调研报告

2017年上市公司年报分析报告

截至2018年4月30日，我国沪深两市上市的3 485 家公司中共有3 476家按时披露了2017年年度报告，其中，沪市1 392 家，深市2 084 家。本报告重点关注和研究上市公司总体财务情况、部分具体会计准则的实施以及钢铁和煤炭行业上市公司情况、防范金融风险、研发费用等问题。

一、上市公司基本情况分析

（一） 整体分析

2017年，沪深两市3 476 家上市公司中，非金融行业共3 399 家，占比97.78%；金融行业共77 家，占比2.22%。总体而言，上市公司整体的营业收入、营业利润、净利润以及资产、负债和股东权益合计均呈现上升趋势，说明我国上市公司2017年整体经营情况稳中向好。具体情况见表1-1。

现金流量方面，经营活动及筹资活动产生的现金流量净额略微下降，投资活动产生的现金流量净额略微上升，主要为金融行业投资活动产生的现金流量净额上升所致，说明我国上市公司2017年的现金净流量增加主要来自金融行业的投资活动。具体情况见表1-2。

（二） 变动分析

1.经营成果变动分析。根据表1-3，从总体来看，非金融行业与金融行业的营业收入增长率、营业利润增长率、净利润增长率、归属母公司净利润增长率及扣除非经常性损益后的归属母公司净利润增长率均呈现上升态势，说明上市公司的整体盈利能力在2017年有所提升。

2.财务状况变动分析。根据表1-4，从总体来看，非金融行业及金融行业的总资产增长率、总负债增长率、权益增长率、资产负债率及固定资产扩张率均有所下降，其中总负债增长率的下降幅度略高于总资产增长率的下降幅度，整体资产负债率略微下降，表明“去杠杆”工作在上市公司取得了一定的成效。

表1-1 整体情况分析表 （金额单位：万亿元）①本报告的整体分析所使用的数据来源于wind数据库，下同

表1-2 现金流量整体情况分析表 （金额单位：万亿元）

3.现金流量变动分析。表1-5 列示了上市公司现金流量的变动情况。从增长率变动来看，经营活动、投资活动及筹资活动产生的现金流量净额的增长率均有所下降，说明2017年整体现金流量增长幅度所有下降。

4.盈利—现金流量分析。盈利—现金流量比率是评价企业盈利能力质量的主要指标，反映了经营活动现金净流量与当期业绩指标的差异程度，即当期实现的经营业绩有多少是有现金流量保证的。

根据表1-6，2017年非金融行业的盈利质量较高，无论净利润现金净含量、营业收入现金净含量，还是营业利润现金净含量，非金融行业都比金融行业要高，金融行业的各项指标均为负数。

二、部分具体会计准则实施情况分析

在按时披露年报的3 476 家上市公司中，多数公司能够较好地理解并执行企业会计准则，但仍有部分公司存在会计确认与计量不正确、有关信息披露不规范的问题，主要体现在会计政策、会计估计变更和前期差错更正、资产减值、商誉及其减值和公允价值计量等方面。本报告对以上有关准则以及2017年颁布实施的新政府补助准则的实施情况进行了分析。

（一） 会计政策、会计估计变更和差错更正

1.会计政策变更。会计政策变更涉及的内容主要包括以下几个方面，详见表2-1。

（1）准则及法规等要求的会计政策变更。财政部于2017年12月25日发布了《关于修订印发一般企业财务报表格式的通知》。该规定对上市公司影响广泛，除建设银行和中国银行②建设银行和中国银行在其年报中均未提及该规定，可能是因为该规定涉及的变更内容对其并不适用或者并不会对其造成重大影响之外的3 474 家上市公司均根据该规定的要求进行了会计政策变更。财政部于2017年印发了新政府补助准则和持有待售准则，95.80%的上市公司均进行了相应的会计政策变更。

表1-3 经营成果变动分析表

表1-4 2017年财务状况变动表

表1-5 2017年上市公司现金流量分析表

表1-6 2017年企业盈利—现金流量分析表

（2）上市公司自行进行会计政策变更。主要有两种情况：一是吉视传媒、九鼎投资、群兴玩具、银河生物、供销大集及省广股份6 家上市公司对于投资性房地产的后续计量模式由成本模式转为公允价值模式，理由是采用公允价值模式对投资性房地产进行后续计量,能够更加公允、恰当地反映公司的财务状况和经营成果。二是崎滨集团、金莱特、易事特、康泰生物及兆驰股份5 家上市公司对存货计价方法进行了变更，主要为由月末一次加权平均法及先进先出法变更为移动加权平均法，从而能够更真实、准确地反映公司资产状况和经营成果。

在披露方面，年报分析发现，部分上市公司存在对与会计政策变更有关的信息披露不够充分、不够规范的情况，例如未披露会计政策变更的原因及变更对当期及各个列报前期财务报表中受影响的项目名称和调整金额等。

表2-1 会计政策变更的类型

2.会计估计变更。2017年，有175 家上市公司进行了会计估计变更，占上市公司总量的5.03%。会计估计变更的内容主要涉及以下几个方面，具体情况见表2-2。

值得注意的是，年报分析中发现，上述进行会计估计变更的175 家上市公司中，按照准则要求进行完整披露的上市公司数为118 家，占比67.43%，而剩余超过30%的上市公司未按照准则的要求对会计估计变更进行披露，主要表现为会计估计变更的原因披露得不够具体和明确、未披露其对利润的影响金额等。

表2-2 2017年会计估计变更涉及的内容

3.前期差错更正。2017年，有65家上市公司进行了前期差错更正，占上市公司总量的1.87%。其中，制造业上市公司为37家，占所有进行前期差错更正的上市公司总数的56.92%。

前期差错更正根据其性质可分为主动更正和被动更正。年报分析发现，2017年65 家年报披露前期差错更正的上市公司中，主动更正的有23家，占比35%，被动更正的有42家，占比65%。

上述65 家上市公司的前期差错更正主要涉及应用会计政策错误、疏忽或曲解事实以及舞弊等，具体情况见表2-3。其中，应用会计政策错误占比最高，达到53.85%。年报分析发现，这些上市公司错误应用会计政策的情况各不相同，例如，宝馨科技未按准则要求确认商誉减值，中南建设未按准则要求计提固定资产减值准备，惠而浦未按准则要求确认收入、结转成本、确认销售费用等。

接近七成的上市公司进行前期差错更正调整前期虚增的利润。在披露方面，虽然上市公司都能按照准则的要求对前期差错更正进行披露，但还存在以下问题：一是披露内容不完整，如受影响的项目名称和更正金额披露不完整。二是未按准则要求在财务报表附注中披露前期差错更正，而是仅在年报重要事项章节或公司简介和主要财务指标中进行了披露，有待于进一步改进。

表2-3 2017年前期差错更正产生的原因统计表

（二） 资产减值情况分析

2014 至2017年，上市公司计提的资产减值损失金额虽然逐年增加，但是增加幅度有所下降，对利润的消极影响逐年降低。2017年，除8 家上市公司之外，其余上市公司均确认了资产减值损失，合计金额为1.28 万亿元，比上年增加15.22%。从行业分布来看，金融业、制造业（包括钢铁、通信电子设备制造、通用及专用设备制造以及有色金属冶炼等）和采矿业（包括煤炭）上市公司确认的减值损失金额较大，占资产减值损失总额的比例分别为71.47%、12.97%以及5.36%，合计为89.80%，这表明我国上市公司资产减值行业分布较为集中。

⒈金融业资产减值情况分析。2014 至2017年金融业上市公司资产减值损失和净利润的金额以及资产减值损失占净利润比重的变化趋势如图2-1 所示。

图2-1 2014—2017年金融业资产减值损失与净利润之比图

2017年，金融业上市公司资产减值损失金额主要集中在银行，其中，工商银行、建设银行、农业银行、中国银行、招商银行、中信银行、浦发银行和平安银行8 家银行的资产减值损失金额合计占2017年金融业上市公司资产减值损失总额的71.67%，说明金融业上市公司计提减值损失的金额较大，且集中度较高。年报分析发现，资产减值损失的主要项目为发放的贷款和垫款减值损失，而投资类的减值损失占比非常小。

⒉制造业资产减值情况分析。2017年，制造业资产减值损失的计提主要集中在计算机、通信和其他电子设备制造业、专用设备制造业、电气机械及器材制造业、化学原料及化学制品制造业和汽车制造业，其占比达到59.75%。

⒊采矿业资产减值情况分析。2014 至2017年采矿业上市公司资产减值损失和净利润的金额以及资产减值损失占净利润比重的变化趋势见图2-2。

2017年采矿业上市公司的资产减值损失主要集中在中国石油、中国石化、*ST 油服和中国神华4 家上市公司，合计占全行业总额的比例为77.76%，计提情况见表2-4。

（三） 商誉及其减值分析

图2-2 2014—2017年采矿业资产减值损失与净利润之比图

表2-4 中国石油等4 家公司资产减值情况表

随着中国经济转型升级和产业结构调整的不断加快，越来越多的上市公司采取并购这种方式进行产业整合与升级，提升自身的竞争力，以更好地满足市场需要或拓展业务边界。年报分析发现，2007至2017年我国因并购产生商誉的上市公司数量由451 家增加到1 906 家，上市公司财务报表中并购商誉金额由3 262 837.32万元增加到129 922 037.37万元，并购商誉的范围和金额均呈现逐年增长的态势。尤其在2014年10月证监会修订了《上市公司收购管理办法》及《上市公司重大资产重组管理办法》，取消除借壳上市之外的不涉及发行股票的重大资产重组行政审批后，政策“松绑”以及相关配套制度出台为上市公司并购重组创造了宽松的外部环境。同时，2007 至2017年期间，我国IPO 在2008年9月至2009年6月、2012年11月至2013年12月及2015年7月至11月分别经历了三次暂停。鉴于上述原因，我国并购商誉的金额呈现节节攀升的趋势。具体情况见图2-3。

图2-3 2007—2017年我国上市公司商誉账面价值变动图

2017年，上市公司并购重组继续活跃，但在证监会IPO审核加速的情况下，上市公司并购重组的数量略有下降。具体情况见表2-5。

2017年我国全年累计完成重大资产重组交易的上市公司共有229家236次，交易总金额91 559 675.83万元，重大重组公司数量和事件次数同比分别下降18.21%和19.73%，但值得注意的是重大重组事件交易总金额却同比上升0.23 个百分点，说明2017年度的并购事件发生频率虽然同比有所减少，但是交易金额巨大，单笔并购事件的平均交易金额有所上升。

2016 至2017年上市公司高估值的并购重组热潮推动了商誉资产的快速增长，同时对于标的业绩不达标的并购和预期未来经营不佳的并购计提了巨额的商誉减值，具体情况见表2-6。

表2-5 2016—2017年上市公司并购重组事件统计表

由表2-6 可以看出，2017年底我国上市公司总数量同比增长14.00%，其中拥有商誉的上市公司数量同比增长12.05%，略低于上市公司总数量的增长幅度。2016年和2017年期末拥有商誉的上市公司数量占上市公司总数量的比重分别为55.79%和54.83%，表明过半的上市公司参与了并购活动。另外，2017年上市公司商誉账面价值总额快速增长，同比增长达到24.00%，2017年计提商誉减值损失的上市公司数量和商誉减值金额也呈现出双增的态势，同比增幅分别达到39.47%和215.82%，这主要是由于一些上市公司的对赌协议在2017年到期所致。

表2-6 2016—2017年上市公司商誉及减值情况统计表

2016 至2017年我国上市公司商誉占总资产、净资产及净利润的比重如表2-7 所示。

表2-7 2016—2017年商誉占比统计表 （金额单位：万亿元）

由表2-7 可以看出，2017年我国上市公司商誉占总资产、净资产和净利润的比重同比有所上升，一定程度上表明企业资产质量的保障性有所下降，一旦并购标的经营及盈利状况达不到预期，商誉将存在很高的减值风险，企业将面临商誉大额减值的压力，可能将大幅吞噬企业的利润并影响企业的净资产。其中，值得关注的是，2017年上市公司商誉占净资产比重超过50%的上市公司有120 家，其中国美通讯、长城动漫等13家上市公司的商誉甚至超过了净资产，这些上市公司一旦业绩下滑，计提商誉减值准备后企业的净资产甚至会变为负值，如果全额计提商誉减值，这些上市公司直接会资不抵债，存在严重的破产风险。

同时，选取A+H 股上市公司及沪深300 成分股上市公司（剔除重复的上市公司）共336 家上市公司作为样本，对于并购中商誉占合并成本的比例进行了进一步的研究。选取其中2017年商誉账面价值增加额（即2017年年末余额减去2016年年末余额）的前20 家上市公司③注：山东黄金（600547.SH）商誉的账面价值在2017年增加人民币10.06 亿元，系当年取得共同经营所产生的商誉，收购对价为人民币67.05 亿元。由于该商誉不是在非同一控制下企业合并中形成的，因此，本分析并未将山东黄金纳入样本范围作为样本，统计了这些公司2017年发生的非同一控制下企业合并的合并成本、取得的被购买方可辨认净资产的公允价值份额和相关商誉，由此计算出非同一控制下企业合并形成的商誉占合并成本的比例，并对被购买方的行业进行了统计，具体情况见表2-8。

表2-8 20 家样本公司的商誉占合并成本的比例及被购买方所属行业

此外，发现上述样本公司中，完美世界、三七互娱、纳精新百、万达电影及爱尔眼科5 家样本公司（占全部样本公司的25%）商誉占合并成本的比例高达85%以上。

（四） 新政府补助准则执行情况分析

新政府补助准则修改了政府补助的计量、列报等要求，对上市公司的财务报表产生了较大影响，具体情况见表2-9。

表2-9 2017年上市公司政府补助披露总体情况统计表

从表2-9 可以看出，政府补助准则修订后，将政府补助仅列示在“营业外收入”项目中的公司数量较少，列示在“营业外收入”项目中的金额占比（17.82%）也很低；多数公司的政府补助列示在“其他收益”项目中，相关金额也较高。2017年列示在其他收益和营业外收入中的政府补助的合计金额为1 870.11 亿元，占上市公司整体收入和净利润的比例分别为0.48%和5.19%。

