如何看待“稳就业”成为“六稳”之首

京雨

中央提出“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”，是当前我们做好经济工作、保障稳定的重要方面和主要内容。而在这“六个稳”中，“稳就业”被放在了首要位置。当前我国面临怎样的就业形势？如何看待如此强调就业的重要性意义？“六稳”的顺序安排具有哪些深刻的政策含义？稳就业需要处理好哪些关系？如何做好“稳就业”？针对这些问题，本刊特约记者专访了中国经济体制改革研究会原会长、中国经济50人论坛成员宋晓梧。

明确把促进就业作为“六稳”之首，相对弱化GDP指标，这标志着我国宏观经济调控的主要目标发生了重大调整。

我国面临的就业形势

《领导文萃》：人们注意到：2018年下半年，中央提出“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”，把“稳就业”放在经济工作的首位，如何看待这一顺序安排的变化？

宋晓梧：去年7月，以

习近平同志为核心的党中央提出“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”，第一次把就业放在“六稳”之首，同年11月国务院又发布了《关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的若干意见》。今年两会上，李克强总理在政府工作报告中指出：“今年首次将就业优先政策置于宏观政策层面，旨在强化各方面重视就业、支持就业的导向。当前和今后一个时期，我国就业总量压力不减、结构性矛盾凸显，新的影响因素还在增加，必须把就业摆在更加突出位置。”这一系列重大战略举措彰显了中央、国务院在当前国际国内形势下对就业工作的高度重视。经济增长、促进就业、稳定物价、平衡外贸，这四大宏观调控指标在一国不同的经济社会发展阶段往往各有侧重。改革开放以来，我国一直把GDP增长作为首要目标，在物质财富十分匮乏的国情下有一定的合理性。但在跨入中等收入门槛后，经济发展处于换挡期，消化长期积累的过剩产能，调整产业及技术结构，将使各类就业问题凸显。中央正确判断我国面临的国际国内经济形势，提出经济发展从前阶段追求高速度转向追求高质量，明确把促进就业作为“六稳”之首，相对弱化GDP指标，这标志着我国宏观经济调控的主要目标发生了重大调整。

就业本是现代市场经济国家宏观调控的发轫之处。1936年凯恩斯发表《就业、利息与货币通论》，为罗斯福新政提供了理论基础。1944年贝弗里奇发表《自由社会中的充分就业》，英国政府颁布《就业政策白皮书》。1946年美国通过《就业法案》，把促进就业作为政府的重要职责。其后澳大利亚、比利时、加拿大、法国等，都把促进就业作为政府的重要调控目标。GDP指标1965年才诞生，迟至1991年才正式纳入美国官方统计。2008年爆发世界经济危机，至今发达国家衡量经济是否复苏的第一位指标仍然是就业状况。

就业是民生之本。但长期以来我们强调保增长，经济工作往往最终落脚在GDP增速上，大型重化工业项目和大规模的基础设施建设又是拉动GDP增长的捷径，致使各级政府很难从依靠投资拉动的粗放型经济增长模式中摆脱出来。明确提出稳就业是今后一个时期宏观调控的首要目标，将十分有利于经济发展方式转型，实现可持续发展。

《领导文萃》：有人质疑，中国已经进入老龄化社会，近年来经济活动人口和新增劳动力都是负增长，失业率也比较低，为什么还要把稳就业作为“六稳”之首？

宋晓梧：不错，按国际通行的标准，我国65岁及以上老年人口在2002年占总人口的比重达到7%，进入老龄社会，现在这一占比已经达到11.4%。2018年12月，世界银行发布《中国养老服务的政策选择：建设高效可持续的中国养老服务体系》报告，预计到2027年中国65岁及以上老年人口比例将上升到14%，进入深度老龄化。与此相应的是劳动年龄人口在下降。2011年我国劳动人口总量达到9.4亿峰值，2018年跌破9亿。因此有人质疑，当前中国处在老龄化中期，每年新增勞动人口已经是负数，失业率多年不超过5%，就业还是突出问题吗？对此，有必要环顾一下欧美日人口老龄化高于我国的国家，至今仍然在为各类就业问题发愁。因为就业要统筹考虑，一是从促进就业总量看，急需大力发展就业弹性高的第三产业和大量容纳就业的中小微企业，这将有利于调整产业结构。二是从优化就业结构看，急需打破各类行政性分割对劳动力合理流动的阻碍，当前特别需要下大力气解决农民工和大学生群体的就业问题，这将有利于农民工市民化，推进新型城镇化，并深化教育体制改革，调整职业教育与高等教育的布局。三是从提高就业质量看，急需加强职业安全卫生，建立合理薪酬制度，注重人力资源开发，这将有利于杜绝“带血的GDP”，提升就业者的技能，并提高劳动报酬比重，扩大消费。四是从构建就业保障看，急需完善职工基本养老、基本医疗及失业保险制度，解除就业者的后顾之忧，这将有利于亿万劳动者全身心投入创业和工作之中。作为民生之本，就业是牵一发而动全身的家事、国事、天下事。

