉求，以及国内能源安全和环境保护的严峻现实，都要求中国尽快在能源领域开展相应的制度建设，以适应新的国内外形势。正是在这样一种深刻背景之下，围绕“一带一路”能源合作的制度建构被开启。其首先体现在国家主席习近平提出的“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”两个倡议中。
2013年9月7日，中国国家主席习近平出访哈萨克斯坦，在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表了题为《弘扬人民友谊，共创美好未来》的重要演讲。在该演讲中，习近平指出，为了使我们欧亚各国经济联系更加紧密、相互合作更加深入、发展空间更加广阔，我们可以用创新的合作模式，共同建设“丝绸之路经济带”[12]。尽管演讲中没有直接提及能源合作的制度构建，但却是将其包涵在内的。例如，演讲中提到要在政策和法律上为区域经济融合“开绿灯”。各方应该就贸易和投资便利化问题进行探讨并作出适当安排，消除贸易壁垒，降低贸易和投资成本。毋庸讳言，这些制度举措的提出均有利于中国在丝绸之路经济带上开展能源合作。
2013年10月3日，国家主席习近平出访东南亚国家，参加APEC峰会。在印度尼西亚国会发表了题为《携手建设中国—东盟命运共同体》的重要演讲。在演讲中，习近平指出，东南亚地区自古以来就是“海上丝绸之路”的重要枢纽，中国愿同东盟国家加强海上合作，共同建设21世纪“海上丝绸之路”[13]。无疑，东南亚国家在中国对外能源合作中具有重要的地缘意义，这不仅体现在这些国家向中国出口能源，更重要的是，它们是中国能源进口的重要通道和过境地区。该地区的繁荣和稳定势必为中国提供着重要的海上能源安全通道保障。这正如习近平在演讲的最后所指出的，中国愿通过扩大同东盟国家各领域务实合作，互通有无、优势互补，同东盟國家共享机遇、共迎挑战，实现共同发展、共同繁荣。
1.3“一带一路”能源合作制度建构的形成：“一带一路”愿景与行动的出台与能源生产与消费革命理念的提出
如上所述，“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”倡议（统称为“一带一路”倡议）的提出，为中国能源合作确定了未来的发展方向，但如何将二者转变为实际行动，则需要一个更完善的行动纲领。在这方面，“一带一路”愿景与行动的出台以及能源生产与消费革命的提出极好地适应了这一现实诉求。
2015年3月，为推动实施“一带一路”倡议，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《“一带一路”愿景与行动》）[14]。这一文件的出台为“一带一路”能源合作指明了具体的发展方向和范围。该文件中涉及能源合作的内容，主要包括了以下两个方面：第一，加强能源基础设施互联互通，共同维护输油、输气管道等运输通道安全，推进跨境电力与输电通道建设，积极开展区域电网升级改造合作。第二，加大煤炭、油气、金属矿产等传统能源资源勘探开发合作，积极推动水电、核电、风电、太阳能等清洁、可再生能源合作，推进能源资源就地就近加工转化合作，形成能源资源合作上下游一体化产业链。
在“一带一路”倡议和《“一带一路”愿景与行动》提出之际，中国在能源制度建构领域也发生了重大变化，这就是能源生产与消费革命的提出。2014年6月13日，国家主席习近平在中央财经领导小组第六次会议上正是提出能源生产与消费革命的理念。他指出，能源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势，保障国家能源安全，必须推动能源生产和消费革命。在提出的第五点全方位加强国际合作的要求中，习近平强调，要实现开放条件下能源安全。在主要立足国内的前提条件下，在能源生产和消费革命所涉及的各个方面加强国际合作，有效利用国际资源。为此，要务实推进“一带一路”能源合作，加大中亚、中东、美洲、非洲等油气的合作力度。加大油气资源勘探开发力度，加强油气管线、油气储备设施建设。职是之故，能源生产与消费革命的理念与《“一带一路”愿景与行动》相结合，构建起中国在“一带一路”能源合作方面的基本制度准则，标志着“一带一路”能源合作制度规则的初步形成。