同时，政府补助准则执行过程中，还存在以下问题：

⒈未按准则要求披露政府补助的种类。政府补助准则要求企业披露政府补助的种类，即是与资产相关的政府补助还是与收益相关的政府补助，但仅有1 106 家（占比32.42%）上市公司按照准则的要求披露了政府补助的种类。

⒉未按准则要求披露政府补助退回的原因。有45 家上市公司披露了政府补助退回，但其中有5 家公司没有按照准则的要求披露退回的原因。

⒊对与日常活动相关的政府补助的判断不统一。年报分析发现，部分上市公司将“省级重点企业研究院建设项目市配套补助” “产业扶持金”等从描述上看与企业日常活动相关的政府补助，列报在 “营业外收入”项目中。由此可见，实务对于是否与日常活动相关的判断可能存在不同的理解。

⒋未能正确理解拆迁补偿是否属于政府补助。实务中，拆迁补偿款通常是按照政府回收土地及地上资产的公允价值确定，实质上是企业与政府间的“互惠交易”，从该角度看，拆迁补偿不应在政府补助准则的适用范围，应当作为资产处置等按照固定资产等其他准则进行会计处理。在年报分析中发现，在损益表中列报为“其他收益”或“营业外收入”，由此可以看出，实务并未能正确理解和执行有关规定，值得进一步关注。

⒌关于净额法的披露质量参差不齐，有的公司（如南方航空）按照准则要求进行了详细披露，而有的公司（如美的集团）在会计政策或会计政策变更中明确采用净额法但报表附注未披露相关信息。

三、其他重点关注问题

（一） 关于钢铁和煤炭行业上市公司情况分析

2016年2月，国务院先后发布关于钢铁行业、煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见，提出在3-5年时间内钢铁和煤炭化解过剩产能的任务。为贯彻落实国务院文件精神，本报告专门对钢铁煤炭与行业上市公司有关情况进行了分析。

1.整体分析

钢铁和煤炭行业的经营情况良好。钢铁行业方面，随着我国供给侧结构性改革的持续推进，钢铁行业去产能效果显著，优势产能加快释放，与此同时，国内宏观经济运行良好，为钢铁行业稳定运行提供了良好的支撑。2017年，钢铁行业30 家上市公司中，有29 家实现盈利，钢铁行业的收入总额增加了42.85%，而营业利润和净利润的增幅均超过了300%。煤炭行业方面，和上年相比，煤炭行业的收入总额增加约40%，营业利润和净利润较上年均大幅提升，主要是由于一些企业持续提质增效，取得了良好的经营业绩；风险账款坏账准备同比减少4.58 亿元。

表3-1 钢铁和煤炭行业整体情况分析表 （金额单位：亿元）

财务状况方面，除钢铁行业负债总额略微下降以外，钢铁和煤炭行业的资产、负债和股东权益总额均有所上升，具体情况见表3-1。

现金流量方面，钢铁行业经营活动现金流量净额及投资活动现金流入均有所增加，而投资活动现金流出及筹资活动现金流量净额均呈现下降趋势；煤炭行业除投资活动现金流出有所下降以外，其他活动现金流入、流出及净额较2016年均有所上升，具体情况见表3-2。

2.变动分析

（1）经营成果变动分析。钢铁行业各项指标较2016年均有所上升，除营业收入增长率以外，其余各项指标上升幅度均达到200%以上。煤炭行业除营业收入增长率以外，其他各项指标均有所下降，这主要是由于煤炭行业的多家公司在2015年的各项增长率指标以负值居多，且负值水平较高，导致2016年各项指标均很高，结合表3-1，可以看出2017年营业收入、营业利润及净利润等各项总额较2016年均有所上升，但由于上述原因，上升幅度相对下降。具体情况见表3-3。

另外，从行业来看，2017年的亏损情况从侧面反映出钢铁行业的回暖态势，2016年钢铁行业的亏损比例在各行业中排名靠前，2017年这一情况得到扭转，亏损比例前十的行业中已不见钢铁行业。

表3-2 钢铁和煤炭行业现金流量情况分析表 （金额单位：亿元）

表3-3 经营成果变动分析表

（2）财务状况变动分析。钢铁和煤炭行业是推进供给侧结构性改革的重点领域，这两个行业的“去杠杆”工作也取得了不错的成果。年报分析显示，总体而言，钢铁行业的权益增长率有所上升，总资产、总负债增长率，资产负债率及固定资产扩张率均呈现下降趋势，表明钢铁产业产能有所下降。煤炭行业在2017年的总资产增长率为5.96%，较2016年增加了2.57 个百分点，表明煤炭行业的资产规模有所提升，且以稳定的速度在提升；权益增长率略微上升；债务增长率较2016年上升了3.55%，表明煤炭行业负债水平略有提升，且增速略微上涨；资产负债率为50.96%，略微下降，这表明大部分煤炭行业企业的资产负债率呈现轻微下降趋势；煤炭行业固定资产扩张率为5.70%，略微上涨，表明产能略有扩张。具体情况见表3-4。

（3）现金流量变动分析。表3-5 列示了钢铁和煤炭行业上市公司现金流量的变动情况。从增长率来看：一是在经营活动现金流量增长率方面，煤炭行业经营活动现金流量净额增长率较2016年有所下降，这是因为煤炭行业2016年整体的经营活动现金净流量增长率较高，在28 家煤炭行业上市公司中，有19 家的增长率达到100%以上，从而导致2016年煤炭行业整体经营活动现金净流量增长率达到92.51%。除此之外，钢铁和煤炭行业其他各项经营活动现金流量均大幅上升且上升幅度均大于2016年。二是投资活动现金流量增长率方面，钢铁和煤炭行业的投资活动现金流入均有所上升，但上升幅度较2016年有所下降，而投资活动现金流出较2016年有所下降。三是筹资活动现金流量增长率方面，钢铁和煤炭行业筹资活动现金流量净额增长率均有所上升。具体情况见表3-5。

表3-4 2017年财务状况变动表

表3-5 2017年企业现金流量分析表

（4）盈利—现金流量分析。2017年，钢铁和煤炭行业的盈余质量三项指标均有所上升，主要是因为2016年钢铁和煤炭行业的现金净流量为净流出，从而导致2016年的盈余质量三项指标均为负数。具体情况见表3-6。

表3-6 2017年企业盈利—现金流量分析表

3.资产减值情况分析

钢铁行业方面，年报分析显示，2014至2017年钢铁行业上市公司资产减值损失和净利润的金额以及资产减值损失占净利润比重的变化趋势见图3-1。

图3-1 2014—2017年钢铁行业资产减值损失与净利润变化图

根据图3-1，继2015年资产减值损失大幅增加之后，钢铁行业上市公司2016年和2017年的资产减值损失逐年减少，净利润大幅提升。2017年钢铁行业的资产减值损失主要集中在宝钢股份、河钢股份、太钢不锈、马钢股份、酒钢宏兴、南钢股份、鄂尔多斯、鞍钢股份及重庆钢铁9 家上市公司，占行业资产减值损失总额的77.71%，当年计提资产减值损失的资产主要是固定资产、存货和应收款项。

煤炭行业方面，年报分析显示，2014至2017年煤炭行业上市公司资产减值损失和净利润的金额以及资产减值损失占净利润比重的变化趋势见图3-2。

图3-2 2014—2017年煤炭行业资产减值损失与净利润变化图

根据图3-2，煤炭行业上市公司2015年资产减值损失明显增加，净利润显著减少，资产减值损失占净利润的比重大幅增加至829.10%；2016年净利润明显回升，资产减值损失略有增加，资产减值损失占净利润比重下降至29.95%；2017年净利润较以前年度明显增加且资产减值损失减少，资产减值损失占净利润比重进一步下降至10.48%。2017年煤炭行业的资产减值损失主要集中在中国神华、兖州煤业、中煤能源、上海能源、*ST 安煤及陕西煤业6 家上市公司，占行业资产减值损失总额的77.44%，当年计提资产减值损失的资产主要是固定资产、存货和应收款项。

（二）研发费用分析

伴随着产业升级，我国经济发展模式已经由高速增长转向高质量发展，而实现“高质量发展”的核心动力之一就是创新。随着政府对创新发展战略的重视和人民高品质生活的需要，我国企业研发投入不断加强。2016 至2017年，我国上市公司研发投入的具体情况见表3-7。

表3-7 2016—2017年研发投入情况统计表 (金额单位：亿元)

从表3-7 可以看出，2017年上市公司研发投入以及研发投入占营业收入的比重较2016年均明显上升，表明上市公司更加重视创新，加大了研发投入；同时可以看出资本化的研发投入占研发投入总额的比重也呈现较大幅度上升，表明上市公司研发创新累计成果已逐渐呈现。

研究发现，研发投入占营业收入的比重高于或等于5%的行业集中在软件、互联网和计算机等高新行业，尤其是软件和信息技术服务业以及互联网和相关服务行业，占比高于10%。同时，年报分析发现，上市公司在年报中对于研发投入资本化标准的披露不充分，多数未结合公司内部研究开发项目特点，披露划分研究阶段和开发阶段的具体标准，需要持续予以关注，以进一步提高上市公司会计信息质量。

综上所述，本报告立足于2017年上市公司年报披露的信息，对于我国上市公司总体财务情况、部分会计准则实施情况、钢铁和煤炭行业上市公司整体情况及研发费用进行了分析，主要情况如下：

从整体情况来看，沪深两市整体业绩稳中向好。各行业的业绩都呈现稳步增长的趋势，在财务状况方面，非金融行业和金融股行业公司负债水平仍然在增加，但增速有所下降；在经营活动现金净流量方面，非金融行业增长率呈现下降趋势。

在会计准则执行方面，大多数上市公司能依照相关会计准则进行规范的信息列报与披露，并能及时跟进准则的更新动态。但是，部分上市公司在会计准则的执行中也存在一定的问题，主要表现在：一是企业会计人员切实遵循会计准则的意识和能力有待进一步提高。二是报表列报与信息披露的完整性、客观性、详尽性、规范性、可比性等都存在不足。具体来说，商誉及其减值的实务操作，有待于进一步规范；公允价值计量在信息披露过程中存在着披露不完善的情况，值得进一步关注。

随着我国供给侧结构性改革的持续推进，钢铁和煤炭行业去产能效果显著，优势产能加快释放，2017年钢铁和煤炭行业的营业收入、营业利润及净利润等各项指标均有所上升。

在研发费用方面，2017年研发投入较2016年明显上升，同时资本化的研发投入占比大幅度增加，表明上市公司更加重视创新，研发创新累计成果已逐渐呈现。

（财政部会计司供稿）

知识产权相关会计问题分析与政策建议①该文荣获“第十届全国知识产权优秀调查研究报告暨优秀课题研究成果征集活动评选三等奖”

知识产权是企业竞争优势、创新能力和未来成长性的重要体现。会计作为连接企业与市场的重要桥梁，有必要通过对知识产权的确认、计量，反映知识产权参与企业经营活动的过程与结果，向市场传递有用的信息。知识产权是企业重要的战略资源，但其价值具有很大的不确定性，因此，通过财务报告向市场披露有关知识产权信息，有利于投资者发现企业的潜在价值，识别可能存在的风险。当前，我国企业（主要指上市公司）知识产权会计及信息披露存在的主要问题包括：企业信息披露意愿不足；知识产权会计信息及披露数量和质量，在行业和企业之间都存在显著差异；大部分企业研发支出会计处理上仍以费用化为主，研发支出资本化程度较低，导致在资产负债表中反映的知识产权类无形资产十分有限；知识产权信息披露具有较大的随意性，缺乏规范性、一致性以及可比性。建议遵循强制披露与自愿披露相结合的原则，进一步完善知识产权信息相关披露要求；加强政府监管和引导，鼓励企业在切实履行知识产权信息强制披露义务的基础上，进行更充分的自愿披露；加大宣传教育力度，以使企业知识产权信息披露逐渐从被动式披露走向主动式披露。

一、知识产权会计及披露的重要性

知识经济时代，知识产权所代表的创新已经成为企业发展的源泉和核心竞争力。在过去的数十年间，知识产权在企业价值创造中的作用日益显著，并正在超越资本、土地等传统生产要素，成为企业关键性战略资源。在法律意义上，知识产权是人类智力劳动产生的智力劳动成果所有权，是创造者对其智力成果在一定时期内享有的专有权或独占权。相对于有形资产和其他一般无形资产（如土地使用权）而言，知识产权具有排他性、区域性和时间性的特征，而且其未来收益具有不确定性。因此，知识产权的价值创造需要以充分的知识产权保护为前提。1984年3月12日颁布的《中华人民共和国专利法》，从法律上承认了发明创造可以作为一种无形资产受到保护。2014年修订后的《公司法》，取消了知识产权出资在注册资本中占比的限制，充分体现了市场对知识产权价值的认可。

自2008年《国家知识产权战略纲要》颁布实施以来，我国知识产权工作成效显著。根据世界知识产权组织发布的《2017年全球创新指数报告》，中国创新指数位居第22位，是唯一进入25 强的中等收入经济体。2016年发明专利申请受理量达到133.9万件，同比增长21.5%。国内有效发明专利拥有量突破100万件，有效商标注册量超过1 200万件，著作权登记量超过200 万件，主要知识产权申请登记数量继续稳居世界前列。2016年12月，国务院印发《“十三五”国家知识产权保护和运用规划》，明确了“十三五”时期知识产权事业发展的指导思想、总体目标和重点任务。我国知识产权保护力度明显加大，保护环境明显改善，司法机关受理审结和行政执法机关查处的知识产权案件大幅增加，在北京、上海、广州设立知识产权法院，司法审判和行政执法能力进一步提高。

知识产权保护的加强，以及知识产权在企业价值创造中重要性的突显，给会计工作提出了新的要求，带来了新的挑战。目前，我国企业（包括上市公司）财务报告中无形资产信息披露比较有限，有关知识产权的信息披露更是严重不足。会计作为连接企业与市场的重要桥梁，有必要通过对知识产权的确认、计量，反映知识产权参与企业经营活动的过程与结果，向市场传递有用的信息。通过财务报告向市场披露有关知识产权信息，有利于投资者发现企业的潜在价值，识别可能存在的风险；也有利于创新者在更加公平、公开、透明的商业环境和市场秩序中参与竞争，促进企业和资本市场的健康发展。

