利益均衡视角下的西安三学街历史街区规划策略研究

蒋敏哲，吴 苏

(1.桂林理工大学 旅游与风景园林学院，广西 桂林 541004；2.西安市城市规划设计研究院，陕西 西安 710000)

1 引言

历史街区改造是推动城市发展、提升国民经济、改善居民生活品质的重要工作，除去用地面积、基地现状、硬性规划设计方法之外，各利益主体的二次协调和重组成为了历史街区改造的核心影响因素。西安三学街历史街区由于建造年代较久远，问题突出：一是历史街区内公共服务设施破旧落后，三学街内部分街段无供暖设施，水、电等市政设施也存在老化现象；二是街区内环境较差，除三学街沿街两侧界面进行过街景改造之外，其内部仍存在垃圾无处倾倒、缺乏绿化等问题；三是建筑损毁严重，乱搭乱建现象丛生。政府、社会、居民多方都意识到了三学街改造的迫切性，然而在实际操作中，却因各方利益难以协调无法达成共识，导致更新改造被长时间搁置。本论文以利益均衡为视角，挖掘各方利益主体的需求及矛盾，并提出具有科学性、可实施性的规划策略。

2 关键词解析

2.1 历史街区

城市中的历史街区是城市发展过程中某一历史时期的产物，延续至今，有的较完整地保持了当时的风貌，但更多的历史街区随着历史进程而逐步演变，并且成为至今仍在发展变化的城市生活地段[1]。结合实际研究，本文认为历史街区的内涵应该是指具有历史关联性、地方特点、相对集中的某一地区。 主要与城市建设的历史发展时期和空间形态有很大关系。历史街区改造是指对有历史意义、有历史文化遗产存留的街区进行硬件和软件的升级[2]。

2.2 利益

《中国大百科全书·哲学》对利益的定义为：“人们通过对社会关系表现出来的不同需要。”这是对利益基础属性的诠释。利益主体并非是单独存在的，利益的产生基于同一事件不同人群的差异性需求，利益主体之间存在链接关系，并以合作或竞争的方式共存。本次论文内所指的利益主体是具有三学街内主要矛盾的核心团体，包括政府、开发商及居民。

2.3 均衡

对于均衡的概念，不同的行业有不同概念的理解倾向。地理学界之中，均衡被理解为统一系统之内的动态平衡，其状态将随着时间和空间的变化而随之浮动。总结来讲，均衡实际上就是事物之间的协调、对等和均匀的状态。本论文所指的均衡是在博弈论视角下，利益主体的平衡和均匀。

3 西安三学街概况

3.1 地理位置

三学街历史街区邻近西安钟楼，西侧紧靠南大街，北与骡马市商业步行街相接，基地所承载的人流与活动受商圈辐射，影响较大。其南侧紧邻明城墙保护带，在风貌与景观体系上受其影响较大，同时，临近作为城市中轴的南大街，东侧为城市次干道，北侧为与骡马市分界的东木头市街，南侧紧邻城墙。三学街内部的城市路网保留了古城的原有格局，古风韵味十足。

3.2 历史文化

三学街地区历史上长期的格局为“一庙三学”。“一庙”为文庙，“三学”指西安府学、咸宁县学和长安县学。文庙是祭祀孔子的庙，西安府学是明确西安府立地方中等学校，咸宁县学是明清咸宁县立地方中等学校，长安县学是明清长安县地方中等学校[3]。

当今的三学街还保留了关中书院、历史人物故居及部分保存完好的历史民居，道路网与周边的柏树林、安居巷等历史街巷相连接。这里是西安老城区历史文化及街巷生活的缩影，承载着西安古城的厚重。

3.3 文保单位

三学街历史街区内有国家级文物保护单位2处、省级4处和市级1处，文保单位共计7处。历史街巷10条，历史建筑及特色民居16处，传统风貌建筑4处，古树名木48棵(表1)。三学街拥有众多的文物、传统文化资源[4]。