1.4“一带一路”能源合作制度建构的深化：“一带一路”国际合作高峰论坛与习近平新时代中国特色社会主义思想的确立
随着“一带一路”建设的深入推进，一些新情况、新问题也逐渐凸显出来，例如许多非沿线国家纷纷提出想加入到“一带一路”共建中。此外，2016年9月，国家主席习近平在G20杭州峰会上向时任联合国秘书长的潘基文正式提交了《巴黎协定》的中国批准书[15]。这也意味着中国在未来国际能源合作中将更深度地融合应对气候变化的国际义务。为应对这些新的诉求和变化，“一带一路”国际合作高峰论坛的召开、习近平新时代中国特色社会主义思想的提出，都为“一带一路”能源合作的深化奠定了重要的制度基础。
2017年5月14日，“一带一路”国际合作高峰论坛在北京召开。国家主席习近平发表了题为《携手推进“一带一路”建设》的主旨演讲。该演讲一方面总结了四年来“一带一路”建设所取得的成绩;另一方面提出了更多建设性的制度构建倡议[16]。就能源合作而言，习近平提出，要抓住新一轮能源结构调整和能源技术变革趋势，建设全球能源互联网，实现绿色低碳发展。此外，该主旨演讲中进一步提出，“一带一路”建设根植于丝绸之路的历史土壤，重点面向亚欧非大陆，同时向所有朋友开放。不论来自亚洲、欧洲，还是非洲、美洲，都是“一带一路”建设国际合作的伙伴。
在高峰论坛期间，国家发展改革委和国家能源局联合发布了《推动丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路能源合作愿景与行动》（以下简称《“一带一路”能源合作愿景与行动》）。该文件共分五个部分，在其第四部分中国积极行动中涉及到能源合作的机制构建方面。文件指出，将依托多双边能源合作机制，促进“一带一路”能源合作向更深更广发展。双边能源合作机制，主要采取双边联合工作机制，研究共同推进能源合作的实施方案和行动路线图。多边能源合作机制，表现为参与、加强、实施和共建四个机制建设内容，所谓参与是指积极参与包括联合国、二十国集团、上海合作组织在内的15个多边框架机制下的能源合作;所谓加强是指继续加强包括国际能源署、石油输出国组织在内的6个能源国际组织的合作;所谓实施是指积极实施包括中国—东盟清洁能源能力建设在内的5个能源合作中心和平台建设;所谓共建是指共同建设“一带一路”能源合作俱乐部。
2017年10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会在北京召开。中共中央总书记习近平作了题为《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告。这一报告的出台明确了未来中国政治经济社会发展的方向。诚然，也为如何继续深化“一带一路”能源合作提供了具体的行动指南。这表现在一方面，未来“一带一路”能源合作要以习近平新时代中国特色社会主义思想作为我们的行动指南，积极主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济。另一方面，要树立共同、综合、合作、可持续的新安全观，始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者和国际秩序的维护者。
2“一带一路”能源合作的制度创新与发展
“一带一路”能源合作的制度建构是中国在新世纪开启的新的能源合作准则。它在继承中国能源合作传统制度的基础上，进行了大胆的创新和发展，这突出地表现在能源合作理念上的突破和多元化的制度路径上。
2.1“一带一路”能源合作制度建构的理念创新
从制度建构角度而言，“一带一路”能源合作的制度创新主要体现对共商共建共享原则的运用与围绕人类命运共同体开展的制度创新。
2.1.1对共商共建共享原则的运用
共商共建共享原则最早体现在国家主席习近平提出的“一带一路”的两个倡议中。在“丝绸之路经济带”的倡议，习近平提出“我们可以用创新的合作模式，共同建设‘丝绸之路经济带”。在“21世纪海上丝绸之路”的倡议中，其又指出，“中国愿通过扩大同东盟国家各领域务实合作，互通有无、优势互补，同东盟国家共享机遇、共迎挑战，实现共同发展、共同繁荣”。无疑，“一带一路”倡议建立起了共商共建共享原则的雏形。