二、知识产权会计及披露的会计准则分析

（一）关于知识产权的会计确认

在财务会计实践中，资产有其严格的定义和确认条件要求。根据我国《企业会计准则——基本准则》的规定，资产是指企业过去的交易或事项形成的、由企业拥有或控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。而且，符合上述资产定义的资源，只有在同时满足以下两个条件时，才能够确认为资产：（1）与该资源有关的经济利益很可能流入企业。（2）该资源的成本或者价值能够可靠地计量。符合资产定义和资产确认条件的项目，应当列入资产负债表；符合资产定义，但不符合资产确认条件的项目，不应当列入资产负债表。我国会计准则关于资产定义和确认条件的规定，与国际财务报告准则保持了原则一致。

目前，我国企业的知识产权是在“无形资产”项目下进行会计核算和信息披露的。根据我国《企业会计准则第6号——无形资产》（2006年2月25日发布，2007年1月1日起生效）的规定，“无形资产，是指企业拥有或者控制的没有实物形态的可辨认非货币性资产。资产满足下列条件之一的，符合无形资产定义中的可辨认性标准：（1）能够从企业中分离或者划分出来，并能够单独或者与相关合同、资产或负债一起，用于出售、转移、授予许可、租赁或者交换；（2）源自合同性权利或其他法定权利，无论这些权利是否可以从企业或其他权利和义务中转移或者分离。”此外，“无形资产同时满足下列条件的，才能予以确认：（1）与该无形资产有关的经济利益很可能流入企业；（2）该无形资产的成本能够可靠地计量。”

根据《国际会计准则第38 号——无形资产》（2014年修订，以下简称“IAS38”）的规定，“无形资产，是指没有实物形态的可辨认非货币性资产。当且仅当满足以下条件时，无形资产应予以确认：（1）归属于该资产的未来经济利益很可能流入企业；（2）该资产的成本能够可靠地计量。”

《美国财务会计准则第142 号——商誉和无形资产》（2001年发布，2001年12月15日起生效，以下简 称“FAS142”）没有对无形资产进行定义，而是采用一一列举的描述方式逐一规范，例如单独收购的无形资产或者与一组其他资产（除了在企业合并中收购的无形资产外）一同收购的无形资产；自创商誉发生的成本以及其他年限不确定的不可辨认无形资产；收购部分或者全部子公司非控制股权时确认的商誉和无形资产；其他财务会计准则规范的无形资产。

根据上述我国企业会计准则与国际财务报告准则的规定，知识产权与无形资产并非完全一致，无形资产并不限于知识产权。例如，土地使用权、特许权；知识产权也不必然被确认为无形资产。目前，我国企业所拥有的知识产权，满足《企业会计准则第6 号——无形资产》对无形资产的定义及确认条件的，作为无形资产的一部分在财务报告中进行确认、计量及披露，主要包括：专利权、软件、商标权、著作权等。

（二）关于知识产权的会计计量——初始计量

知识产权按其取得方式，可分为外部取得的知识产权和自主开发获得的知识产权两类。

1.关于外部取得的知识产权的初始计量。根据《企业会计准则第6 号——无形资产》对无形资产初始计量的规定，非融资性的外购知识产权，按成本进行初始计量。成本包括购买价款、相关税费以及直接归属于使该项资产达到预定用途所发生的其他支出。实质上具有融资性质的，初始成本以购买价款的现值为基础确定。实际支付的价款与购买价款的现值之间的差额，除按照《企业会计准则第17 号——借款费用》应予资本化的以外，应当在信用期间内计入当期损益。投资者投入的知识产权的成本，按照投资合同价格入账，但合同或协议约定价值不公允的除外。

2.通过自主开发获得的知识产权的初始计量。《企业会计准则第6 号——无形资产》规定，“研究开发项目的支出，分为研究阶段支出与开发阶段支出。研究阶段的支出，应当于发生时计入当期损益。开发阶段的支出，同时满足下列条件的，才能确认为无形资产：（1）完成该无形资产以使其能够使用或出售在技术上具有可行性；（2）具有完成该无形资产并使用或出售的意图；（3）无形资产产生经济利益的方式，包括能够证明运用该无形资产生产的产品存在市场或无形资产自身存在市场，无形资产将在内部使用的，应当证明其有用性；（4）有足够的技术、财务资源和其他资源支持，以完成该无形资产的开发，并有能力使用或出售该无形资产；（5）归属于该无形资产开发阶段的支出能够可靠地计量。”

表1 上市公司披露各类无形资产的项目数量及比例

我国准则与IAS38 关于开发支出资本化的条件规定基本一致。与我国及国际财务报告准则不同，美国《财务会计准则第2号——研究开发成本的会计处理》（1974年发布，对1975年1月1日或以后开始的会计年度生效）规定，研究开发支出在其发生时全部记为费用。需要指出的是，美国财务会计准则对计算机软件行业另有规定，要求所有软件成本资本化。

（三）关于知识产权的会计计量——后续计量

根据我国《企业会计准则第6 号——无形资产》的规定，无形资产在取得时应分析判断其使用寿命，对于使用寿命有限的，在使用寿命内进行系统合理摊销，在企业选择摊销方法上，应当按照反映企业预期消耗该项无形资产所产生的未来经济利益的方式来进行；对于无法预见无形资产为企业带来经济利益期限的，应当视为使用寿命不确定，不进行摊销，而进行减值测试，计提减值准备，减值损失一经确认，在以后会计期间不得转回。我国准则对于知识产权的后续计量与IAS38 保持了一致。

（四）关于知识产权的披露

《企业会计准则第6 号——无形资产》规定，“企业应当按照无形资产的类别在附注中披露与无形资产有关的下列信息：（1）无形资产的期初和期末账面余额、累计摊销额及减值准备累计金额。（2）使用寿命有限的无形资产，其使用寿命的估计情况；使用寿命不确定的无形资产，其使用寿命不确定的判断依据。（3）无形资产的摊销方法。（4）用于担保的无形资产账面价值、当期摊销额等情况。（5）计入当期损益和确认为无形资产的研究开发支出金额。”

我国准则并没有对知识产权信息的披露做出单独要求。IAS38 对无形资产信息披露的规定则更加详细，尤其是要求企业对无形资产进行分类，并进行举例：（1）商标名称；（2）报刊刊头；（3）计算机软件；（4）许可证和特许权；（5）版权、专利和其他行业性的财产权、服务和经营权；（6）处方、配方、模型、设计和样板；（7）开发中的无形资产。国际准则还指出，如果将以上分类细拆（合并）成更小（更大）的类能够给财务报表使用者提供更相关的信息，那么应该那样做。此外，还鼓励企业提供如下信息：（1）在用但金额已摊完的无形资产的描述。（2）企业控制、但由于不满足本准则的确认条件或由于在本准则生效前已购入或已产生而未予确认的重大无形资产的简短描述。

三、知识产权会计及披露的实证分析

基于2012 至2016年我国A、B 股上市公司所披露的知识产权相关信息，本研究对我国上市公司知识产权会计与信息披露问题进行了实证分析。根据我国现行会计准则，知识产权在无形资产项目下进行会计核算和披露，通过对上市公司年报中无形资产类别明细进行整理，将无形资产按其性质和取得方式进行分类，具体分类如下：（1）专利，主要指专利、非专利技术等，与技术、方法、算法有关的事项。（2）著作权，主要指软件著作权、版权、游戏版权、影视作品播放权等事项。（3）商标权，主要是指商标及品牌。（4）资源，主要指涉及土地、森林、水、电等自然资源的使用权。（5）优先权，主要指经营权、收益权、客户关系、合约、具有身份标识作用等代表具有优先性和特殊性的权益类事项。（6）软件，主要指企业外购的财务软件、办公软件等软件类事项，如果无法区分软件为自主研发和外购，则算为外购。（7）其他，无形资产项下披露的其他事项。其中，专利、著作权、商标权属于知识产权范畴。

（一）上市公司越来越重视知识产权类无形资产的信息披露

上市公司披露各类无形资产的数量能够反映信息披露的详细程度以及披露偏好，具体披露的项目总数从2012年的9 738项，减少至2014年的7 477项，之后在2016年增加到9 774 项，结合自愿进行披露的上市公司数量，平均每家公司披露的无形资产明细由4 项减少为3 项。从各类无形资产的披露情况来看，专利类项目数量有所增加，占披露项目总量的比例五年来均高于20%，商标类和著作权类项目数量虽有所增加，但占披露的总体项目数量的比例五年基本持平，分别占比5%和2%左右。而资源、软件类项目的数量略有下降，2016年占所有项目比重较2012年分别减少了4.62%和0.98%。上市公司对无形资产信息披露越来越注重知识产权类无形资产的信息披露。

图1 上市公司披露各类无形资产的项目数量占比

（二）上市公司自愿披露知识产权信息的家数增幅有限

2012 至2016年，沪深两市全部A、B 股上市公司中，属于知识产权范畴的明细项目中，披露专利类信息的企业数量逐年增加，从1 167 家增加到1 612 家，占全部上市公司的比例从46.72%提高到52.82%。此外，披露著作权类和商标类信息的企业数量，在2014年虽然比2012年减少了一半以上，但截至2016年末，披露商标权和著作权信息的企业数量较2012年分别增加了44 家和109 家，占上市公司的比例分别与2012年持平和增长2.65%。同时，披露非知识产权类无形资产项目的企业数量，随着上市公司数量的增加也均有所增长，尤其是对资源类项目进行披露的企业，占全部上市公司的比例从2012年的88.69%提高到2016年的91.09%。以上数据表明：一是近几年，对知识产权信息自愿披露的上市公司数量虽有所增加，但增幅有限。二是我国上市公司拥有的知识产权数量有限，无形资产主要由土地使用权、特许经营权、外购软件等非知识产权资产构成，而这一类资产多为外部获得，与企业自身的创新能力和未来发展潜力并无直接关系。

图2 上市公司披露各类无形资产的公司数量比例

表2 上市公司披露各类无形资产的公司数量及比例

表3 上市公司披露各类无形资产的账面净值（平均值） 单位：百万元

表4 上市公司披露各类无形资产的账面净值占无形资产比例（%）

（三）上市公司知识产权质量有待提高

截至2016年末，专利类、商标类、著作权类无形资产账面净值增长幅度较大，与2012年相比，增长率分别为195.41%、394.08%、231.23%，充分反映了我国上市公司近五年来对知识产权的重视和知识产权保护意识的提升。资源类、优先权类和软件类项目账面净值虽然增长率并不高，但是由于基数较大，其绝对值的增长仍然是促成无形资产总额增长的主要原因，从某种程度上说明我国上市公司所拥有的高净值知识产权并不多，知识产权质量还有很大的上升空间。

图3 上市公司披露各类无形资产的账面净值（百万元）

2012 至2016年，上市公司披露的各类无形资产账面净值占无形资产的比重有所变化，其中知识产权类无形资产占比稳步提高，尤其是著作权类无形资产账面净值占比增长12.12 个百分点，五年平均占无形资产比重达到21.84%。软件类无形资产占比也有较快增长，这主要是由于近几年互联网企业的快速发展以及大数据、人工智能的广泛应用，上市公司中越来越多的企业走上“互联网+”的道路，也有越来越多的企业选择外购办公软件取代人工完成部分基础性工作，甚至通过软件实现企业运营过程中的管理职能。而其余各明细项均在不同时期表现出小幅下降的趋势。但尽管如此，资源类项目仍然是无形资产的主要组成部分，五年平均占比超过60%。

图4 上市公司披露各类无形资产的账面净值占无形资产比例

（四）上市公司知识产权适当披露影响积极

本部分统计分析数据来源为国泰安数据库和Wind 数据库。选取2012 至2016年间我国沪深两市A、B 股上市公司，剔除金融行业、被ST、资产负债率（Lev）大于1 以及主要变量数据严重缺失的样本后，共得到有效样本13 149个，其中由于专利信息数据尚未更新至2016年，以下涉及到专利信息（包括发明、实用新型、外观设计）的样本时间范围为2011 至2015年（经过同样的条件筛选后得到有效样本12 395 个）。

重点考察上市公司披露的无形资产信息，尤其是知识产权类信息是否能够被财务报告的外部使用者所捕捉到，并识别其中的差异，进而影响外部使用者的决策和对企业价值的评估。将政府和市场投资者作为财务报告外部使用者的代表，我们认为，企业的创新能力越强，越容易获得政府的补助，同时也会被市场投资者认为未来具有较高的成长性，而具有较高的市场价值。因此，选取政府补助和市值指标作为被解释变量。根据前文关于会计视角对知识产权的定义，知识产权的范围不仅包括专利，还包括著作权、非专利技术、专有技术等，因此分别选取无形资产项目明细中知识产权相关信息和企业的专利信息（具体指：发明、实用新型、外观设计）作为解释变量，检验两者的关系。此外，为了进一步检验信息披露的价值含量，设置了是否在无形资产项下披露知识产权与专利的哑变量，作为调节变量，与主解释变量构造交乘项，若交乘项系数显著，则说明无形资产项下的知识产权信息披露能够影响外部信息使用者做决策或对企业进行估值。具体变量定义及说明见表5。同时，还控制了企业的规模、资产负债率、股权集中度、企业成熟度、企业性质以及所在的行业和年度。

表5 变量定义及说明

表6 描述性统计

1.主要变量的描述性统计

表6列示了主要变量的描述性统计结果。

2.回归模型设计及实证结果分析

我们采用知识产权和专利模型（1）—（3）来检验企业无形资产项下知识产权信息与专利信息对企业市场价值的影响。关于知识产权及专利信息对企业市场价值的影响，结果如表7 第2 列至第4 列所示。知识产权账面净值、知识产权占无形资产的比例以及知识产权在无形资产项下的披露，均与企业市场价值在1%水平显著正相关。知识产权占无形资产的比例每提高1%，政府补助会增加1.38 元；披露知识产权信息的企业比未披露知识产权信息的企业平均获得更多的政府补助。说明市场能够从无形资产项目明细中获得企业价值相关性的信息，进而影响投资决策。

