浅谈高速公路工程PPP项目建设期审计

● 蒋朝阳

（作者单位：宁波市高等级公路建设指挥部）

在经济新常态下，地方政府既要增加投资保经济增长，又要面临消化政府存量债务，缓解增量债务，分散债务风险过高任务，故近年来地方上很多重大工程一改过去地方政府单一投资主体，通过引进社会资本投资人以政府和社会资本合作即PPP模式进行项目建设。在这种背景下高速公路工程PPP项目在各地推广很快。高速公路工程PPP项目由于投资人及建设单位与以往的以政府单一投资主体建设的高速公路工程项目不同，社会资本的逐利本性，使高速公路工程PPP项目审计工作不同于常规项目，其审计目的、范围、方式及审计重点等都有很大不同。笔者所在单位负责对宁波市高速公路工程PPP项目建设期进行监管，根据积累的一些经验，谈一谈对做好高速公路工程PPP项目建设期审计工作几点浅显的思考。

一、如何开展高速公路工程PPP项目建设期的审计监督

（一）认真研习项目协议并以此为依据，找准高速公路工程PPP项目建设期审计定位

高速公路工程PPP项目合作伙伴通过签订具有法律约束力的项目合作协议来明确各自的权利和义务。协议会对高速公路工程项目建设期风险的界定和分摊、利益的分享，工程建设范围、工程质量标准、项目的总投资控制、工程进度安排、工程质量要求、安全要求，工程变更管理，工程交竣工验收、工期延误、工程保险等事项，调价机制，股东出资以及资本金到位的时间、数额及相应违约责任，社会资本方提供的投资计划及融资方案，投融资监管及违约责任等事项等都作出了详细的约定。高速公路工程PPP项目建设期的审计应遵循法律法规意识和尊重契约精神，以相关政策法规及合作协议为依据，消除审计监督盲区，加强审计监督广度和深度，揭示高速公路工程PPP项目建设期各类风险隐患，为项目建设提供高效审计监督和服务保障。

（二）通过风险导向评估，精准把控高速公路工程PPP项目建设期审计工作重点

高速公路工程PPP项目不同于以往的单一政府投资的高速公路工程项目，高速公路工程PPP项目具有社会投资方与政府共同出资、风险分担，利益共享的特点。常见的高速公路工程PPP项目建设期四年，特许经营期二十五年。特许经营期年通行费低于工可报告相应年度通行费收入下限的某个比值，差额部分政府给予补贴，高于相应年度通行收费上限的某个比值，超出部份全归政府享有。也就是投资方营运收入在预期的范围内波动。既然投资回报额和回报期都相对固定，理性的社会投资人为增加投资回报率会在减少自身投资额或加大招标方投资额上下功夫。社会投资建设方在建设期有寻找PPP项目漏洞或错误，减少自身投资和加大招标方的投资的强烈动机。高速公路工程PPP项目建设期审计应关注社会投资建设单位的利益目标和项目建设目标，以风险为导向，应当在全面审查建设项目概预算执行情况和项目建设质量、造价成本的基础上，对PPP项目的工程变更和项目合同遵循作重点审查、对PPP项目工程建设绩效作客观准确评价。

（三）通过建设期全过程的跟踪，来保障审计质量

在长达四年高速公路工程建设中，PPP项目工程总体进展状况、工程质量等情况准确监控依赖全过程的跟踪审计。高速公路工程PPP项目跟踪审计，须做到坚持深入现场跟踪评审，分期报告，迅速反馈，及时纠正，从项目建设程序、内控管理、工程造价、质量安全控制和资金管理等多方面进行监控，形成有效的监督制约机制，确保高速公路工程PPP项目建设期基建程序规范，严格遵遁合作协议，公众利益不受侵犯。

与常规高速公路工程建设期项目跟踪审计有相同地方，高速公路工程PPP项目建设期跟踪审计也要审查工程进度款支付情况和各类工程合同是否违背国家有关规定；审核按图施工、隐蔽工程、材料使用等情况。但高速公路工程PPP项目引进的社会资本以利益最大化为目标，故高速公路工程PPP项目建设期有其独特性，要针对PPP项目建设期特点，对工程变更、工程基本建设程序、内控制度建立和执行、合同履约、安全环保文明施工情况作专项审计。