2015年3月，在《“一带一路”愿景与行动》中，中国政府正式提出共商共建共享原则。文件指出，“一带一路”建设是一项系统工程，要坚持共商、共建、共享原则，积极推进沿线国家发展战略的相互对接。此外，在2017年“一带一路”国际合作高峰论坛上，习近平在其主旨演讲中亦开宗明义地指出，论坛的召开就是要与各国各界人士“共商‘一带一路建设合作大计”。最后，他用最为朴实的话解析了共商共建共享原则，即“‘一带一路建设将由大家共同商量，‘一带一路建设成果将由大家共同分享”。而且，共商共建共享原则也直接体现在“一带一路”能源合作的制度建构中。在《“一带一路”能源合作愿景与行动》中就提到，各国和国际、地区组织均可参与“一带一路”能源合作，加强各国间对话，求同存异，共商共建共享，让合作成果惠及更广泛区域。
是以，共商共建共享原则创建了国际合作制度建构的新理念，而“一带一路”能源合作则极好地践行了这一原则。这表明“一带一路”能源合作将不是单纯地从本国利益出发，而是意在实现共同利益，甚至是直接从被建国家能源领域的实际所需出发。例如中国对巴基斯坦等国家的电站、电网建设等[17-18]。可见，共商共建共享原则一方面与哈贝马斯提出的交谈理论相一致[19]，通过共商的方式实现在思想领域的统一;另一方面，也是对传统国际合作理论的突破，即认为国际合作不仅仅是一个意愿的问题，更多情况下是一个语境问题，国家往往是由于自身能力所限，无法开展合作。而当提升其能力后，合作将成为一个自然而然的事情。显然，这要比单纯地只是协议基础上的合作更具实践性[20]。
2.1.2围绕人类命运共同体展开的制度创新
人类命运共同体的理念与“一带一路”倡议紧密相联。在“丝绸之路经济带”倡议中，习近平率先提出，“我们要全面加强务实合作，将政治关系优势、地缘毗邻优势、经济互补优势转化为务实合作优势、持续增长优势，打造互利共赢的利益共同体”。而到“21世紀海上丝绸之路”倡议时，不仅在习近平印尼国会演讲的题目中直接提出了人类命运共同体的称谓，即“携手建设中国—东盟命运共同体”，而且在演讲内容中也表达了，“一个更加紧密的中国-东盟命运共同体，符合求和平、谋发展、促合作、图共赢的时代潮流，符合亚洲和世界各国人民共同利益，具有广阔发展空间和巨大发展潜力”。
人类命运共同体提出后，受到国际社会的广泛认同。联合国社会发展委员会、安理会以及人权理事会等机构的若干决议中都载入了“构建人类命运共同体”理念[21]。十九大报告更将坚持推动构建人类命运共同体作为中国开展国际合作的重要指针。而“一带一路”能源合作则是集中体现人类命运共同体的实践场所。这正如习近平在中国共产党与世界政党高层对话的主旨演讲中所指出的，“我提出‘一带一路倡议，就是要实践人类命运共同体理念”[22]。在“一带一路”能源合作方面，人类命运共同体的实践理念则主要体现在《“一带一路”愿景与行动》中。该文件指出，“加强‘一带一路能源合作就是旨在共同打造开放包容、普惠共享的能源利益共同体、责任共同体和命运共同体”。
人类命运共同体与“一带一路”建设相结合，是中国对世界的重大理论贡献，是中国方案的极大体现，同时亦是对马克思理论的发扬与传播[23-24]。审视自主权国家诞生以来的国际关系及其理论，权力、利益始终居于核心地位[25-26]，即使国际关系制度主义的出现，亦没有改变那种从国家视角解读国际关系的藩篱，而且很大程度上被深深地烙上了西方的价值观[27]。然而，人类命运共同体的提出，第一，它突破了那种带有西方色彩的国家视域，形成了以中国为代表的东方价值观，是一种反映第三世界并可兼蓄西方价值观的新理念。第二，它以人类命运作为价值基础，改变了那种狭隘的权力视域，更是对西方人权观的批判升华，是一种全新的国际人权理念。第三，与“一带一路”建设的结合，不仅是在践行马克思主义的实践理论，更是将理论付诸于实践的中国典范，更能彰显人类命运共同体的强大生命力。就国际能源合作而言，共同体的概念早已有之，欧共体的前身最早就是从能源发轫的例如作为欧共体组成的欧洲煤钢共同体、欧洲原子能共同体;而且近年来也有学者提出建设能源共同体的设想[28]。但人类命运共同体的提出却是对国际能源合作的重大理论提升。其实质就在于为后者规定了人类命运的价值红线。这就要求国际能源合作，一方面要充分注意到能源可及性，彻底改变全球能源贫困的现状[29-30]。另一方面，应加大对清洁能源的利用，防止化石能源燃烧对气候变化的负面影响，进而威胁人类的基本生存[31]。