表7 知识产权及专利对市场价值的影响

根据表7 中第5 列至第7 列的回归结果发现，专利数量确实某种程度上代表着企业未来的成长性和发展可能，市场对此给予积极的反应，专利数量与企业价值在1%水平上显著正相关。当把专利进一步分类时，市场只对发明专利和实用新型专利给予正向的反应，而且在1%水平显著；但对外观设计专利则没有反应。专利模型（3）中，专利数量和交乘项的系数均在1%水平上显著正相关，意味着对于市场上大多数的投资者而言，资产负债表中专利信息的适当披露能够被投资者识别，并有助于提升市场价值。

实证分析的结果表明，无论是无形资产项下的知识产权信息，还是企业拥有的专利信息，都是企业较好创新能力和未来发展潜力的信号，并且，信息的外部使用者具有对此类信息的识别能力。专利信息的适当披露，能够对外部信息使用者产生一定积极影响。从现有披露专利、专有技术、著作权等的企业来说，披露的内容并没有泄露任何需要保密的信息，往往只是以“专利权”“专利及非专利技术”“专有技术”等概括性字样列示在无形资产项下，可见，适当披露并不会导致技术秘密的外泄。

四、主要结论

根据上述知识产权会计及披露的会计准则分析和实证分析，可以得到以下主要结论：

一是知识产权的价值在会计上难以全面反映。纵观国内外会计准则发展，知识产权会计始终是一个重大难题，即知识产权在会计上难以全部确认为资产。近年来，我国上市公司中披露专利类信息的企业虽有增加，但增幅缓慢。同时，在企业会计实务中，由于知识产权价值计量较为困难，且某些知识产权涉及企业商业秘密等，导致企业知识产权账面价值低估。另外，证监会自2006年5月印发《首次公开发行股票并上市管理办法》（曾于2015年12月30日进行修正）后，一直将“最近一期末无形资产（扣除土地使用权、水面养殖权和采矿权等后）占净资产的比例不高于20%”作为发行人应当符合的条件之一，虽然公司上市后不再受此限制，但理论上上市公司为了保持会计政策的一致性并回避风险，也在一定程度上导致知识产权账面净值的低估。

二是法律上的“知识产权”与会计上的“无形资产”存在客观差异。知识产权是以国家主管机关授权或者依据法律规定产生的，来自于法律的认可；而无形资产的确认，一个重要的标志是预期经济利益的流入，是来自市场的认可。知识产权和无形资产既有交叉又有不同，例如，在法律上，企业拥有的非专利技术（专有技术）不属于知识产权，但在会计上，并不影响将其确认为无形资产，其与知识产权的主要区别在于是否享有专利法赋予的权利。在会计的角度，定义资产的法律属性并非会计的本意，是否能够给企业带来经济利益才是构成资产的基本要素，而这一点与法律是否赋予其权利也并不存在必然联系。

三是法律上的“知识产权”与会计上的“无形资产”之间的差异在短期内难以消除。根据现行国内外会计准则，知识产权的计量基础与其获得方式直接相关，其中由企业自主研发取得的知识产权计量问题争议最大。自主研发知识产权的研发支出，成本可能分散在很多会计年度，且成本发生时能否产生未来经济利益很难判断，因此，会计准则要求将研发活动划分为研究和开发两个阶段，研究支出全部费用化，开发支出在满足一定条件下资本化。由于知识产权的价值具有很强的不确定性，且其价值往往需要很长时间的市场检验，其开发支出资本化比例一般不高。就国内外目前情况来看，根据知识产权的法律定义改变无形资产准则并不可行。

五、政策建议

立足于会计报表“表内表外一盘棋”的原则，在明确知识产权定义的基础上，对那些未能在资产负债表中得以确认，但又影响企业价值的知识产权，在会计报表附注中进行披露，尽可能避免因会计准则自身局限性导致的价值偏离和信息缺失。为此，提出如下政策建议：

一是进一步完善和细化知识产权信息的相关披露要求。在不改变现行企业会计准则中有关对知识产权的确认和计量规定的基础上，将强制披露与自愿披露相结合，完善细化知识产权信息的相关披露要求，即：对于不存在商业秘密泄露的知识产权信息，采取强制披露要求；对于存在商业秘密泄露的知识产权信息，采取自愿披露；同时，进一步明确在现有会计报表附注中需要完善细化知识产权相关信息披露的要求，提高会计信息有用性。

二是发挥政府监管协同效应，引导企业自愿披露知识产权信息。由于强制披露只能是知识产权信息披露的最低要求，为了更好地满足资本市场参与者的信息需求，需要政府监管机构通过借助相关监管手段和措施，引导企业在切实履行知识产权信息强制披露义务的基础上，进行更充分的自愿披露。同时，协调证监会等有关监管部门，对公司上市相关无形资产的比例限制进行研究，解决公司为上市而对无形资产账面净值做出低估的问题。

三是通过宣传教育，推动企业重视知识产权信息披露。由于知识产权信息披露往往需要花费大量的人力，甚至需要聘请专业的第三方服务机构帮助编制，需要相关政府部门组织社会力量进行更有效的宣传和教育，使企业充分认识到知识产权信息披露对于资本市场公司估值的重要意义，促进企业树立知识产权信息披露的良好观念，以使企业知识产权信息披露逐渐从被动式披露走向主动式披露。

（财政部会计司供稿）

关于《中华人民共和国会计法》修订有关问题的调研报告

为进一步提高《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）的适应性、科学性、权威性和可操作性，财政部会计司扎实推进《会计法》修订相关研究工作，围绕修法重点、难点问题，结合财政部“大调研”活动，通过走访联系点单位、召开座谈会、公开征询社会意见等方式，分专题、分领域、分层次深入开展《会计法》修订有关问题的调研活动，取得了阶段性进展。

一、调研工作基本情况

一是制定工作方案。结合2018年《会计法》修订工作的重点问题，专门制定《综合处大调研活动实施方案》。由财政部会计司副司长邵敏任组长，以会计司综合处参与《会计法》修订的相关同志为主干组成调研组。明确以实地调研和集中座谈为主要方式，并细化了调研主题、调研内容及时间节点。

二是广泛开展调研座谈。调研组先后赴教育部、北京化工大学、华东理工大学、哈尔滨工业大学（威海）、中国人民大学等单位开展了5 次调研活动，调研活动中共有来自行政部门、企事业单位、高校及科研院所、中介机构等31 家单位参与座谈，并邀请浪潮国际集团、阿里巴巴集团控股有限公司、中国人民财产保险股份有限公司、普华永道中天会计师事务所、北京华财会计股份有限公司、北京市科学技术研究院、北京大学第三医院7 家单位代表来部内参加座谈。

三是公开征询各界意见。针对《会计法》修订重点、难点问题，财政部专门印发《关于就〈中华人民共和国会计法〉修订重点问题征询社会意见的通知》，征询社会意见，受到广泛关注，收到各界反馈的意见30 余件；认真答复香港籍全国人大代表蔡素玉和全国政协委员李慧琼提出的“建议中央政府积极研究进行改革及优化，放宽相关会计法规定，分阶段逐步引入灵活会计年度制度”的建议和提案，在准备答复意见的同时，深入研究其他国家相关制度设计，并以书面和口头方式征求中国人民银行、审计署、国家税务总局、国家统计局、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会等部门的意见。

在调研活动中，大家一致认为，现行《会计法》于1985年颁布实施，并经历1999年修订和1993年、2017年两次修正，在规范会计行为、提高会计信息质量、维护市场经济秩序、推进法治社会建设等方面发挥了重要作用。然而，伴随着我国全面深化改革和经济社会飞速发展，现行《会计法》原有的立法环境已经发生了重大的、根本性变化，新时代对会计工作、会计监管赋予了更多新职责、新使命，提出了更多新要求、新期盼。在新的时代背景下，尽快完成《会计法》修订工作具有十分重要的现实意义。同时，针对修法中的重点、难点问题，大家纷纷献言献策。

财政部及时整理社会各界对《会计法》修订工作的意见和建议，对部分修法重点、难点问题有了更加清晰地认识，进一步理清了修法思路，为后续工作推进奠定了坚实基础。

二、社会各界对《会计法》修订工作的意见和建议

（一）关于引入灵活的会计年度的问题

现行《会计法》第二章第十一条规定“会计年度自公历1月1日起至12月31日止”。但关于“统一的会计年度”的规定长期以来存在较大争议。蔡素玉、李慧琼以及阿里巴巴等部分企业代表指出，采取统一的会计年度的规定，易造成部分单位（特别是经营周期季节性较强的单位，如农牧业、捕捞业、学校等）因其经营周期和统一的会计年度存在差异，不能真实完整地反映其完整生产经营周期的财务状况和经营业绩，并给会计核算工作带来诸多不便；同时，因遵循统一的会计年度的规定，上市公司年报集中披露，不仅导致审计资源紧张、审计工作强度和压力过大，审计质量难以有效保证，也给证券交易所、投资者、券商等带来了较大的压力，难以对披露的信息充分地分析与使用。然而，人民银行、国家税务总局、审计署、银保监会、国家统计局等政府部门普遍认为，历年制会计年度既能分期反映单位财务状况和经营成果，也与当前国家财政年度、纳税年度、统计年度、预算年度等保持一致，方便财政、税收、计划、统计等国家宏观经济管理工作顺利开展，为经济金融稳定发展做出积极贡献，不宜作较大变动。

（二）关于强化总会计师职权的问题

现行《会计法》第五章第三十六条规定“国有的和国有资产占控股地位或者主导地位的大、中型企业必须设置总会计师。总会计师的任职资格、任免程序、职责权限由国务院规定”。《总会计师条例》第一章第二条规定“全民所有制大、中型企业设置总会计师；事业单位和业务主管部门根据需要，经批准可以设置总会计师。”总会计师在单位内部会计管理、内部监督等方面发挥了十分重要的作用。教育部财务司等部分调研对象指出，随着会计职能范围的拓展，总会计师的重要性更加凸显，其职责已经拓展至单位的价值管理，深入参与到单位的运营管理和战略决策之中。为此，应当以法律形式对总会计师的能力要求、职责范围等予以明确。同时，部分企业、行政事业单位虽设置了总会计师，但长期存在总会计师在单位管理层中“排末位”或不进单位领导班子的现象，客观上限制了总会计师的职权发挥，令总会计师往往处于比较弱势和尴尬的地位。此外，目前行政事业单位，特别是高校、医院所管理的资金、资产体量越来越大，财务管理专业性越来越强，应当以法律形式要求在国家机关、党政组织、纳入政府预算的事业单位、社会团体等单位中设置总会计师。

（三）关于健全会计法律责任体系、加大会计违法处罚力度的问题

调研中，大家一致反映，会计信息失真、会计造假屡禁不止等问题的出现，与《会计法》缺乏有力的“牙齿”、有效的威慑直接相关。主要表现在：第一，会计法律责任体系不健全。张苏彤（中国政法大学商学院财务会计系教授、法务会计研究中心主任）指出，现行《会计法》仅对会计违法当事人的行政责任和刑事责任的认定与处罚进行了规定，未对当事人的民事侵权责任作出规定，使得《会计法》存在法理上的缺陷，导致对会计违法行为的制约不足，对民事权利被侵害人的损失缺乏有效的赔偿机制；戴国华（中铁大桥局集团有限公司财务管理部副部长）、王军（北京市国首律师事务所主任）指出，现行《会计法》虽在第一章第四条规定“单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”，但没有明确单位负责人的相关法律责任，因而难以有效约束单位负责人；刘俊海（中国人民大学法学院教授、博士生导师，中国人民大学商法研究所所长）指出，现行《会计法》在追究会计违法行为的法律责任时，主要追究法人（即单位）的法律责任，没有或很少追究法人代表（即单位负责人）的法律责任，是导致会计造假层出不穷的主要原因之一，应当加大对单位法人代表的法律责任追究。第二，会计违法处罚力度较低。财政部驻甘肃省财政监察专员办事处指出，《会计法》作为对会计违法违规行为处理处罚的上位法，处罚力度较其他法规显得偏低，存在处罚弹性空间较大的问题，而在实际执法过程中，以补代罚、以罚代刑、对事不对人等现象又较为突出，大大削弱了《会计法》的威严性和震慑力，应加大行政处罚力度，压缩执法自由裁量空间，并按违法利得的一定倍数来确定行政处罚金额，以彻底解决处罚标准、处罚力度不一致等问题；刘俊海指出，在行政处罚上应坚持就重原则，以加大对违法行为，特别是恶意违法行为的处罚力度，维护法律的权威性，同时，在追究单位的会计违法责任时，应遵循民事赔偿优先的原则，以保护民事侵权受害人的利益。

（四）关于规范单位内部控制的问题

1999年，修订后的《会计法》第四章《会计监督》第二十七条规定“各单位应建立、健全本单位内部会计监督制度”，是我国首次以法律形式对建立健全内部控制提出原则性要求。随后，我国内部控制建设进入快速发展期，2001年财政部发布《内部会计控制规范——基本规范（试行）》以及货币资金等系列具体规范。2008年财政部、证监会、审计署、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会5 部委联合发布了《企业内部控制基本规范》，2010年财政部、证监会、审计署、银监会、保监会5 部委又联合发布18 项企业内部控制具体指引以及企业内部控制评价指引、企业内部控制审计指引。同时，财政部还积极推动行政事业单位内部控制建设，2012年印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2017年又印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》。至此，一个涵盖企事业单位的内部控制规范体系基本建成，在主板上市公司、国有大中型企业以及行政事业单位全面实施并有效运行。李雪梅（普华永道中天会计师事务所合作人）指出，虽然近年来我国从制度层面已经构建了相对健全的内部控制体系，但由于在法律层面缺乏对单位开展内部控制建设的强制性规定，单位内部控制主体责任缺失，导致部分单位内部控制或流于形式，或得不到应有的重视，造成一些单位巨额资产损失、会计造假、破产倒闭等现象时有发生。