《领导文萃》：那么，基于您上述观察和分析，您如何看待我国当前的就业形势？面临着来自哪方面的挑战？

宋晓梧：在经济从高速增长向高质量增长的转型中，我国就业规模不断扩大，结构进一步优化，保持了就业局势的总体稳定，就业质量逐步提高，成绩显著，主要体现在：一是城乡就业规模持续扩大，就业总量稳步增长。截至2017年末，全国就业人员达到7.76亿人，实现了就业与经济的协调增长。2012年以来，城镇新增就业连续5年保持在1300万人以上，110万“去产能”职工得到妥善安置，高校毕业生年度总体就业率一直保持在90%以上。二是就业结构不断优化。2017年末，城镇就业人员4.24亿人，乡村就业人员3.51亿人，城乡就业人员分别占54.7%、45.3%，城乡就业格局发生了历史性变革。2017年，第三产业就业人员达到3.48亿人，占全部就业人员的比重为44.9%，成为吸纳就业的主体。私营企业、个体经济成为扩大就业的重要渠道。三是就业质量逐步提高。城镇劳动者工资收入、参加和享受社会保险人数明显增长，劳动者权益保障有了明显改善，劳动关系和谐程度不断提高。就业规模扩大的同时就业质量逐步提高。四是失业率保持在控制范围内。多年来，城镇登记失业率均在控制计划以内，保持在4.0%～4.3%之间。2017年失业率为3.9%，持续保持在较低水平。近些年来，基于全国劳动力调查基础上的调查失业率也一直在5%左右的较低水平。对失业率的有效控制，保持了就业局势的基本稳定。瑞士洛桑国际管理学院发布的《2017年世界竞争力报告》显示，在细分项中，中国的就业排在全球63个主要经济体中的首位，说明我国的就业工作赢得了国际社会的认可。

同时我们也要看到，在国内经济发展方式转型，国际贸易争端加大的背景下，我国就业面临着很大的压力，做好稳就业工作，需要付出艰苦的努力。一是劳动力的技术、知识结构远不适应经济的产业结构、技术结构快速调整，结构性失业将成为就业的最大压力。例如《中国人才发展报告2017》报道，高级技工占比，日本是40%，德国是50%，中国只有5%。我国高级技工缺口达上千万。二是国际贸易争端影响就业的不确定性。世界经济格局正在发生深刻调整，中美经贸摩擦成为我国当前经济发展外部环境中最大的不确定性因素，对我国经济发展产生一定程度的冲击。贸易摩擦对出口导向型企业会产生直接影响，由于关税增加带来的运营成本提升可能导致部分企业在短期内出现经营困难而出现用工减少。三是随着新技术发展应用对就业的影响扩大，以“机器换人”等形式直接替换劳动导致一些岗位甚至工种被淘汰。一些简单劳动岗位可能快速流失，一线操作工、电话客服、窗口柜员等职业需求将减少甚至消失。智能机器人的进一步发展，使翻译、新闻报道、销售、简单咨询等非程序化岗位也有可能被逐步替代，技术性失业增多。四是农民工就业问题突出，2.8亿农民工已经占到我国4.2亿城镇就业人员的近70%，这是发达工业化国家没有经历过的特殊就业形态。这种“双轨制”就业状态长期维系，对经济社会以及文化伦理的影响需要引起高速重视。

稳就业需要处理好哪些关系

《领导文萃》：正如您所说，稳就业意义重大，在我国面临就业压力的大背景下，解决就业需要处理好哪些关系？

宋晓梧：我在中国经济50人2019年年会上发言，谈了这个问题。由于发言时间每人只有6分钟，只是点了下题目。我认为把稳就业置于“六稳”之首，当前应处理好以下五个方面的关系。

第一是就业与投资的关系。有的学者提出，把稳就业放在 “六稳”之首，标志着我国就业工作进入3.0版，意味着就业从社会民生工作提升为宏观经济工作。我认为就业3.0版，应当明确就业是今后中长期经济宏观调控四大指标之首。那么稳就业放在第一位是否就贬低了投资的重要性？长期过度依靠投资拉动GDP增长方式已经难以为继，我国的就业弹性也为此曾大幅度降低，但这不是说现在突出就业，投资就不重要了，而是应处理好稳就业与稳投资的关系。