2.2“一带一路”能源合作制度建构的实践创新
在五年的发展历程中，“一带一路”能源合作制度建构的实践过程突出地表现为一种自下而上的趋同式的制度建构模式。或言之，这种制度建构模式在实践中呈现的是一种由分散到集中的伞状制度创新。对于这种实践创新可从它的具体表现和创新特点凸显出来。
2.2.1“一带一路”能源合作制度建构的实践表现
这种趋同式的制度建构模式具体表现为：
第一，对“一带一路”能源合作的国内各部委和地方政府的制度支持。例如，从中央各部委来讲，2016年国家发改委和能源局发布的《关于推进‘互联网+智慧能源发展的指导意见》，强调了“一带一路”能源互联网的建设。从地方政府的制度实践而言，仅2018年就有河北省《关于积极参与“一带一路”建设推进国际产能合作的实施方案》、新疆《丝绸之路经济带核心区（新疆）能源规划》等相关政策性文件出台。需要指出的是，尽管中央各部委和地方上涉及“一带一路”合作的政策文件中，许多没有单独涉及能源合作，但这些规定却往往与能源合作密切联系。例如2017年国家发改委发布的《企业境外投资管理办法》、2018年国家外汇管理局发布的《“一带一路”国家外汇管理政策概览》、2018年最高人民法院发布的“一带一路”国际商事争端解决机制配套文件等。
第二，“一带一路”能源合作类型的灵活制度建构。从缔约方的数目来看，有双边的，如2017年，中国与新西兰达成《加强“一带一路”倡议合作的安排备忘录》，提出在清洁能源方面加强合作，也有多边的，如2017年，包括中国在内的27国财政部共同核准的《“一带一路”融资指导原则》中提出，重点加大能源能效的融资支持力度。从缔约文件的性质来看，有备忘录形式的，也有联合声明方式的，如2017年，中国与以色列达成《建立创新全面伙伴关系的联合声明》，提出双方愿在“一带一路”倡议下加强双边基础设施领域的创新合作，在能源高效利用、可再生能源等相关领域进一步开展合作。从缔约的类型来看，有对接式的，如2015年，中国与俄罗斯签订的《关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》，也有纲要式的，如2016年6月，中国、俄罗斯和蒙古国共同签署了《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》成为首个“一带一路”多边合作规划纲要。除此之外，在组织形式上，还有定期或不定期的全球或区域论坛，例如中国-阿拉伯国家合作论坛就是以能源合作为轴心开展的“一带一路”建设。据推进“一带一路”建设工作小组办公室的统计，到2016年底时，中国已与39个国家签署了46份共建“一带一路”的合作协议，100多个国家表达了参与和支持愿意[32]。而到2018年8月，共建“一带一路”的合作协议已达100多项[33]。这其中不乏多项合作协议涉及到能源领域。
第三，“一带一路”能源合作双向并举的制度支持。此种双向并举是指一方面，中国继续加强油气等传统能源合作领域。例如2018年7月在中阿合作论坛通过的《中国和阿拉伯国家合作共建“一带一路”行动宣言》中提出深化石油、天然气全产业链合作，推动有关勘探、开采、炼化、储运设施建设等项目[34]。另一方面，中国也积极从事新能源与可再生能源领域的合作。2018年9月，在北京召开的中非合作论坛北京峰会上通过的《中非合作论坛—北京行动计划（2019—2021年）》，就强调中方将支持可再生能源，主要是太阳能在非洲的发展[35]。
2.2.2“一带一路”能源合作制度建构的实践特色