（五）其他意见建议

1.关于会计信息化的问题

会计信息化对会计工作的影响是深远且显著的。鉴于现行《会计法》是基于手工账模式所作出的制度设计，各方一致认为，此次修法过程中应当重点关注会计信息化对会计工作的影响。汪波（中国人民财产保险股份有限公司财务会计部副总经理）指出，中国人保财险的会计基础工作已经基本实现自动化，会计人员无需再取得或填制原始凭证，保费录入业务系统后，直接在财务系统中自动生成相应的会计记录，对现行《会计法》中关于会计基础工作的规定形成挑战。财政部驻浙江财政监察专员办事处指出，在财务共享模式下，一些集团公司的子公司已不再设置财务部门或配备会计人员，《会计法》不应再对单位设置会计机构、配备会计人员作强制性规定，且涉及会计信息生成全流程的相关人员均应纳入《会计法》规范的范围，并确定其相应的会计法律责任。同时，考虑到信息系统对会计信息生成的影响，应扩大政府会计监管范围，明确关于会计信息系统安全认证、检测、风险评估等的强制性要求，并可参照《网络安全法》的有关规定，在《会计法》中明确利用信息技术进行会计违法行为的相关行为主体的法律责任。周华（中国人民大学商学院会计系教授、博士生导师）指出，会计核算工作已基本实现自动化、智能化，会计原始凭证也已逐步实现电子化、信息化，但会计核算的本质并无根本性改变，即依据法律事实对单位的经济活动进行真实、完整、及时、有效地记录和反映。为此，《会计法》不应对会计信息化作过于详细地规定，而应继续关注会计核算的本质要求，即依据法律事实对单位的经济活动进行真实、完整、及时、有效地记录和反映。

2.关于管理会计的问题

管理会计是企业利用会计方法进行内部决策，提高个体的管理效率和资源配置的过程。卢文彬（上海国家会计学院副院长、教授）汪波指出，随着供给侧结构性改革的持续推进，以及会计职能的转型升级，会计工作的职能已由会计核算和会计监督的基本职能拓展至内部控制、战略规划、经营决策、资源配置等新职能。管理会计是企业利用管理会计工具方法进行的内部管理决策过程，过于具体的法律规范易影响企业管理方式和企业价值的创新和创造。为此，不宜在《会计法》中对管理会计作强制性、具体性规定。同时，为体现当前会计行业的改革发展成果，可在《会计法》总则中增加关于管理会计的原则性、指引性条款。李雪梅指出，会计行为具有“经济后果”，会计信息会影响利益相关者的实际决策，《会计法》的边界界定首先要明确“保证会计资料真实、完整”的目标，仍应在《会计法》中体现财务会计的核心地位；而管理会计作为企业内部管理决策的工具，则无需在《会计法》中予以体现。

3.关于单独体现政府会计核算的问题

对是否需要在《会计法》中单独体现政府会计核算的有关要求的问题，社会各界意见不一。深圳广播电影电视集团、中央财经大学等单位指出从会计主体分类来看，社会经济组织分为政府、非营利组织、企业等三大类会计主体。《会计法》作为规范各类经济组织会计行为的法律，应对社会所有经济组织的会计核算进行规范。现行《会计法》仅对企业的会计核算作了特别规定，为适应当下政府会计改革成果，政府会计的核算要求也应在《会计法》中予以单独体现。中国科学院烟台海岸带研究所、中南财经政法大学课题组等单位指出，《会计法》作为国家法律，规范的应是一般性、原则性问题，应侧重于一般性、通用性的行业规范及从业人员的行为指导，不宜在《会计法》中单独体现政府或企业的会计核算的特殊要求。政府和企业会计核算的个性化要求可在《会计法》的下位法，即企业会计准则、政府会计准则等会计准则中加以明确。

三、调研意见

（一）可以探索引入适度灵活的会计年度的规定

采用统一的会计年度的规定在国家宏观经济管理方面的优势明显，也便于同行业间会计信息比较分析，但的确增加了部分单位的管理成本和财务人员的工作负担，并在一定程度上客观造成上市公司年报审计过于集中，审计人员工作强度不均衡，审计质量难以提高。随着信息化、智能化、大数据的发展，在可预见的未来，各单位终将实现实时选取任意期间出具财务数据的能力，也将在一定程度上缓解相关政府部门对在《会计法》中引入灵活的会计制度的规定的顾虑。对此，人民银行、国家税务总局、审计署、银保监会、国家统计局等政府部门均表达了相似的观点。此外，通过研究发现，美国、英国、加拿大等欧美发达国家虽未对本国的会计年度进行统一规定，但大多数企业出于减少管理成本和纳税的考虑，往往会自主选择与本国财政年度相一致的期间作为其会计年度。因此，鉴于当前的技术环境和发展需要，可考虑在《会计法》中引入适度灵活的会计年度的规定，将现行会计年度条款修订为“单位应当根据其运营情况采用会计年度，一般自公历1月1日起至12月31日止。确需采用其他会计年度的，会计年度应当为连续的12 个月，且不能随意更改；确需变更会计年度的，应当依据本法及有关法律法规的规定，履行必要的变更程序并及时进行披露。”

（二）应抓紧修订总会计师相关规定

总会计师在单位中的重要作用已取得社会共识。现行《会计法》关于总会计师的规定有其时代背景，应当按照与时俱进的原则，从加强单位内部会计监督的实际需要出发，对总会计师的相关规定予以适当完善。为此，可将现行总会计师相关条款修订为“国有的和国有资本占控股地位或者主导地位的大中型企业必须设置总会计师。国家机关、党政组织以及纳入政府预算的事业单位、社会团体根据需要，经上级主管部门批准可以设置总会计师。设置总会计师的单位，不得设置与总会计师职权重叠的班子副职”。同时，考虑到总会计师的任免程序、能力要求等因单位性质和治理结构不同，差异较大，不宜在《会计法》中作具体规定，可待《会计法》修订工作完成后，依据新修订《会计法》，抓紧启动《总会计师条例》修订相关工作，完善总会计师的能力要求、任免程序、职责范围及其职权保障机制等内容。

（三）应重点完善会计法律责任体系

在《会计法》中构建责任明晰、权责对等、罪罚相当的会计法律责任体系已取得社会共识。根据大家的意见，完善的会计法律责任体系，应主要包括以下几个方面：一是应建立会计民事责任追偿机制。《中华人民共和国侵权责任法》对侵权民事责任做出了较系统的规定，但未对会计民事责任作出规定。由于会计民事责任属于技术性、专业性较强的特殊侵权责任，为保护利益相关者的合法利益，《会计法》应当对会计民事责任界定、追偿对象、追偿范围等进行规定，并建立与《民法通则》《民法总则》的衔接通道。二是应压实单位负责人的会计法律责任。大量会计违法案件证明，绝大多数会计造假行为都与单位负责人直接相关，会计人员往往处于身不由己的从属地位。单位负责人作为会计违法行为的最大受益者，其法律责任应当相应加强。三是应建立更为合理的违法处罚机制。现行《会计法》规定的违法处罚偏轻偏软一直被人诟病，必须按照罪罚相当的原则，加大会计违法处罚力度，增强《会计法》的法律威慑力。为此，可沿着此工作思路，继续做好相关研究工作。初步解决方案是：对各类会计违法行为按照行为动机和社会危害程度进行适当分类，再按照权责对等的原则，明确会计违法行为中各行为主体的责任及其主次关系，并据此确定其法律责任、处罚方式、处罚金额等。

（四）涉及会计信息质量的内部控制规定应予加强

健全有效的内部控制对于单位会计信息的真实、完整、可靠具有重要的保障作用，是落实《会计法》关于“保证会计资料真实、完整”这一立法宗旨的重要途径。为此，在修订《会计法》时，应当加强关于单位内部控制建设的强制性要求。同时，从内部控制的发展和功能来看，内部控制经历了从会计内部控制（即财务报告内控）到全面内部控制的发展历程，其目标包括财务报告目标（即合理保证单位财务报告真实、完整、可靠）、合规性目标（即合理保证单位经营活动合法合规）、经营目标（即合理保证单位经营目标实现）。其中，财务报告目标、合规性目标均与会计信息真实性、完整性和可靠性直接相关，而经营目标则更多属于单位内部运营管理的范畴，不宜作强制干预。为此，此次《会计法》修订应在继承现行《会计法》关于会计内部控制有关规定的基础上，重点关注单位内部控制的财务报告目标、合规性目标的实现，增加相应的制度规定。

（五）继续做好修法研究工作

考虑到此次修法工作任务重、涉及面广，且难点问题多，应进一步分专题广泛邀请社会各界专家学者，特别是法律理论界、会计实务界专家参与修法研究，确保将《会计法》修订成为一部可操作、具权威、能善导的良法、好法。

（财政部会计司供稿）

会计人员管理工作调研报告

为探索新形势下加强会计人员管理工作的有效途径和方法，财政部会计司成立调研组，于2018年7月16日至18日赴广东省广州市、珠海市开展实地调研。通过召开座谈会等形式详细了解广东省财政厅、广州市等10 家地市级会计管理机构、广东省会计学会等会计行业组织以及格力电器股份有限公司、广东省人民医院等企事业单位会计人员对于当前及未来会计人员管理工作的意见和建议。

一、基本情况

2017年11月4日，全国人民代表大会常务委员会修改后的《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）删除了“从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格”等内容，同时规定“会计人员应当具备从事会计工作所需要的专业能力……本法所称会计人员的范围由国务院财政部门规定。”会计人员范围如何认定？会计人员需要哪些专业能力？会计人员如何管理？财政部紧紧围绕会计人员监管工作迫切需要解决的这些问题，开展此次调研。

（一）关于会计人员认定

1.会计工作范围

会计人员即从事会计工作的人员。确定会计人员范围首先需要确定什么是会计工作和会计岗位。从此次调研情况看，大家对会计工作和会计岗位的特点看法基本一致。一是该工作或岗位是最终生成真实完整的会计信息必不可少的一个环节。二是该工作或岗位对会计专业能力有一定的要求。《会计法》第十条规定，下列经济业务事项，应当办理会计手续，进行会计核算：款项和有价证券的收付；财物的收发、增减和使用；债权债务的发生和结算；资本、基金的增减；收入、支出、费用、成本的计算；财务成果的计算和处理；需要办理会计手续、进行会计核算的其他事项。根据已经废止的《会计从业资格管理办法》，会计岗位主要包括：会计机构负责人（会计主管人员）；出纳；稽核；资本、基金核算；收入、支出、债权债务核算；职工薪酬、成本费用、财务成果核算；财产物资的收发、增减核算；总账；财务会计报告编制；会计机构内会计档案管理等。从此次调研情况看，大家对于上述会计工作和会计岗位的描述普遍比较认同。

2.一些特殊岗位的认定

（1）收费员。此次调研中,大家普遍认为超市收银员、医院收费员等只负责简单现金收取业务，不属于会计工作意义上的“出纳”，相关人员不需要会计基础知识就能胜任岗位，因此，收费员不属于会计人员。

（2）财务总监、总会计师等分管会计工作的负责人。此次调研中,大家普遍认为分管会计工作的负责人，如财务总监、总会计师等应当界定为会计人员，主要理由：一是分管会计工作的负责人，承担着对单位经济活动开展财务会计核算的组织领导责任。《会计法》第二十一条规定，财务会计报告应当由单位负责人和主管会计工作的负责人、会计机构负责人（会计主管人员）签名并盖章；设置总会计师的单位，还须由总会计师签名并盖章。二是分管会计工作的负责人，要想履职尽责，真正发挥作用，需要具有相应的专业胜任能力，具备深厚的会计等专业知识。此外，大部分财务总监、总会计师是从基础会计工作做起，逐步实现职业提升，这一过程本身就是会计人员职业发展的过程。

（3）从事管理会计、内部控制（或风险管理）的人员。从此次调研情况看，大家对从事管理会计、内部控制（或风险管理）的人员是否认定为会计人员存在分歧。一部分意见认为，管理会计、内部控制都属于会计工作的扩展或延伸，属于大会计概念，应该纳入会计工作的范畴；另一部分意见认为，管理会计、内部控制与传统意义上的财务会计工作存在区别，其更多地是利用会计信息进行管理决策，并不直接生成会计信息，不应纳入会计工作的范畴；另一部分意见认为，管理会计、内部控制的概念非常大，包括了财务和业务两方面的内容，开展具体工作时涉及到单位的众多部门和众多方面，应当区分对待，可以考虑将具体工作是以财务会计因素为主要考量指标且具有一定专业能力的人员，认定为会计人员，其他人员不应认定为会计人员。

（4）从事会计信息系统设计和维护的人员。随着科技的不断进步，人工智能的不断发展，传统手工记账人员逐渐被智能化的财务软件所替代。从此次调研情况看，对从事会计信息系统设计和维护的人员是否认定为会计人员存在分歧。一部分意见认为，从事会计信息系统设计和维护的人员，主要职责是以会计信息系统的开发和维护为目的，其工作更多地是提供技术上的支持，与会计人员通过使用会计信息系统进行会计核算、生成会计信息的主要职责不同，因此，应归类为IT 人员，不应认定为会计人员；另一部分意见认为，单位内部从事会计信息系统设计和维护的人员，如果其主要工作就是为本单位或本部门设计财务软件，并在平时工作中能够根据会计政策对财务软件进行更新和维护，解决会计工作中遇到的问题，其需要具备深厚的会计专业知识，本质上属于财务软件背后的实际控制人，相当于智能会计岗位，应当将其认定为会计人员。

（二）关于会计人员专业能力认定

1.会计人员应具备的专业能力

从此次调研情况看，大家对会计人员应具备的专业能力看法基本一致。会计人员是特殊从业人员，需要具备一定的专业能力，主要包括：一是掌握专业理论知识，包括会计、税收、金融、经济、管理等基本知识。二是拥有专业技能，包括会计核算、分析判断、参与管理等。三是具备良好综合素质，包括沟通协调、自我提升、创新能力等。

从此次调研情况看，大家普遍认为，不同性质单位、不同岗位层级的会计人员应具备侧重点不同的专业能力。从单位性质来看，行政事业单位、企业会计人员的会计工作特点有所区别，对会计人员的专业能力要求不完全一样；从岗位层级来看，初级、中级、高级会计人员分别承担着基础核算、分析判断、参与决策的职责，其专业能力要求必然越来越高。此外，预算会计、税务会计、涉外会计等特殊岗位对会计人员的专业能力要求侧重点也不尽相同。