表1 三学街历史街区文保单位

3.4 建成环境

三学街的功能、形态和肌理是社会长期的发展演变而来。从建筑功能上看，地块内门面房较多，约半数为私有，其余多为低层或多层住宅建筑，建筑质量、居住环境较差。空间风貌方面，历史建筑保存完好，风格统一，而近现代建筑风貌较杂乱，部分地段街道风貌丧失，如：东木头市、东厅门街道南、北两侧立面形式差别巨大，风貌截然不同，南侧多为历史建筑，北侧多为现代风格的多层建筑。现状道路分为3个等级，分别为城市级道路、内部的街巷道路以及步行小巷，城市级道路主要分布三学街的东侧和北侧，多为双向四车道，内部街巷道路多为人车混行，道路宽度为3～5 m，步行小巷是三学街内的最低等级道路，宽度为2～3 m。现状公共服务设施主要有商业设施、文化娱乐设施、教育设施和医疗设施几类。市政设施方面，街区内部道路多年未修缮，路面不平；部分道路未铺设下水管道，未实现集中供气、供暖(图1～4)。

图1三学街建筑结构分析

图2 三学街建筑层数分析

图3 三学街建筑年代分析

图4 三学街建筑权属分析

3.5 人群特点

根据实地调研，三学街社区户籍人口4620人，常住人口约1000人，流动人口约400人。常住人口多为三学街的原住民，以中老年人居多，这部分群体年迈体衰，且经济能力普遍较差；流动人口多为短期租住在此的外来打工者，通常以单间形式租住，经济能力不强。

3.6 现状问题

三学街内乱搭乱建严重，建筑密度较高，居民生活空间较为复杂，居住条件较差。交通系统混乱，道路质量较低，部分市政服务设施未配套，缺乏集中绿地、公共活动空间，缺乏文化休闲、养老、健身等配套服务设施。在此居住的人群多因经济能力较差，无条件搬离或短期租住于此。三学街历史文化资源丰富，但未得到充分的保护和利用。

4 西安三学街历史街区利益主体及矛盾分析

4.1 利益主体及利益需求

4.1.1 政府

政府是一个国家的行政机构，具体来说，它是于某个区域订立、执行法律和管理的一套机构。[5]在历史街区的改造建设中，地方政府作为权利主体，主导或深刻影响更新改造的各个环节。

于政府而言，其利益需求从“权利主义”、“利民思想”和“政绩主义”出发，影响着我国城市建设的方向和内容。落实到具体层面，当地政府诉求包括：一、经济发展及税收需求，政府投资好的项目，合理转让土地，将为地方带来可观的财政收入，并推动当地的建设发展；二、增加就业岗位，地方就业作为政绩体现的一种方式也是政府十分关注的内容；三、公共设施的建设，三学街的更新改造不仅会提升城市风貌，还会更新当地的市政设施、公共服务设施，提高当地居民生活品质，这也是政府关注的热点。

不可否认，政策性因素对我国城市建设的规划和实施有较大程度影响。政府的需求或存在与开发商、居民的利益相冲突，但其倾向为推动城市的发展。因此在规划策略的研究之中，政府的需求是需要重点考虑的。

4.1.2 居民

三学街历史街区的更新改造中，涉及到多类型居民的利益。主要包括3种类型。

(1) 拥有三学街房产产权的市民群体，三学街的改造势必会使得部分建筑的拆迁，其拆迁补偿的数额直接影响到房屋所有者的利益。

(2) 现居住于三学街内的居民群体，三学街的改造需将部分生活功能置换为商业功能以提升地块使用价值，这将导致部分居民生活居住地的改变。

(3) 三学街周边居民及街区商业使用者，三学街街道部分为文化商业街，主要销售字画、文玩等文化产品，其改造将影响部分消费群体。

居民的利益诉求包括自身经济补偿的实现，城市空间环境的提升及对规划实施过程的知情权、发言权等。

4.1.3 开发商

开发商在我国现在的体制中，广义为城市经济组织，包括差异类型的经济团体构成，通过城市的建设和经营获取经济效益，狭义来讲，即为房地产开发商，通过经济运作手段从政府获地并开发建设获取利益。本文所指为狭义概念的开放商。