从“一带一路”能源合作制度建构的具体实践，可以看出其具有如下三个方面的实践特色：第一，对于“一带一路”的内部制度建设，中央只进行宏观指导，制度的具体实践主体则主要是由各部委和地方政府承担的。此种实践秉承了自改革开放以来，中国特色的二元结构发展模式，其所产生的效应在于积极促进了地方创新的能动力[36]。第二，从“一帶一路”能源合作的制度类型来看，它没有局囿于单一的制度形式，更多地是从开展“一带一路”能源合作的国家自身诉求出发，建立相应的合作机制。比如俄罗斯、中亚等欧亚联盟国家更愿意与中国采取“对接”形式;而中东与非洲则更多地倾向于论坛形式。这带来的制度优势是能更快地建立起合作关系，更早地进入到合作实践中。第三，“一带一路”能源合作的制度建构是双向型的。这表明，中国不是单纯地通过制度建构从“一带一路”沿线国家进口油气;同时也是在利用自己在新能源和可再生能源上的技术优势，积极出口能源。这样就使得“一带一路”能源合作更加均衡，既起到防范能源民族主义的抬头，又能促进国内清洁能源发展。
3“一带一路”能源合作制度建构的现实挑战
由上观之，经过五年的发展，中国在“一带一路”能源合作制度建构方面取得了令世人瞩目的成绩。然而，在看到这一可喜成果的同时，我们也应注意到，随着“一带一路”能源合作的深入，一些能源合作中像债务等深层次问题开始逐渐暴露出来，这显然与“一带一路”能源合作制度建构存在的不足有着紧密联系。
3.1政策创新尚显不足
一方面，“一带一路”能源合作制度建构在微观层面上尚须加强。“一带一路”建设的五年来，无论从国内，还是从“一带一路”对外方面，中国已建构起诸多制度性文件。但纵观这些文件，更多的是建立“一带一路”合作意向，而在微观层面上，则尚缺乏一些有力的保障措施。例如在强调进行实体能源投资方面，尚没有发挥包括与能源投资相关的期权、债券、股票等金融衍生品的投入。毫无疑问，这些金融产品的投入不仅会减轻实体投资的资金压力，而且也会规避到不必要的投资风险。因此，随着“一带一路”能源合作的深化，这一方面亟待政策的扶持与引导。
另一方面，在“一带一路”能源合作的第三方政策方面尚有缺隙。所谓第三方政策，是指在“一带一路”建设中涉及或与第三方相联系的法律政策。毋庸置疑，在能源世界中，除了中国进行着“一带一路”能源合作以外，其他国家也在为本国需要而与“一带一路”沿线国家进行着能源合作。这必然形成了一种竞争关系。因此，“一带一路”能源合作或可能打破了原有的区域能源关系，或直接进入某一能源势力范围。在没有良好沟通和互信情况下，极可能产生对中国介入的怀疑论、威胁论等谬误。例如，有国外学者就认为，中国在中东地区除了谋求能源以外，还有着更广泛的利益诉求[37-38]。无疑，这些思想的传播不利于中国进一步深化“一带一路”能源合作。虽然在《“一带一路”愿景与行动》中再三提及，“一带一路”是开放包容的，但如何在实践的具体政策中体现出来，如何兼顾第三方的能源利益，避免在能源合作上的恶性竞争和利益冲突，则仍需要进一步的政策规定。
3.2制度建构的体系化不足
第一，“一带一路”能源合作的制度建构呈现出碎片化的现状。其表现在，一方面，国家政策层面上，我们尚缺乏一个能源合作的体系化制度建构。尽管《推动丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路能源合作愿景与行动》的出台，一定程度上构建起了初步框架，但从其内容来看，宏观指导和建设构想是其主旨，如何将体系化建设付诸实践，则尚语焉不详。另一方面，从双边和多边的制度建构来看，能源合作议题往往不是作为一个单独性文件，而更多地是与其他合作夹杂在一起，分散在诸多备忘录、联合声明或框架协议中。而各个“一带一路”双边或多边文件中对能源合作的表述又存在差异。
第二，“一带一路”能源合作制度建构的碎片化不利于能源治理的开展。尽管碎片化的形成是“一带一路”能源合作制度建构初期必然出现的事物，同时也有利于形成多元化的能源制度模式。然而，随着能源合作的深入，这种碎片化将不利开展“一带一路”能源治理。特别是在时间的推移下，能源合作制度的碎片化必然会产生非人为的前后政策上的不衔接或冲突。这一方面，不利于能源合作的稳定性和可预期性;能源投资的私人主体极可能由于碎片化的制度建构，无法找到或保证合适的投资项目。另一方面，逐一地纠正这种碎片化，又会带来过多的政府成本，且纠正同样形成新的碎片化。
3.3制度建构的法律规范缺失