2.会计人员专业能力认定

从此次调研情况看，大家对会计人员专业能力如何认定看法基本一致。主要认定方法包括：一是通过会计类学历教育认定，即取得大专以上会计学历教育证书的人员认定其具备一定的专业能力。二是通过会计类专业资格认定，通过注册会计师考试、会计专业技术资格考试并取得证书的人员，认定其具备相应的专业能力。三是通过会计人员继续教育、用人单位工作业绩考核证明等，对会计人员专业能力持续提升、工作情况进行评价和认定。

从此次调研情况看，企业、医院等用人单位在招聘会计人员时，均有一套完整的招聘流程，对拟招录人员的专业能力进行认定和评价。用人单位首先会结合本单位岗位需要，提出人员招聘需求，明确招聘人员条件。其次，对申请人员的简历进行筛选，通常会结合申请人员的毕业学校、在校专业成绩、是否具有会计类专业证书等进行综合考量，决定入围下一轮考察程序的人员。再次，对入围人员进行会计等专业知识的笔试，进一步考察入围人员的专业水平，按照一定比例进入下一轮面试。最后，对入围人员进行面试，重点考察语言表达、沟通协调等综合素质，确定最终录用人员。

（三）关于会计人员管理

1.关于会计专业技术资格考试改革

会计专业技术资格考试承担着对会计人员进行水平评价的重要职责，是会计人员管理工作的一项重要内容。会计从业资格认定行政审批事项取消后，初级会计资格考试人数大幅增加，广东省2018年初级会计资格考试报名人数达37.4 万人，比2017年增长96%。从此次调研情况看，目前初级会计资格考试工作中存在一些问题：

一是考试机位越来越紧缺。因为考生人数众多，目前初级会计资格考试批次多，周期跨度长。不少学校考点因为考试周期太长担心影响学校正常教学秩序，不愿承担会计资格无纸化考试任务安排，使得考试机位变得更加紧缺，增加了考务工作难度。

二是每年仅组织一次考试无法满足考生就业择业的需求。会计从业资格认定行政审批事项取消后，初级会计资格成为会计人员期望持有的最基本的证书，也是用人单位对会计人员专业能力进行认定的一个最直接有效的手段。特别是初级会计资格考生中，有相当一部分人为在校学生，他们迫切需要通过考试获得初级会计资格证书，以帮助其就业。

三是多批次考试给考试安全工作带来一定隐患。目前，初级会计资格考试实行多批次考试，每批次考试试题内容相同。此次调研发现，一些社会培训机构在考试期间安排专人参加考试，对试题进行汇总归纳后，再对拟参加后几批考试的考生进行相关知识点的培训，破坏了考试的公平公正性，给考试安全工作带来一定隐患。

2.关于会计行业组织建设

从广东省会计行业组织建设情况来看，广东省会计学会等行业组织已经逐步在承担会计专业技术资格考试、组织会计人员继续教育、加强会计人员沟通交流等方面发挥了一定作用，但是与国外会计行业组织相比，无论是作用发挥还是影响力方面都存在差距。从此次调研情况看，大家普遍认为加强会计行业组织建设非常必要，会计行业组织是会计人员会计职业发展沟通交流的平台，在会计人员管理方面起到补充作用。具体表现在：一是作为企业与企业、企业与高校等交流的媒介，促进会计人员提高专业水平。二是作为企业与政府沟通的桥梁，向下传达政策措施，向上反映会计人员诉求。三是作为培训基地，加强会计人员职业教育。四是建立优秀会计人才档案库，为国家和企业提供专业人才选择。

二、政策建议

（一）加快《会计法》修订步伐，充实完善会计人员管理相关内容

会计从业资格行政许可取消后，会计人员管理工作面临转型升级，由原有通过行政许可进行会计人员事前管理，转变为通过强化会计人员执业监督和信用管理等来进行事中事后管理。《会计法》虽然取消了会计从业资格的相关内容，但是涉及会计人员管理方面的相关法律法规条款，已经不适应当前经济发展和会计人员管理的需要。建议加快《会计法》的修订步伐，明确会计工作涵盖的范围，为会计人员的认定提供法律依据；增加会计人员执业监督和信用管理的相关内容，明确对失信会计人员的监督和处罚机制；进一步细化会计人员违法行为，使财政部门对违法会计人员的处罚既有法可依，又有一定现实操作性。

（二）加快会计人员管理制度建设，明确会计人员管理相关措施

会计人员管理工作面临转型升级，相关管理制度需要根据新情况进行相应修订或制定。建议研究制定会计人员管理办法，充实完善会计人员管理相关措施。一是明确会计人员范围。从此次调研情况看，随着经济社会的快速发展，会计工作和会计人员的边界越来越模糊，对会计人员的界定宜粗口径描述，不宜规定过细，在会计人员认定上应给予用人单位一定的自主权。二是明确会计人员专业能力要求。根据不同层级会计工作岗位规定不同的专业胜任能力，逐步建立会计人员职业胜任能力基本框架。三是明确会计人员监管工作重点。加强会计人员诚信建设，建立严重失信会计人员黑名单；强化会计人员继续教育，持续提升会计人员能力；加强会计人员执业情况监督检查，与税务、证监等部门建立协作机制，打造会计监管大数据。四是完善全国和地方会计人员管理系统，夯实会计人员管理基础。

（三）深化会计专业技术资格考试改革，推动初级会计资格考试管理权限下放

针对目前会计专业技术资格考试尤其是初级会计资格考试中存在的问题，需要尽快完善会计专业技术资格考试相关制度，深化会计专业技术资格考试改革。一是逐步推行初级会计资格考试一年多考制度，满足日益增长的考生参加考试的需求，减轻地方财政部门考务组织工作压力。二是逐步下放初级会计资格考试管理权限予以省级财政部门，给予地方财政部门在考试时间和次数上一定的自主权。三是加快建立全国会计初级资格考试题库，在题库容量、题型设计、知识点考核、组卷程序设置等方面进行科学规划，并根据每年知识增减情况对题库进行更新。

（四）完善会计人员管理体制，探索会计人员行业自律组织建设

在当前我国“放管服”改革的背景下，会计从业资格认定行政审批事项取消后，财政部门不再对会计人员进行事前认定和许可，但是，会计人员属于特殊的职业群体，需要具备相应的职业道德和专业能力，会计人员管理要真正做到放管结合、优化服务，不仅需要财政部门加强会计人员事中事后监管，也需要专业性的行业组织对会计人员进行自律管理、提供专业服务。从长远来看，建议借鉴国外欧美发达国家成熟的会计行业自律组织做法，研究建立我国会计人员行业自律组织的可行性和实现路径，进一步完善我国会计人员管理体制。

（财政部会计司供稿）

关于浙江省优化会计服务机构审批和开展会计人员诚信建设试点等工作的调研报告

为深入了解浙江省推进会计领域“放管服”改革情况，研究会计人员监管工作转型升级的政策措施，财政部会计司成立调研组，于2018年3月26日至28日赴浙江省财政厅及义乌、衢州等地开展实地调研。

一、会计人员监管工作转型升级的背景

1990年，财政部在总结河北等地会计证（会计人员持证上岗）试点经验的基础上，印发了《会计证管理办法（试行）》，在全国范围内试行会计证管理制度。1999年，修订后的《会计法》作出明确规定，从事会计工作的人员必须取得会计从业资格证书。财政部门根据发放的会计从业资格证书，确定需要管理和服务的对象，确立了以会计从业资格为基础的会计人员管理体制。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业发展的全局出发，把转变政府职能作为深化经济体制改革和行政体制改革的关键，紧紧围绕处理好政府和市场关系，牢牢抓住简政放权这个“牛鼻子”，按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，深入推进“放管服”改革，加快转变政府职能，加大职业资格许可和认定事项清理力度，大幅降低制度性交易成本。2016年11月23日，国务院常务会议审议通过《国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》，会计从业资格被列为建议取消的职业资格事项。2017年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国会计法〉等十一部法律的决定》，新《会计法》删除了关于从事会计工作的人员必须取得会计从业资格证书等规定，这标志着施行20 多年的会计从业资格管理制度正式取消。

会计从业资格认定行政审批事项的取消，对改进和加强会计人员管理工作提出了新要求，迫切需要会计监管工作转型升级，从以行业事前准入管理为主，逐步向以事中事后监管服务为主进行转变。在彻底“放”的同时，如何精准“管”、优化“服”，是对各级财政部门会计管理机构长期形成的传统管理理念的一大挑战，也是当前和今后一个时期会计管理工作面临的重大课题。近年来，浙江省部分市级财政部门结合自身工作实际，积极推进会计“放管服”改革，优化会计管理服务，推动会计管理转型，尤其在优化会计服务机构审批和会计人员诚信建设等方面，做了一些有益的探索，取得了初步成效。

二、浙江省优化会计管理服务的做法和成效

（一）基本做法

1.简化申请材料，推动会计管理网络化服务

为深入贯彻浙江省委、省政府“最多跑一次”改革工作要求，深化简政放权、放管结合、优化服务各项工作，加快政府职能转变，浙江省财政厅不断优化会计管理服务，依托“浙江会计之家”网站构建全省会计管理服务的网上办事大厅，充分利用浙江政务服务网上有关企业登记、注册会计师注册信息、会计人员专业技术资格、继续教育等已共享的数据，基本实现了会计服务机构申请设立、变更“最多跑一次”“最好一次不跑”，会计职称评审全部实行网络化。

一是优化会计师事务所审批。将会计师事务所审批纳入浙江政务服务网，变“跑二次”为“零上门”。克服财政会计行业管理网尚未实现与浙江政务服务网的互联互通的困难，改进在线审批流程，申请人可先登陆财政会计行业管理网，提交申请材料，经会计行业管理网数据库审核无误后，再通过浙江政务服务网上传所需申请材料，不再需要申请人跑现场报送书面材料。二是优化代理记账机构审批。通过开发管理系统、优化流程和简化手续实现“零上门”。申请代理记账资格的机构，通过浙江政务服务网和管理系统办理资格申请，同样不再需要申请人跑现场报送书面材料，实现代理记账机构审批项目的网络化管理。三是优化职称网络评审。通过开发高级会计专业技术资格评审管理系统，高级会计师评审全面实行网络化申报、评审。评审对象通过评审系统外网上传相关证明材料，财政部门、人力资源和社会保障部门通过网络审核，评审委员会实行网上评审。申报对象从跑财政和人社部门两次到实现“零上门”，大大简化了办理手续，提高了工作效率。

2.因地制宜，支持行业组织自律建设

浙江省市场经济活跃，民营经济发达，会计管理与服务也呈现出不一样的特点。为规范代理记账行业，有效消除低价恶意竞争、只收费不记账、个人非法代账等问题，2017年4月，义乌市成立了浙江省第一家代理记账行业协会，开展代理记账行业自律管理。协会成立以来，已组织各类培训5次，培训相关人员1 500余人次，建立各类微信服务群11个，财税部门有效地宣传了财税政策，代理记账机构和人员及时了解了财税政策，提高了财税政策执行效率效果。协会还创新性地开展延伸服务，在税款征收期间，组织志愿者现场服务纳税人员，为纳税人员答疑解惑，有力地配合了税务部门工作。

（二）初步成效

一是提高了会计管理效率效果。浙江省财政厅主动利用浙江政务服务网已共享的数据，极大地简化会计服务机构审批和会计职称评审所需申请材料，大大减少了会计管理机构和会计人员的重复劳动，提升了会计管理工作的效率效果。在会计师事务所审批方面，申请材料中不再需要报送营业执照复印件、会计师事务所注册会计师证书复印件两项材料，报送材料精简率达25%。在代理记账机构审批方面，申请材料中不再需要报送营业执照复印件、会计从业资格证书、主管代理记账业务的负责人具备会计师以上专业技术职务资格的证明，报送材料由原有6 个简化为3 个，精简率达50%。在职称评审网络化方面，申请材料不再要求上传高级会计师考试成绩合格证书、近三年参加继续教育情况证明、会计从业资格证书等材料，财政部门、人社部门通过网络审核，评审委员会实行网上评审，评审效率和公正性大大提高。

二是便利了会计服务机构和会计人员。浙江省财政厅推出的优化会计服务机构审批、职称评审网络化等改革，着力践行“以人为本”理念，真正做到“让数据多跑路、让群众少跑腿”。会计服务机构和会计人员从原有“跑两次”到现在“零上门”，申请流程从纸质到全部实行电子化，在办理过程中可以随时关注办理进度。办理成功后，行政许可决定书或执业证书通过快递直接送达。一系列改革举措极大地便利了会计人员和会计服务机构，提升了社会各界对政府服务的满意度。

三是促进了财税政策上通下达。浙江省义乌市财税部门支持建立的会计代理记账协会、各种各类会计服务微信群等，本质上都是一种思想理念的转变，由以往的管理理念向服务理念转变。财政、税务、代理记账机构、会计人员组成的沟通机制，将财税部门“一对一”直接面对纳税人的管理，转型升级为面向代理记账机构或会计人员“一对多”的管理服务模式。财政、税务、代理记账机构、会计人员不再各自为战，而是通过互联网直接交流并解决实际工作中遇到的问题，在交流中财税部门更好地传达了财税政策，代理记账机构和会计人员及时了解了财税政策，并能有效执行政策。

三、浙江省推动会计管理工作转型的做法和成效

（一）基本做法

1.依托财税联动机制，推动会计人员实名登记

会计从业资格行政许可取消后，会计人员信息采集是个难点。税务部门的金税三期系统包含了庞大的会计人员数据。浙江省义乌市、衢州市、江山市针对财政和地税部门合署办公的特点，打通财政部门的会计人员管理系统与税务部门的金税三期系统之间的连接渠道，实现财政和税务部门之间会计人员信息联动，充分发挥财政和税务部门各自的管理优势，开展会计人员实名登记工作。《国家税务总局关于推行实名办税的意见》明确推出实名办税制度，只有实名登记过的会计人员、代理记账机构及代理记账人员才能进行纳税申报，促使会计人员、代理记账机构及代理记账人员主动登记相关信息。税务部门登记相关会计人员信息后，通过财政和税务两个系统会计人员相关信息的交换和共享，财政部门的会计人员管理系统中信息得以不断更新和增加。以江山市为例，税务部门登记地区所有会计人员（包括代理记账机构和代理记账人员）及其所服务单位的具体信息，所有登记后的数据传输至财政部门的会计人员管理系统。会计人员实名登记工作在一定程度上有效解决了取消会计从业资格后会计人员基础信息的采集难题，为当地财税部门建立了会计人员基础信息数据库，为会计人员后续管理奠定了基础。