如前所述，社会投资人有减少自身投资和加大招标方的投资的强烈动机，而高速公路工程可减少投资的常见的有效途径有：项目施工图设计中对初步设计的优化；施工采用新特殊结构、新材料、新工艺；而加大招标方投资额的有效途径是找出施工图设计缺陷、深度不足、设计错误等。无论减少自身投资还是加大招标方投资，都得通过工程变更来实现，故高速公路工程PPP项目建设期工程变更无疑是跟踪审计重中之重。对工程变更，首先程序性审查，审查变更程序程是否规范，是否存在规避较大及以上设计变更审批，将其肢解，分散成一般设计变更，是否对已批准的较大及以上设计变更再次进行变更，是否设计变更未经审批或者审批不合格，实施设计变更。工程联系单监理、监管部门是否流转到位。实质性审查程变更中变更后的结果，看看合同概算是否符合，是否达到施工图设计深度的要求，是否满足安全、环境保护等要求。是否达到设计初步设计推荐的设计速度、路基宽度等，是否达到初步设计确定的耐久性并且初步设计确定的主要路线控制点是否改变，互通立交方案是否改变、互通立交数量是否减少，在施工图设计阶段是否以节约桥隧数量及长度为理由来增加初步设计中路基方案的里程，初步设计确定的主要桥型推荐方案是否改变；项目沿线居民密集区的桥涵数量是否减少，提交的勘察设计文件应是否满足公路工程施工、运行各阶段的安全生产的需要等。对采用新结构、新材料、新工艺的工程和特殊结构的工程，应当采用新结构、新材料、新工艺的质量检验评定标准，应征得质监部门的批准；勘察设计除遵循有关国家、行业颁布的标准、规范、规程和指导性文件外，还必须执行浙江省、宁波市等地方性标准、规范和建设管理等有关的文件。

同样，高速公路工程PPP项目建设期工程基本建设程序、内控制度建立和执行、合同履约、安全环保文明施工情况也存在较高风险，在跟踪审计中应予以足够的关注。在专项跟踪审计中，要充分了解情况，分析原因，严格对照国家和省市相应的法规政策及项目合同进行审查。

二、高速公路工程PPP项目建设期审计应注意的问题

（一）秉承开放理念

高速公路工程PPP项目具有投资金额巨大，建设周期长，专业性强，涉及利益方多等特点。高速公路工程PPP项目期限常常长达二十九年，四年建设期涉及公路工程、房建工程、桥梁工程、机电工程等高度专业性问题；征迁工程涉及农户、工厂、公司等各种利益主体，工程建设期社会投资人、贷款银行等金融机构、施工单位、原材料供应商、政府和公众利益存在一定的纠结。做好高速公路工程PPP项目建设期审计须秉承开放理念，引进利用好各专业人士职业判断，加强各种资源整合，使之高效协同合作；倾听各利益方的诉求，使审计结论客观公正、科学准确，力争把审计工作做得更深入、更细致，更高质量。

（二）建立对比数据库

高效的审计，须大力拓展数据分析。通过数据分析、发现疑点、分散核实能有效地指导现场审计工作。由于高速公路工程PPP项目建设期审计为新生事物，应该考虑获取数据、保存数据、并建立专门的数据库。过去我单位建立的数据库如各投资高速公路工程相同隧桥比率的高路工程平均每公里造价，同时期相同地点征地拆迁每平米投资额等，对帮助审计人员快速准确地锁定疑点，提高审计效率有很大帮助。现在我单位高速公路工程PPP项目建设期审计数据库正在逐步建立，现阶段只能以近十年来已建成的非PPP高速公路工程项目作横向对比。如工程变更，近十年我单位负责建设的大桥及连接线高速公路工程一般工程变更平均每公里申请3.99项，建设单位同意实施变更的3.01项，平均每公里变更金额约为100万元，占经批复的投资概算百分比0.48%。而截止目前，PPP高速公路工程项目增加投资的一般工程变更明显偏少，符合之前对高速公路工程PPP项目风险导向分析。高速公路工程PPP项目建设期审计同样必须树立大数据思维，通过横向对比，纵向对比，相互交叉比对，数据的统计分析，大力拓展数据分析思路有效提升审计质量和效率，进而为效益审计提供数据支撑。