目前，“一带一路”能源合作在制度建构上还面临的一个问题是法律规范缺失。此处的法律规范缺失是指在“一带一路”能源合作出现争端后，缺少一个具有约束力的制度保障争端的解决。造成这种规范缺失的原因不外乎两点：一是“一带一路”倡议是以共商共建共享原则为基础的，它强调了国家间协商是“一带一路”合作的前提。既然合作是建立在共商基础上的，那么在一定程度上就规避了争端的出现，即使争端出现也可通过共商的方式予以解决。二是，从“一带一路”建设的实践来看，如果规范性制度建构走在具体合作实践的前端，那么极可能会造成“一带一路”沿线国家囿于对争端出现的担忧，而在合作方面踌躇不前。因此，在“一带一路”制度建构方面，那些非规范性的制度建构在促成合作实践方面往往比规范性的制度建构更具有制度优势。此外，在《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中亦提到不是旨在建立新的规则，而是希望通过国际社会中原有的制度规则加以处理实践中出现的争端，例如通过国际诉讼或仲裁的方式进行。
然而，随着“一带一路”合作的加深，规范的缺失并不利于进一步扩大合作，特别是在能源合作方面，这种规范缺失的弊端表现的更为明显。具体而言：
第一，在全球能源治理中，本身就缺乏体系化的治理模式。尽管国际社会不断地在致力于出台能源领域的相关规范，但实践并不是很理想。例如将能源生产国与消费国纳入同一能源治理规范的，目前只有《能源宪章条约》。但即便如此，在实践中，该公约一方面没有将美俄等主要油气大国纳入其中，使其规范效力大为减弱[39];另一方面，从其运行状态来看，《能源宪章条约》并不能有效地处理好在新能源方面的争端[40]。因此，端赖全球能源治理来解决“一带一路”能源合作中的争端，并不是一个理想的选择。
第二，规范缺失会造成能源合作的不稳定。在“一带一路”能源合作中，能源争端的出现并不是合作双方主观所能预见到的，如果主观上能预见到能源争端的出现，那么在合作之初，这一问题就会在共商的基础上得到解决。但实际情况并非如此。在一定意义上，能源争端的出现是客观造成的事实结果，它并不依当事方的主观意愿为转移，它受到客观语境变化的限制。显然，没有一个规范性的制度来处理这一问题，而仍以共商的方式进行，会增加交易成本[41]。最终，能源合作将处于不稳定状态，不利于“一带一路”能源合作的深化。
第三，规范缺失亦会引起第三方的诟病。由于争端的解决采取的是共商方式，那么很大程度上与当事方的权力相关，而往往这种不纳入规范的解决方式会被认为，产生双方权利的不平等而遭到第三方诟病。况且，当今社会的发展，规则因其透明性、稳定性的优势已成为解决争端的主要方式。因此，未纳入规范的解决方式往往会受到质疑和抨击。这就不难理解，当“一带一路”能源合作中出现一些争端时，会被第三方过度渲染。
3.4机制化建设有待完善
从推进“一带一路”建设工作小组办公室编著的《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》可知，目前“一带一路”合作机制采取的方式是，高层推动、战略对接、双多边机制以及“二轨”对话及交流合作。而这些机制中，双边、多边机制在“一带一路”能源合作中是最具实践性的。此外，还包括了峰会、论坛，以及领事磋商、外交协调机制等。这些机制的建立的确在一定程度上有利于中国与“一带一路”沿线国家在相互尊重、互信的基础上开展能源合作。但须承认的是，它们在保障“一带一路”能源合作方面仍是不充分的。之所以这样认为，是因为这些机制过于松散，而“一带一路”能源合作的深化更需要一个更紧密的机制保障其运行的可持续性。此外，目前的“一带一路”能源合作机制更多强调了政治性的、外交性的机制保障。这种机制保障措施虽然具备较强的灵活性，在处理具体问题时能针对具体语境展开;但它也有着自身无法克服的缺陷，即稳定性和可预见性不强。那么，到“一带一路”能源合作深化期时，则无法形成有效的激励机制。2017年国家发展改革委和国家能源局发布的《推动丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路能源合作愿景与行动》中已提出共建“一带一路”能源俱乐部的设想。这表明未来加强此方面的机制建设或将是国家在“一带一路”能源合作方面的主要任务。