2.实行会计执业信用记分管理，加强会计信用监管

以会计实名登记取得的信息为基础，浙江省义乌市、衢州市、江山市财税部门陆续出台会计人员信用档案建设相关文件，开展会计人员执业信用记分和考核工作，建立会计人员信用档案，逐步完善会计人员信用档案管理和使用机制。

以衢州市为例。一是建立协作机制。建立了财政、国税、地税部门共同参与的会计人员执业信用管理部门协作制度，出台《衢州市会计人员执业信用管理办法（试行）》，建设会计人员信用档案管理系统，对会计人员及所在单位的信用信息实行记分管理。二是细化记分内容。信用信息记录内容分为3 个加分项目、12 个扣分项目，其中扣分项目分为7 个会计管理项目、5 个税务管理项目。加分项目如会计人员获得省部级荣誉加8 分，市级荣誉加5 分等。会计管理扣分项目如违反《会计法》第四十二条所列行为之一的，每项扣3分；情节严重的，视情况扣5-10 分等。税务管理扣分项目如未按规定进行纳税申报，每次扣2 分；未按规定接受税务机关检查，每次扣5 分等。所有加分和扣分项目均有明确标准和具体分值。三是规范采集流程。记分采用电脑采集和手工记分相结合方式，电脑采集依托税务征管系统进行相关数据信息的自动采集，手工记分由各会计管理工作协作部门的工作人员按照信用信息的计分标准录入记分意见，报本部门领导审批后生成。四是明确申辩程序。记分一经确认，将通过信息化短信平台，以电子通知书的方式发送到当事人员及所在单位。当事人对信用记录有疑义的，可以在接收到电子通知书后7 个工作日内向财政部门提出申辩，财政部门根据核实情况作出进一步处理。五是探索使用机制。当会计人员年度扣分累计超过20 分以上的，须参加培训学习；超过30 分以上的，还将被列入会计人员执业信用风险预警名单，财政部门将对其进行约谈；单位的信用记录也将在年终进行综合评估排名，作为财税等部门管理的参考依据。用人单位可凭单位证明向财政部门申请查询所需会计人员的执业信用情况。

义乌市、江山市的做法与衢州市总体类似，但也体现了地区特色。如义乌市，结合本地区小微企业众多、对代理记账机构需求较大的特点，特别强调对代理记账机构的会计信用管理。财政部门直接负责代理记账机构的记分管理，年终对所有代理记账机构记分情况进行排名，严重违反法律法规有关条款和记分排名末10 位的机构列为信用黑名单，纳入财政税收重点监管对象。再如江山市，进一步细化了会计信用具体考核指标，其中包括个人扣分考核指标31个、单位扣分考核指标36 个、自动扣分考核指标87 个，以及加分考核指标8个，具体操作性更强。

（二）初步成效

浙江省探索建立的以财税联动方式为基础的会计人员管理模式，以会计人员实名登记和会计信用档案建设为抓手，加强会计人员事中事后监管，虽然起步不久，但已成效初显。

一是提高了税务部门税收征管绩效。通过会计实名登记，为财税部门和会计人员建立了联系，会计信用档案建设为会计人员依法从事会计工作、依法纳税等提出了负面清单。会计人员、纳税主体更加主动了解并自觉履行纳税义务，税收日常申报率等税收征管指标持续提升，极大改善了税收征管绩效。在2016年全国纳税人满意度调查中，义乌市地税局在全国414 个县市局中名列第9 位，彻底改变了义乌市以往年度倒数几名的窘境。

二是营造了良好会计诚信环境。部分企业管理者认为会计诚信体系建设考核工作帮助他们发现了会计管理方面存在的诸多不足。一些企业积极主动开展自查自纠，使单位的会计基础、财务会计、内部控制等方面工作越来越规范。部分会计人员收到扣分信息后，主动联系会计管理部门，咨询了解相关情况。在互动交流过程中，会计人员不仅得到了警示，而且增强了遵守《会计法》等法律法规和会计职业道德规范的自觉性和主动性。会计人员信用档案建设提高了企业和会计人员的诚信意识，让他们不敢不愿失信，在给当地市场提供了会计执业负面清单的同时，也注入了风清气正的“正能量”。

三是促进了社会信用体系建设。《国务院办公厅关于加强个人诚信体系建设的指导意见》明确提出建立会计人员诚信记录。会计人员诚信建设是社会信用体系建设的一个重要组成部分，在加快会计人员信用档案建设的同时，有效推动了社会信用体系建设工作。如衢州市，在衢州市政府推动信用衢州建设的背景下，财政部门在加快会计人员诚信建设工作的同时，正在同当地发展改革委等部门沟通协调，拟将会计人员信用数据与个人信用信息共享平台对接，尽快将会计人员诚信建设纳入到整体社会信用体系建设中，健全实施守信联合激励和失信联合惩戒机制，为建设信用衢州贡献力量。

四、工作建议

（一）加强顶层设计，完善相关法律法规

会计从业资格认定行政审批事项取消后，会计人员管理工作面临转型升级，即由原有通过行政许可进行会计人员准入管理，转变为通过强化会计人员执业监督和信用管理进行事中事后管理。新《会计法》虽然取消了会计从业资格的相关内容，但是在对会计人员事中事后监管方面和会计职业道德建设方面，特别是对会计违法行为的处罚方面，仍有许多需要改进和完善的地方。建议加快《会计法》的修订步伐，增加会计人员执业监督和信用管理的相关内容，明确对失信会计人员的监督和处罚机制，使财政部门对违法人员的处罚有法可依、有据可查。

（二）完善会计管理服务各项机制

一是进一步优化会计服务机构审批服务。优化会计服务机构审批已经“迈出一大步”，如浙江省已经实现会计服务机构和会计人员“零上门”。但是从浙江省调研情况看,会计师事务所申请设立需要先登录财政会计行业管理网站，递交相关申请材料，申请材料经审核确认无误后，申请人再通过浙江政务服务网上传所需申请材料，整个过程共需要申请人进行两次材料上传操作，一定程度上增加了申请对象的网上操作工作量。建议研究解决中央和地方两个系统的对接方案，打通“最后一公里”，减少行政相对人的重复劳动，进一步优化会计服务机构审批。目前，财政部会计司已就相关问题开展研究，争取建立中央和地方两个系统间的衔接通道，探索解决“最后一公里”问题。

二是探索建立会计人员行业自律组织。会计从业资格认定行政审批事项取消后，会计人员不再需要去财政部门“领证”，有会计人员反映“感觉没了娘家”。会计人员属于特殊的职业群体，一方面会计人员为社会公众提供会计信息，属于特殊产品；另一方面《会计法》对会计人员在专业能力、职业道德两方面有明确的要求和约束，需要有相应的行业自律组织，并发挥行业自律组织的自律管理职能。会计人员行业自律组织是联系会员与政府的重要桥梁，既维护会员权益，又对其会员进行自律性监管。因此，从长远来看，应当鼓励成立会计人员行业自律组织为会计人员提供会员式服务。建议借鉴国外会计行业自律组织的做法，研究建立会计人员行业自律组织的可行性和实现路径，不断健全我国会计人员管理体制。

（三）强化会计人员事中事后监管

一是加强会计人员继续教育。会计从业资格认定行政审批事项取消后，加强会计专业技术人员继续教育是做好新时期会计人员管理工作的一项重要内容，也是从制度上引导、督促会计专业技术人员履行继续教育义务、提高业务素质和专业胜任能力、最终提高会计信息质量的有效途径。建议按照《会计法》及《专业技术人员继续教育规定》（人力资源和社会保障部令第25号）有关规定，研究完善会计人员继续教育制度，引导、督促会计人员参加继续教育，不断提高专业胜任能力。

二是建立会计人员信用档案。会计人员诚信建设是国家社会信用体系建设的重要环节，也是经济社会发展和适应会计人员管理转型升级的迫切需要。浙江省先行试点地区在会计人员信用档案建设方面做了很好的尝试，已经开始取得初步成效，但也存在会计人员范围过窄（主要是财务负责人和报税人员）、各地对会计人员诚信记分考核制度不尽相同、具体记分项目和标准不一致、使用机制不明确（仅限于政府部门内部使用，尚未向社会公开）等问题。建议尽快总结试点地区的经验，对会计人员诚信建设进行统筹谋划，在出台《关于加强会计人员诚信建设的指导意见》后，尽快研究明确会计人员信用信息采集、记分、管理、使用等机制，完善会计人员信用信息管理系统，推动会计人员诚信建设落地。

三是加强会计人员执业情况监督检查。从调研反映情况看，会计人员信用档案的信用记分多数来自于税务部门，财政部门对会计人员执业情况监督检查力度不够。财政部门应按照《会计法》规定和“双随机一公开”要求，加强对会计人员执行国家统一的会计制度等执业情况的监督检查，督促会计人员依法执业和遵守会计职业道德，对违反《会计法》第四十条、第四十二条、第四十三条、第四十四条等规定的会计人员依法予以严肃处理。

四是打造会计管理大数据。随着互联网技术的飞速发展，各行各业的管理越来越重视大数据，未来的会计管理同样需要具备大数据战略思维。打造会计管理大数据，既需要中央和地方各级财政部门的互联互通，更需要财政、税务、审计、证监、法院、发改委等不同政府职能部门的共同参与。从调研情况看，浙江省财政部门除与税务部门实现了信息互通共享外，与其他部门的协作尚未实现，不同部门之间的协作力度还远远不够。建议进一步加强与发改委、证监、法院等不同部门之间的沟通协作，利用不同部门的管理优势，实现数据之间互联互通，逐步建立包含会计人员执业信息、会计人员信用档案信息在内的较为完整的会计管理大数据。

（财政部会计司供稿）

关于赴四川省甘孜藏族自治州开展“互联网+精准扶贫代理记账”暨农村集体经济组织会计工作推进情况的调研报告

2018年8月28日至31日，财政部会计司、财政部会计准则委员会、四川省财政厅、甘孜州财政局等单位青年干部组成调研团，深入四川省甘孜州泸定、道孚、甘孜、石渠等县，开展了“互联网+精准扶贫代理记账”和《村集体经济组织会计制度》实施等会计工作在基层开展情况的专题调研。

一、甘孜州基本情况

甘孜州基本情况可以概况为以下几点：一是地广人稀，管理基础条件薄弱。甘孜州幅员辽阔，面积15.3 万平方公里，约等于山东全省面积，但全州人口仅118 万，不足山东省郓城县一个县的人口。有的县财政局仅十几个人，不足中、东部地区县财政局的1/5，资产、资金、会计等各项财政管理工作成本高、人手缺，基础条件薄弱，亟待创新管理模式，弥补先天不足。二是自然环境恶劣，属深度贫困地区。甘孜州平均海拔4 112 米，极端最低气温零下46 度，包虫病等疾病在有的地区尚未根治，是全国集中连片特困地区和六个深度贫困地区之一，全州所有县（市）均属深度贫困县，可以说是脱贫攻坚的“贫中之贫、坚中之坚”，对财政如何有效提高扶贫资金使用效能、发挥宏观管理职能、扶贫助困促发展，提出了更高要求。三是少数民族为主，加强民族团结重任在肩。甘孜州是新中国成立的第一个专区级少数民族自治州，居住着藏、汉、彝族等43个民族，分散在2 679个行政村，其中藏族占总人口的82%。给老百姓一本随时可查、涵盖个人扶贫资金受益情况和本村资金资源资产情况的“明白账”，确保扶贫资金在阳光下运行，是稳固藏区百万乡亲心的有效途径。

为此，调研团选择甘孜州调研，就是因为如果相关会计工作在甘孜州这一基础条件薄弱的地区都能取得成功，在其他基础条件更好的地区理应更能顺利推进。

二、甘孜州“互联网+精准扶贫代理记账”工作主要经验做法

长期以来，村级财务基础差、人员专业素质低、管理薄弱、通讯不便、群众对扶贫资金受益情况了解不及时不充分，制约了村级会计等基础制度的有效执行，制约了村级财政等各项工作的有效开展，也在一定程度上影响了精准扶贫战略落实的效率效果。

为切实解决以上问题，在财政部的支持和指导下，四川省主动谋划，精准施策，以财政部推广代理记账工作为契机，在绵阳市北川县开展试点的基础上，选择甘孜州整州试点，大力推进“互联网+精准扶贫代理记账”工作，依托四川长虹公司大数据平台和云服务，由云中心大量专业会计人员为贫困村提供代理记账服务，并将扶贫资金管理嵌入其中。通过开展此项工作，甘孜州变传统的村会计做账为专业的代理记账机构做账，记账人员身份独立、业务专业，从而有效解决了农村优亲厚友、财务基础差、人员专业素质低、会计基础工作不规范等问题；变传统的资金管理模式为依托互联网大数据平台建立村级代理记账服务中心，将扶贫资金嵌入数据平台进行管理，与业务主管部门相关信息管理系统互联互通，并制作相应手机APP 向村民推送个人扶贫资金受益情况和村级资金资源资产情况，从而实现了扶贫项目资金实施进度、村级账务收支情况实时查询，资金收支透明公开、群众可见、财政部门可见、业务部门可见、监察部门可见，并可层层溯源、逐笔定位，有效提高了村财务核算规范化水平、会计信息质量和资金管理水平，有效提高了群众对惠民政策的知晓度和满意度。

在具体操作上，在事前审批环节，各村执行“一事一议”等规定程序，并报乡镇党委、政府研究审定后确定经费用途。在报账环节，村报账员取得经济活动原始凭证，填写付款凭证，经相关人员签字后提交所在乡镇的代理记账服务中心审核。在记账环节，乡镇代理记账服务中心管理会计人员对各村提交的会计凭证审批后，统一扫描、上传至“互联网+精准扶贫代理记账”平台；平台利用光学（OCR）识别、人工纠偏等方式提取单据信息，再通过规则引擎进行规则检查后，由记账引擎初步自动记账；云中心大量专业代理记账人员在平台抢单核对，完成记账工作，并编制规范的会计电子档案；平台将结果返回乡镇，并在手机APP 中同步呈现。在档案管理环节，村级财务档案实行电子化和纸质档案“双保管”，尤其是电子档案，因为保存在云端，可以实现大容量保存、永久保存、方便查询，档案管理更加安全规范。在信息公示环节，财政、业务、监察等部门可以在平台上全面、及时、准确地掌握每笔扶贫资金的运行情况；村民可以在手机上随时掌握自己的扶贫资金到账情况。在数据分析环节，政府部门可以利用平台数据，对资金绩效、项目管理、村务管理等情况进行分析决策。