我国现在经济增长还在减速，各方面对投资拉动经济增长有所期待。我担心一讲投资，很容易路径依赖，又围绕GDP去确定投资项目，尤其是地方政府，再驾轻就熟地分解投资指标以行政手段落实。据一些地方反映，这样的情况已经发生。当前我国GDP增长率还保持6%以上，仍远高于世界主要经济体，加大投资应重点围绕促进就业展开，经济的就业弹性以及投资的就业弹性应作為中长期投资效率的重要评价指标。

《领导文萃》：前面您重点谈了就业与投资的关系，那么，稳就业还应处理好其他哪几个关系？

宋晓梧：第二是就业与中小企业的关系。世界上大多数国家，就业人员90%左右分布在中小企业。尽管一些大企业在经济结构调整中破产或大量裁员会引起社会高度关注，但从就业总量看，稳就业可以说重点是稳中小企业。去年11月，习近平总书记专门主持召开民营企业座谈会，充分肯定民营企业的重要地位和作用，强调必须坚持“两个毫不动摇”“三个没有变”，对支持民营企业发展壮大做出全面部署。各地、各个部门积极研究制定相关具体措施，在解决中小企业融资难、门槛高等方面出台许多政策举措，对稳就业起了至关重要的作用。

具体到稳就业工作，去年11月国务院出台的文件提出：一是加大对企业稳岗的支持力度。对于不裁员或少裁员的参保企业，可以返还其上一年度实际缴纳失业保险费的50%，对面临暂时性生产经营困难而且又有望近期得到恢复的，加大返还力度。二是加大了对小微企业融资担保的支持力度。充分发挥国家和各地政府性融资担保基金作用，鼓励各地优先为符合条件的小微企业提供低费率担保支持，提高其贷款的可获得性。三是将符合条件的小微企业创业担保贷款申请额度，从200万元提高到300万元，提高幅度达50%，可以更好地满足企业融资需求。四是切实减轻企业负担。按照国务院的统一部署，连续出台降低社会保险费率政策。这些政策相互结合，将进一步降低中小企业运营成本，帮助企业缓解融资难等问题，稳住民营企业尤其是中小微企业吸纳就业的作用。

第三是就业与创新发展的关系。从就业总量看，我国随着人口老化的进程，新增就业人口对就业的压力大大减轻，但经济转型所必然要求的劳动力结构调整，包括产业结构、技术结构、知识结构以及年龄结构等对就业的压力却大大增加。其中创新发展对就业结构调整压力很大。创新发展是新的发展理念之一，互联网、人工智能、机器人等是创新的焦点话题。国内外不少人，有的是知名学者，把创新与就业对立起来，认为创新将消灭一大批工作岗位。影响较大的是《人类简史》作者，以色列学者尤瓦尔·赫拉利。他在《今日简史》中对21世纪人类面临的问题提出了21个预言，第一个就是就业面临前所未有的挑战。他认为，如果说19世纪人类创造出了一个庞大的无产阶级，21世纪人类将创造出一个庞大的无用阶级。同类的观点现在还很时髦，在国内不少网站或论坛上可以看到、听到类似的言论。但若以此推论，创新与就业似乎势同水火了。前面我也谈到，科学技术的发展的确对就业构成新的挑战，就单个企业看，这种情况的确存在，如某港口依靠人工智能控制，工人需求量可以减少一半，某企业上了数控柔性加工线，普通工作岗位减少80%以上。

从人类文明发展史看，创新导致一些现有工作岗位大幅度减少的事并不鲜见，特别是工业化以来一直在不断上演，但创新还可以创造多大规模新的工作岗位，在某项创新之初是很难预测的。汽车的发明消灭了马车夫工作岗位，马车夫有多少是可以统计的，而汽车的设计、制造、维修以及带来的相关产业链的工作岗位当时谁能预计？新技术的发展会使就业市场发生积极变化，催生出一批新模式、新业态，带来新兴产业发展和经济增长加速，直接创造新的岗位需求。最近人力资源和社会保障部正式公布了人工智能工程技术人员、物联网工程技术人员、物联网安装调试员、大数据工程技术人员、云计算工程技术人员、数字化管理师等13个新职业。这些职业过去闻所未闻，未来还难以预测互联网、人工智能等新经济将创造出哪些新的就业岗位。有资料显示，新经济、新业态已经影响了全球至少8亿到10亿人的就业。可以说，从长远看，创新发展有利于促进就业，稳就业与创新发展并不矛盾。