4“一带一路”能源合作制度建构的中国选择
由上观之，出现这些问题的成因都有着各种各样的复杂情况，但总体而言，至少可能包括如下两个方面的共性：第一，制度设计本身所带来的可预见的不确定性。例如，当我们采用的是趋同的或二元结构的创新模式时，所产生的法律规范的缺失、碎片化、机制化建设的完善等问题，其实是制度设计中必然出现的事实。或言之，当我们在利用趋同或二元结构极大地丰富“一带一路”能源合作的创新力时，同时也要接受因创新所带来负面影响。当然，鉴于其是可预见的，因此这种负面影响可通过相应的制度调整，控制在合理的范围。第二，制度设计本身所带来的不可预见的不确定性。就制度設计本身而言，它是一种人为活动，因此必然裹挟着人的有限理性。例如在“一带一路”能源合作中对第三方政策的缺失，并不是在制度设计之初就必然能考虑到的;相反，它是随着时间的推移逐渐演化和形成的。故而，对于此种不确定性的规制就不能只是经由制度调整就能实现的;而更多的是需要新的制度建构。
当前，“一带一路”能源合作面临着诸多的新情况和新变化，特别是2018年7月中美贸易摩擦加剧后，使得“一带一路”能源合作的制度建构更具现实性。中国是美国的第二大原油进口国，如果中美之间的贸易摩擦不能得到有效解决，中国极可能放弃从美国进口油气，这从中美8月23日第二轮加征关税中将液化天然气纳入其中可窥见一斑。因此，如果中美贸易摩擦持续发酵，那么“一带一路”能源合作无将是支撑中国原油进口的主要渠道。如何通过加强“一带一路”能源合作的制度建构来改善中国紧迫的外部环境，甚至最终促成中美经贸关系的正常化将是未来我们面临的重大课题。基于此，未来的“一带一路”能源合作制度建构应考虑在以下四个方面进行有效拓展。
4.1实现从功能主义向规范主义的转向
“一带一路”能源合作制度建构的五年极好地表现了功能主义的路径。它的出发点就是助力于将“一带一路”能源合作从设想变成现实。显然，共商共建共享原则中，共商方面起到重要的制度保障。这从“一带一路”能源合作成果中即可窥见一斑。然而，未来的“一带一路”能源制度建构应是一个从共商向共建、功能主义向规范主义转变的过程和路径。这是因为功能主义的代表不是法律而是政策，政策确保了中国在“一带一路”能源合作前期各项工作的有利进行。但长期建立在政策之上的能源合作，将会使投资者和被投资国都无法确定政策是否会延续下去，是否不会改变，从而影响到能源合作的积极性。而法律是典型的规范主义代表，它的积极意义在于提供稳定性和确定性。从功能主义向规范主义的转向，就是从政策向法律的转变，从政治的向法治化的转变。这种转变是“一带一路”能源合作发展的客观结果，其有助于保障“一带一路”能源合作向更深方向发展。
此外，从功能主义向规范主义的制度建构转向，也符合国际能源合作发展的演进规律。它在一定程度上，有助于减少不必要的外部摩擦。当出现争端时，按照统一的规范标准解决相关问题，既保障了公平性，又可有效地将对“一带一路”能源合作的非议拒之门外。
4.2从实体能源向虚拟能源的深化合作
在“一带一路”能源合作开展中，我们既从事着传统油气领域的合作，也积极开展着新能源和可再生能源等清洁能源合作。这些能源合作对于保障中国能源安全具有重大意义。然而，随着“一带一路”能源合作的深入，这些实体层面的合作已无法进一步加固中国能源安全。从实体能源合作向虚拟能源合作扩展将是未来“一带一路”能源合作的另一重要领域。之所以这样认为，是因为：
第一，向虚拟能源合作转型是能源合作深化的必然结果。所谓虚拟能源是指包括能源金融在内的，通过能源商品期货、期权市场、国际货币市场以及能源相关的资本市场进行能源实务、期货、期权、债券、汇率、利率、股票以及相关衍生品等金融资产的套期保值、组合投资或投机交易等活动[42]。虚拟能源体现了在现代经济体系下，能源与金融的有机结合，它既是能源发展和合作深化的必然结果，亦是能源经济发达的重要表征。第二，虚拟能源更有助于保障国家能源安全。传统意义上的能源安全，仅是指能源供应安全[43]。因此，其更强调实体能源对国家能源安全的意义，是一种直线型的能源保障路径。而虚拟能源则是对传统能源安全的演进和补充。它可以通过金融工具，将国家对能源需求的感知、对能源风险的规避，从依赖于实体能源转向虚拟能源，实现由被动型的能源供应转向主动型的能源风险规避。第三，虚拟能源已成为国家重要的对外战略工具。例如石油美元回流机制有利地支持了美国的国家战略意图[44]。