甘孜州的乡亲们足不出户，就可以登陆手机APP 随时随地查看个人扶贫资金受益情况和村级资金资源资产情况，干部们打开电脑，就可以实时监控资金安全、管理资金绩效，打造了“互联网+精准扶贫代理记账”的甘孜模式。其主要经验做法如下：

（一）省州县各级领导高度重视，上下用心快速推进。此项工作得到了四川省、州、县各级省委、省政府的高度重视。省委副书记、省长尹力做出批示，要求进一步做好相关工作；常务副省长王宁指出，此项工作可做总结，扩大试点面；副省长王一宏多次到县市“互联网+精准扶贫代理记账”现场进行调研指导。2017年底，四川省选择甘孜州这一基础条件薄弱的市州作为整州推进“互联网+精准扶贫代理记账”的试点，希望打造相关工作的甘孜模式，形成经验，以点带面。短短8个多月，甘孜州已将全州所有县（市）财政专项扶贫资金同步纳入“互联网+精准扶贫代理记账”系统，在全州所有县、乡、村正式上线运行，并制作了相应的手机APP——“云尚行· 扶贫APP”向百姓送达，取得了良好工作成效。州委书记刘成鸣、州长肖友才在州委常委会、州政府常务会、州财经领导小组等会议上多次强调开展“互联网+精准扶贫代理记账”工作的重要性和必要性，并考察指导，要求全面规范乡镇村财政财务管理，建立长效机制。州人民政府将“互联网+精准扶贫代理记账”工作列入2018年政府工作的重要内容，由州政府常务副州长主抓。各县（市）也成立了以县委、县政府主要负责人为组长，分管县长为副组长，各相关单位“一把手”为成员的工作推进领导小组。四川省财政厅会计处处长刘绣峰现场指导甘孜州各县“互联网+精准扶贫代理记账”工作，州财政局成立了由党组书记、局长文建国任组长，分管领导任副组长，各科室（局、中心）负责人为成员的“推进乡镇财政管理和村级代理记账工作领导小组”，下设推进办公室（以下简称推进办）专门负责此项工作，到全州各县巡回督导工作落实。

（二）资产清查摸清家底，确保村级资产安全完整。为全面规范乡镇村财政财务管理，甘孜州财政局主动作为，积极筹划，以清理核实村级资产为抓手,通过政府购买服务方式，聘请第三方协作机构在全州范围开展村级“三资”清查，重点对2017年12月31日以前的所有村级资产进行清查，准确掌握了行政村家底，确保了村级资产安全、完整和保值、增值，也为防范村级债务风险奠定了坚实基础。为防止村级资产流失，从2018年1月1日起，全州所有村级资产按程序及时登记和更新至“甘孜州村级资产管理系统”中。实现了甘孜州从建国以来，第一次对村级资金资源资产的全面清查。

（三）“走出去”“引进来”加强培训，以点带面层层培养人才。一是组织全州县（市）级财政分管领导和经办人员，分两个批次前往长虹公司和绵阳市北川县擂鼓镇考察学习先进经验和做法。二是组织18个县（市）政府分管领导和财政局负责人，参加财政部于3月7日至9日在上海国家会计学院为甘孜州专题举办的“互联网+精准扶贫”监管能力提升培训班。三是在四川民族学院举办两期“互联网+精准扶贫代理记账”业务骨干培训班，邀请专家到四川省对全州各县（市）乡镇报账人员进行专题业务培训。四是州财政局统一组织协调长虹公司和北京久其公司专业人员到各县（市）召开推进会和专题业务培训会，对本地区乡镇记账员和村报账员进行集中培训。五是根据各县（市）集中培训情况，同协作机构业务人员多次到现场召集乡镇报账人员，采取“一对一教、手把手学”的教学模式，让参训人员真正学懂弄通，能够“独立上线操作”，熟练运用平台。每个县（市）树立了1-2名业务标兵，业务标兵具体负责本县（市）业务培训工作，起到以点带面，“就近就地”解决实际操作中问题的作用。

（四）以“互联网+精准扶贫代理记账”工作为契机完善财政会计基础制度，提升乡村财政会计管理水平。推行“互联网+精准扶贫代理记账”以前，甘孜州村级财务工作起点低、底子薄，乡村两级财务专业人员极为匮乏，全州近3 000名乡村财会人员中专业会计人员不足40 人，账务处理混乱，《村集体经济组织会计制度》等财政会计基础制度执行效果较差。推进“互联网+精准扶贫代理记账”工作以来，甘孜州引入专业代理记账机构提供会计服务，会计基础工作得到有效规范，强化了制度执行的基础条件；通过业务培训等方式培养了一批基层会计骨干，强化了制度执行的人才保障；将《村集体经济组织会计制度》等财政会计基础工作的要求嵌入记账平台，强化了制度执行的刚性要求；树立了规范的管理理念，增强了财经纪律意识，营造了制度执行的良好氛围。甘孜州财政局以推进“互联网+精准扶贫代理记账”工作为契机，大力加强制度建设，通过上下联动，按照突出依法理财、注重流程设计、完善岗责体系和健全配套制度的总体要求，倒逼主管部门、乡镇建章立制，优化内部控制流程，强化了《村集体经济组织会计制度》等基础制度的规范运行，制定和完善了《村级财务管理制度》《乡镇AB岗工作制度》和《限时办结制度》等多项规章制度，为规范乡镇财政和村级财务管理工作提供了强有力的制度保障。同时，财政强化与行业主管部门之间的工作联动，建立乡镇村财政财务管理联席会议制度，按照“梳理问题、总结提炼、推广完善”的思路，力求通过对典型案例分析、工作经验总结、存在问题剖析等，有针对性的解决实际工作中出现的新情况、新问题。各乡村也积极发挥主观能动性，涌现出了村级预算等一批好的经验做法。

（五）深入县乡村一线扎实督导，制作手机APP向群众普及推广。为切实保证“互联网+精准扶贫代理记账”工作落到实处，甘孜州财政局结合全州工作推进情况，由分管领导带队，组织推进办、农业科和国库科工作人员，深入东路、南路和北路各片区，深入各县乡村一线，通过组织行业主管部门和财政部门有关人员召开座谈会、检查内业资料、查阅技术平台等方式开展专项督查工作，全面了解掌握各县（市）推进情况。对具体工作中存在的困难和问题，在座谈讨论的基础上，认真进行现场答疑解惑。对专项督查发现的问题，工作组责令相关县（市）按照时间节点限期进行整改，确保完成目标进度任务。为做好“互联网+精准扶贫代理记账”的普及推广工作，甘孜州在各乡镇便民服务中心大厅设置了触摸屏，向村民推广安装手机APP，将村级财务信息与项目、资产资源等村级财务相关信息进行智能融合，并向村民输出反映有关资金使用情况的智能报表，村民通过手机APP等终端设备，可以实时异地查看村财、村务、扶贫等信息，提高了扶贫资金管理的透明度，调动了村民参与监督的积极性；在系统中为纪委监委、审计、财政监督等执法部门提供相应的查询和监控接口，统筹相关部门力量，共同推进工作开展。

三、取得的成效

甘孜州开展“互联网+精准扶贫代理记账”等会计工作，对实现中央扶贫工作宗旨、提高财政管理效能、提升资金监管水平、推进农村基层民主建设等，具有明显效果。

（一）百姓有了一本“放心账”，对党和政府的信任和满意度进一步提升。习近平总书记指出：“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠”。扶贫资金是贫困群众的“保命钱”“救命钱”，确保扶贫资金安全到达百姓手中，有效发挥效益，关乎贫困群众能够真正得到实惠，关乎脱贫攻坚成败，关乎党和政府在人民心中的形象。为此，“互联网+精准扶贫代理记账”工作立足党和国家的惠民政策落实，紧抓扶贫资金管理主线，将扶贫专项资金纳入代理记账平台管理，从项目启动到资金到账，全程追踪，及时反映，实现了扶贫资金从源头到“最后一公里”的全程透明精准。有了一本让老百姓看得懂、算得清、信得过的“放心账”，乡亲们即使外出务工，或草原放牧，也可以通过手机随时查询个人扶贫资金受益情况和村务信息，使贫困地区老百姓更加真切直观地感受到党和国家的政策温暖。

（二）干部有了一本“清白账”，干事创业的底气和热情进一步提升。通过开展“互联网+精准扶贫代理记账”工作，甘孜州的干部，尤其是乡村干部，一方面对乡里、村里到底有多少资金资源资产真正做到了心中有数，干事业的底气更足了；另一方面，经手的每一个项目、每一笔资金，无论时间过去多久，都可以通过系统说得清清楚楚、明明白白。

（三）财政有了一本“管理账”，财政管理效能进一步提升。甘孜州“互联网+精准扶贫代理记账”平台将所有村级经济活动纳入代理记账范围，全方位、全过程的反映村级账务状况、精准脱贫情况、资金使用情况。该项会计工作开展以来，财政管理方面一是切实解决了农村财务人员缺乏、会计核算质量差的问题，原先的“抽屉账”“包包账”变成了规范的会计账簿，原先的“积年欠账”变成了15 分钟内就可以完成的一笔笔单据业务，为提升村级财务管理水平提供了可能。二是甘孜州从建国以来第一次对村级资产进行了全面清查，在摸清家底的基础上在系统中动态监控，为实现村级债务风险管理建立了有效机制。三是财政部门可以实时查看扶贫资金拨付使用情况、扶贫项目的实施情况、到户资金的兑现情况等，以会计信息规范资金运行，从而强化了财政资金动态监管和绩效管理，让“花钱必问效、无效必问责”真正落到了实处，会计不仅是传统的事后反映，还发挥了管理会计职能，提升了政府管理水平，推进了治理能力提升。

（四）监督有了一张“监控网”，监管效能进一步提升。扶贫资金“量大、面广、点多、线长”，对扶贫资金监管提出了更高要求。甘孜州开展“互联网+精准扶贫代理记账”工作，为扶贫资金的分配、使用、监督等编织了一张有效的“监督网”。通过代理记账平台与经办银行线上直联，实现扶贫资金信息从拨付、到会计记录、银行流水的无缝联接，避免人为因素或擅自篡改；代理记账平台进行自动核算，实现了记账与管账相分离，避免了扶贫资金被贪污挪用、滥开乱支，制约了村级干部权力运行；各级党政、管理部门、审计监督部门可实时查询、监控村级财务运行、财政专项扶贫资金使用管理等情况；村民可实时查询本村惠民资金发放和本村财务运行等情况，有效解决了常规宣传和公开公示时间短、不够透明、资料难保存的问题，大大增强了扶贫资金管理的透明度，有力遏制了违法违纪行为的发生。通过此次调研了解到，甘孜州推进“互联网+精准扶贫代理记账”工作以来，当地违规使用扶贫资金情况明显减少。

四、有关建议

调研团认为，甘孜州“互联网+精准扶贫代理记账”工作经过近一年的努力，已取得明显成效，实现了民族地区村级财务管理质的大跨越，为新时期在民族地区全力推进脱贫攻坚和乡村振兴战略，促进民族地区社会治理、和谐稳定、财政管理提供了一定经验。建议进一步完善提高，尽快逐步推广。

（一）进一步加强基层人员培训。“互联网+精准扶贫代理记账”平台面向广大群众，经办人员既是业务办理人员，也是党和国家政策的宣传窗口。因此，建议甘孜州进一步加强对平台经办人员的业务和政策培训，发挥其就地优势和桥梁作用，更加有效地宣传党和国家的民生政策。

（二）进一步加强信息平台整合建设。“互联网+精准扶贫代理记账”平台目前仍主要聚焦扶贫资金核算管理，未实现对扶贫资金、资源的全流程管控。建议四川省按照国务院“一网通办”的思路，将扶贫资金、资源全面纳入“互联网+精准扶贫代理记账”平台统一管理，实现相关数据、信息的互联互通、相互检验，进一步提升政府资金管理的效率效果，进一步保障老百姓的知情权和监督权。

（三）进一步加强平台功能建设。考虑到少数民族自治地区语言和阅读习惯，建议进一步优化系统，在少数民族自治地区同时提供汉文和当地通用民族语言版本的平台和APP，进一步提升用户友好度。

（四）落实对平台建设的资金保障。“互联网+精准扶贫代理记账”工作现阶段采用集体购买服务的方式，各村作为最终受益者，需要承担服务费用，尽管费用数额不大（各村前期设备采购费用约1.3 万，每月服务费用约300 元），但由于我国村集体财力长期不足，承担相关费用负担相对较重。因此，建议财政部在安排村级基础设施保障经费时适当予以考虑，同时，建议四川省财政厅在对甘孜州相关工作成效进一步评价的基础上，考虑以适当形式予以奖励。

（五）进一步总结经验，尽快推广。财政部将继续认真贯彻中央政治局常委汪洋的批示精神，对甘孜州“互联网+精准扶贫代理记账”工作密切跟踪、加强指导、宣传介绍，与四川省、甘孜州一起及时认真总结做法和经验，尽快组织逐步推广。

（六）关于石渠县的特殊情况。石渠县位于甘孜州西北部，平均海拔4 526 米，包虫病等致死疾病尚未根治，高寒缺氧、自然环境恶劣、条件艰苦，生活成本高、医疗费用高、异地赡养费高，干部人才难引进、难留住；同时，石渠县与青海玉树、称多、玛多、达日等县（市）同属“三江源”核心地带，是黄河长江上游重要的水源涵养地，但由于行政区划原因，没有纳入国家“三江源”自然保护区，每年生态保护投入仅0.25 亿元，建议财政部相关司局适时实地考察，并研究给予适当支持。

（财政部会计司供稿）

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