第四是就业与工资、社保的关系。在促进就业、经济增长、物价稳定、外贸平衡这宏观调控四大指标中，我认为“十三五”“十四五”时期应当把促进就业列为首要指标。在劳动力市场子体系中，就业、工资、社保三方面，就业也应处于优先地位。市场经济条件下，行业、企业的工资水平是根据本行业、本企业具体的劳动力供求关系确定，政府能做什么？政府不应当以行政手段直接干预企业的用人和工资自主经营权，当然工资水平的调整还要发挥劳资集体协商机制的作用，但在就业压力很大的情况下，政府可以通过缓提最低工资标准来降低企业人工成本增长压力。这在发达市场经济国家不乏先例，有的在经济危机严重时实际上冻结了最低工资标准。鉴于工资刚性原则，降低最低工资水平的情况极为罕见。我国从2007年到2010年，最低工资上升比较快，从2011年到2016年，最低工资调整幅度逐年在下降，2017年有很多地区没有调整最低工资，2018年又调了，幅度不大。总体说来，这种调整适应了就业的需要，适应了宏观经济的需要，调整方向是对的。

现在企业抱怨比较强烈的，是我国社保缴费率高，主要是职工基本养老保险缴费率过高。在就业压力增大时，暂时下调社保缴费率是许多国家都采取过的措施。近年来，我国也适当调整了企业社保，主要是职工基本养老保险缴费率。例如2013年至2016年，职工基本养老保险缴费率，上海、哈尔滨两市从22%下降到20%， 厦门从14%降低到12%，深圳、宁波仍保持在14%。从法定社保缴费率看，我国企业缴费率在世界上处于高位，但由于各地采取了多种变通办法，全国平均企业实际缴费率要比法定缴费率低10多个百分点。更为严重的问题是由各地自行确定降低企业缴费率幅度，进一步加大了地区差距，破坏了社会保障应遵从的大数法则，造成不同地区企业社保负担苦乐不均，特别是老工业基地企业与新兴工业城市企业难以公平竞争。哈尔滨市降低了职工基本养老保险缴费率，养老保险基金更加入不敷出，而厦门、深圳等市积累了大量养老保险基金。因此，适当降低职工基本养老保险缴费率，应当在企业职工基本养老保险全国统筹的基础上统一调整，应尽快统一缴费率、统一缴费基础，统一经办机构、统一划拨国有资产补充职工基本养老保险基金。我目前收集到的资料，除了加拿大的魁北克省，世界各国的法定职工养老保险都是全国统筹。许多人强调全国统筹面临的困难，正是需要以壮士断腕精神去打破既得利益格局。

第五是就业与农民工的关系。很长时期我们讲就业主要指城镇户籍就业人员。20世纪80年代整顿国有企业劳动组织时，曾把清理农民工作为重要工作内容。大家认为农民工是中国特有的就业稳定器。就业压力大了，上千万农民工可以返乡务农，城镇需要劳动力了，可以多让农业富余人员进城。现在这种情况发生了根本性变化，必须把农民工就业放到稳就业工作的重要位置。如果说在经济高速增长期间农民工曾提供了相对低廉的劳动力成本，有利于我们打开国际市场，积累宝贵的外汇，那么在经济转向高质量发展阶段，农民工长期存在就是弊远远大于利了。

随着城镇化进程的加快，农民工已经成为城镇就业的主力军。据人力资源与社会保障公报提供的数据，2017年农民工总量2.8亿人，占城镇总就业人口4.2亿人的67%，其中1980年以后出生的新生代农民工占全国农民工总量的50.5%。值得注意的是，以往那种认为城里有活就招农民工，城里没活农民工就回乡务农的观点，对上亿的新生代农民工完全失效。一项调查显示，38%的农民工认为自己就是所在城市的“本地人”，随着新生代农民工比重的增高，这种“本地人”认同感的比重也会增高，2017年比2016年就提高了2.4个百分点。因此，必须高度重视中美贸易战对就业的影响，高度重视去产能对就业的影响，特别是对新生代农民工的影响。解决农民工的根本途径，是中央一再明确的农民工市民化，这一进程，在“十三五”时期应加快进度，希望在“十四五”时期让农民工成为历史。