对于开发商而言，利益最大化为其主要目标。在城市建设中，地产开发商投入大量资金成本，介入程度非常高，三学街的更新改造亦是如此。三学街现状建筑密度大，居住人口密集度高，且规划容积率、建筑高度和建筑密度都有严格限制，开发商的开发利润较低。这也是三学街历史街区迟迟未能更新改造的主要原因之一。因此，在三学街的开发建设过程中，应适当变更使用性质，满足开发商的利益需求，同时保证政府、居民利益不受侵犯。

4.2 利益矛盾分析

4.2.1 经济利益矛盾

政府、居民和开发商均有其特殊的经济利益需求。政府通过土地的出让获得财政收入；居民部分持有房产，需要获得补偿；开发商通过土地的开发建设，获取开发利润，又根据开发商对地块的开发性质不同，政府获得税收。以上三方利益群体对经济利益是一种争夺的关系，一定程度上，可以单纯的解释为你多我少，故其经济利益矛盾激化。

4.2.2 社会效益矛盾

政府和居民希望在更新改造中获得社会效益，包括就业岗位的增加，绿化环境的提升，城市公共服务设施的建设和城市生活质量的提升等。开发商作为开发建设的主要实施者，往往更加重视如何通过低成本的开发获得更大的利益，从而忽略或降低了部分设施或城市空间的品质，各方在社会效益需求上有所差别。

4.2.3 文物保护观念上的矛盾

西安三学街具有悠久的历史文化，并保存了大量历史遗迹，具有极高历史文化价值。若实行大规模拆迁或整体改造，对历史遗迹将造成不可逆转的伤害。或许大规模推倒重建会带来更大的经济利益，但三学街经过多年传承，保留下来的区域空间格局、街区文化以及建立在当地社会网络基础上的生活方式等，也将随之遭到破坏。

5 基于利益协调的三学街历史街区城市规划策略

5.1 基于利益矛盾点，提升城市规划立法针对性

我国政府在开发建设之中占有绝对的主导地位，居民和开发商意志常常让步于政府意志，而利益的协调应该是听取各方的声音。权利均衡发展，也不单是通过规划师的利益协调便可以实现的，在三学街历史街区的更新改造中，应该基于利益矛盾点，完善城市规划立法针对性，让更新改造各个环节有法可依，并形成一套完善的公众监督体系。

5.2 公众参与

弱势利益群体主要为当地居民，其不具有行政管理职能，在规划和建设实施过程中介入程度低。为保障居民利益，应积极推行更新改造的公众参与，提升居民的话语权，使政府和开发商能够听到弱势利益群体的需求。加强公众参与包括提升居民公众参与的数量，也包括政府认可公众意见的程度。

5.3 充分发挥规划师的专业优势，协调利益主体矛盾

旧城更新涉及到政策、文化和经济等多方面，因此需要平衡各方面的关系，需要通过形象化的技术手段将旧城更新的目标和产生的效益展示给不同群体，以达成共识。[6]城市规划师一般由政府部门或开发商委托进行项目设计。在规划编制中，规划师必须守住自身底线，不能一味满足甲方要求，需要以专业的视角、平等的态度，清晰分析各利益主体的主要需求，并从客观角度提出能够促进各方发展，且最大限度协调利益群体关系的规划方案。

6 结语

权衡各方利益需求点，在规划师的合理协调下，最大限度的满足各利益主体的需求，并以城市发展为最终目的是解决利益均衡矛盾的主要途径。三学街历史街区内历史遗迹诸多，历史文化保护需求迫切，利益问题更为复杂。本文分别从加强城市规划立法、城市规划公众参与和发挥规划师的协调作用三方面提出了规划策略，旨在均衡三学街历史街区更新改造中当地政府、居民、开放商的综合利益，为西安三学街及同类型的历史街区规划设计提供参考。