当前，尽管中国在“一带一路”能源合作中也开展了一系列能源金融的制度建构和创新实践。例如我们与俄罗斯的“贷款换石油”[45-46]、2018年中国原油期货市场的重启[46]，以及与沿线国家本币贸易的倡议。然而，在能源贸易领域以人民币作为计价和结算工具以及能源金融衍生品的创新方面，我们还与国际社会存在一定差距，需要进一步加强此方面的制度创新。
4.3“一带一路”能源合作伙伴关系的机制化建设
迄今为止，全球能源治理没有形成一个类似于世界贸易组织那样的规则化体系，这就使得全球能源治理始终处理一个极其不稳定的状态，特别是受能源政治的影响尤为剧烈。因此，能源治理的机制化发展就成为摆脱政治负面影响，实现全球能源稳定供应的重要举措。毋庸置疑，国家对“一带一路”能源合作伙伴关系的提出，正是旨在加强能源合作机制化建设。无论从“一带一路”沿线国家，还是从全球视角，现在的多边能源治理机制已无法满足中国与“一带一路”沿线国家开展能源合作的现实需要。例如欧佩克组织是能源生产国的组织;国际能源署是发达国家能源进口国的组织，而能源宪章条约组织中又有诸多与中国能源实践不相融的规定，这些都使中国无法有效地利用现有国际能源机制，开展“一带一路”上的能源合作。
当然，我们也希冀通过上海合作组织，成立相关能源治理的多邊机制。但“一带一路”倡议提出后，在上海合作组织下建构能源治理机制显然无论从地域范围，还是参与国家等方面都难以满足能源合作的现实需要。因此，未来构建“一带一路”能源俱乐部将成为进一步深化能源合作机制的有力举措。至于如何来构建，我们认为可采取多路径并行发展的模式。一方面，可继续加强上海合作组织下能源制度化建设，在适宜的时机下将其治理机制扩大。另一方面，也可不断完善各种与“一带一路”沿线国家相关的能源论坛，加强能源机制建设的政策沟通。在条件成熟之际，扩大能源论坛范围，形成定期的论坛机制，以期为“一带一路”能源合作伙伴关系建设提供重要的制度储备。
4.4加强“一带一路”能源合作制度建构的开放性
随着“一带一路”建设的稳定推进，第三方对“一带一路”能源合作的影响将会越来越凸显。例如中国和日本在中东地区、俄罗斯和非洲等地区都存在着能源进口需求。近年来，印度的经济发展也使其跃居为第三大原油进口国[47]。因此，这些国家出于保障本国能源安全的需要，与中国开展竞争，甚至破坏“一带一路”能源合作的可能性都是存在的。另一方面，“一带一路”能源合作的制度建构必然会对原有规则体系产生影响，对于那些第三方而言，或将面临着游戏规则的变化，而这无形中会加大它们能源合作的外部成本，对此，也是第三方所不愿看到的。
故而，在未来的“一带一路”能源合作方面，中国不仅要处理好“一带一路”内部的能源合作，而且要更加重视“一带一路”能源合作的外部建设。为此，第一，应在国际场合上加大中国“一带一路”能源合作的积极宣讲，阐明中国能源合作的基本立场和态度，加强与第三方沟通，避免不必要的误解。第二，应将与第三方在“一带一路”的能源竞争关系转化为一定程度上的合作关系。既然有竞争关系，就表明存在着共同利益，这就为双方机制性合作，共同维护能源供应的地区稳定和过境安全带来了合作契机。第三，中国也应通过机制建设，为“一带一路”能源合作提供包括军事力量在内的必要公共供给品，这样不仅可以维护能源供应地区的稳定和过境安全，而且也可限制第三方以前者为由，扩大其军事存在[48]。
5结语
正如习近平同志在推进“一带一路”建设工作5周年座談会上所言，“共建‘一带一路顺应了全球治理体系变革的内在要求，彰显了同舟共济、权责共担的命运共同体意识，为完善全球治理体系变革提供了新思路新方案”[49-50]。不言而喻，“一带一路”能源合作制度建构的五年仅仅是一个开始，为全球能源治理提供中国方案，以一种包容的能源世界观共建能源命运共同体，将是未来中国“一带一路”能源合作制度建构更宽广的实践旨趣。
（编辑：于杰）
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