如何做，才能稳就业

《领导文萃》：一些人认为，地方的GDP竞争对我国经济高速增长发挥了促进作用，现在提出稳就业是“六稳”之首，对地方政府发展经济的积极性会不会有影响？

宋晓梧：我在从事东北振兴工作期间，与东北一些地方的行政领导接触较多。在制定地方“十二五”规划时，一些地方领导征求我的意见。针对那时制定规划都是先明确GDP增长指标，再围绕这一指标分解投资、招商等指标的做法，我说能否把改善民生放到重要位置，淡化一点GDP指标？许多地方官员担心，淡化GDP指标会造成考核失去目标，工作没了抓手。多年来不少地方“党政工团齐动员”，分解投资和招商引资指标，层层考核直至考核街道的GDP，要淡化以致取消一些地方的GDP考核，把稳就业作为经济工作之首，他们一时感到不适应是完全可以理解的。我们承认GDP指標是20世纪经济学的一项伟大发明，衡量一国的经济总量，还没有其他指标可以完全替代它。但也应看到，从诞生之日起，GDP指标就有天生的缺陷。它不能反映投资的效益和结构的优劣，也难以反映收入分配状况和资源环境代价，这些缺陷原本可以在实际工作中加以适当修正和补充，遗憾的是在我国前阶段激烈的地方GDP竞争中却被大大放大了。审视当下我们面临的突出经济社会问题，有许多正是GDP指标的缺陷，从某种角度也可以说，这是唯GDP论的必然结局。如果我们还被低收入阶段的地方GDP竞争路径锁定，难免陷入中等收入陷阱。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出新的发展理念，创新发展、绿色发展、协调发展、开放发展和共享发展符合新时代发展的新要求。新的发展路径应当以促进就业为主要调控目标。就业所包含的经济社会内容比GDP丰富。各级官员不是工作没抓手了，而是工作视野更开阔，更贴近民生了。当然，把稳就业作为“六稳”之首，绝不是简单以失业率取代GDP增长率作为各级官员的考核指标，而是要转变发展理念，坚持以人为本，全面协调发展。首先要发挥市场配置劳动力资源的决定性作用，让一切创造财富的源泉在竞争中充分涌现出来;同时要更好地发挥政府的作用，为城乡广大就业者提供一个公平公正的竞争秩序和职业安全、社会保障网络，并加强监管。

《领导文萃》：正如您所介绍的，稳就业很重要，那么，如何做才能稳定就业？

宋晓梧：做好就业工作，特别是做好经济结构调整时期的就业工作，我们已经积累了不少成功的经验。面对新的挑战，就业工作在原有基础上还要有新的举措。今年李克强总理在政府工作报告中针对促进就业方面提出了一系列要求，例如：要多管齐下穩定和扩大就业，扎实做好高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业工作，加强对城镇各类就业困难人员的就业帮扶;对招用农村贫困人口、城镇登记失业半年以上人员的各类企业，三年内给予定额税费减免;加强对灵活就业、新就业形态的支持;坚决防止和纠正就业中的性别和身份歧视;实施职业技能提升行动，从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训;加快发展现代职业教育，既有利于缓解当前就业压力，也是解决高技能人才短缺的战略之举;改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人;扩大高职院校奖助学金覆盖面、提高补助标准，加快学历证书和职业技能等级证书互通衔接;改革高职院校办学体制，提高办学质量;等等。这些政策确实得到落实，不仅会缓解近期的结构性就业压力，而且对我国中长期劳动力素质的提高也将起到巨大推动作用。

《领导文萃》：前阶段地方追求GDP政绩，后来出现了GDP增速造假现象，有的省“挤水分”，发现一些县市虚报增幅超过百分之二三十。现在提出稳就业，是否也应当注意这个问题？

宋晓梧：这个问题涉及党风廉政建设，党的十八大以来，统计数据造假问题已经得到抑制。在具体工作中，重要的是完善对就业状况的统计调查，真实反映就业总量与就业结构的变动情况，绝不允许虚报瞒报。那种“官出数字、数字出官”的积弊，在全面依法治国、全面从严治党的新常态下，必须坚决铲除。要建立就业监测和失业预警制度。

加强就业形势监测分析，建立对受影响企业用工监测预警机制，完善就业监测和失业预警体系，为国家相关政策的出台提供有效的支持和建议。加强对社会就业情况的跟踪监测，及时了解并真实反映劳动力流动趋势。通过就业监测和失业预警分析，加强对城市常住人口的公共就业服务和政策支持，帮助重点群体实现稳定就业。尤其是对转岗下岗失业人员开展针对性跟踪服务，对受影响职工普遍开展职业培训，及时开展困难职工救助帮扶，尽量降低失业对劳动者和社会的影响。

至于经济增长，依然是一个很重要的宏观调控指标，因为促进就业本身就要求适时的经济增长速度和合理的产业技术结构。关键在于工作的出发点不一样，最终结局将有很大差别。