新中国70年信阳市农村劳动力转移的回顾与展望

崔俊敏 中共信阳市委党校

引言：新中国70年来，随着我国工业化、城市化的快速推进，农村劳动力在不断放松的制度变革中开始大规模向非农产业转移。农村劳动力非农化的流动既改变了我国人口的空间分布，又推动了我国劳动力市场化和城市化水平的提高，同时对城乡社会治理不断提出新的挑战。本文以新中国70年信阳市农村劳动力非农化转移为范本，从三个方面进行了分析：一是顺着时间脉络，回顾了信阳市农村劳动力非农化转移的几个阶段，并总结每一阶段内转移的趋势和特征；二是从外部拉力入手，梳理了农村劳动力转移的相关政策设置和转变；三是从内在动力入手，分析了农村劳动力流动的趋势和心态变迁。在此基础上，展望了新时期信阳市劳动力流动的趋势，就政府在引导劳动力流动的政策方面提出了几点意见建议。

一、建国以来信阳市农村劳动力转移的阶段与特征

新中国成立以来，国家对农村劳动力流动的政策设置经历了一个放开—收紧—再放开的过程。由于行政区划的不断调整，信阳市现在所辖范围是从1965年7月信阳专区分设为信阳、驻马店两专区，成立信阳专署机关起始。本文的分析以1965年7月为时间节点，把信阳市农村劳动力转移大致分成了五个阶段。

（一）第一个阶段：1965―1977年

1965年7月信阳专区分设为信阳、驻马店两专区，成立信阳专署机关仍驻信阳市，辖信阳市、信阳县、罗山县、潢川县、光山县、新县、商城县、固始县、息县、淮滨县，总人口410万人，城镇化率为10.4%。

1955年我国开始采取城乡二元的户籍制度，1955-1962年间并没有严格控制农村劳动力的流动。1962年-1977年，由于严重的自然灾害和十年文革，农民被严格控制在农村，不允许向城市转移。由于信阳专属机关1965年7月才成立，正处于国家对农村劳动力转移收紧时期。所以这一时期，信阳农村劳动力非农化转移的数量微乎其微，主要是通过城市招工、接班、参军和高考分配等。1977年信阳城镇化率只有7.8%，降到了建国以来最低点。

（二）第二个阶段：1978―1997年

1978年改革开放和农村家庭联产承包制的实行，一方面政府逐渐放松对农村劳动力流动的限制，另一方面随着农村生产力水平的提高，农村劳动力出现一定程度的过剩。从80年代开始，固始县和新县部分农民外出务工，向非农产业转移。规模不断扩大，1986年全市外出务工人员6.6万人，到1991年达到10万人左右，1997年达到70多万人。这一时期信阳市农村劳动力转移的主要特征：第一，早期农村劳动力流动多是出于“灾年补欠、丰年增收”的考虑，不仅人数少，而且大多选择“离土不离乡”在乡镇企业打工。从1992年开始，越来越多的农民逐渐向大城市流动并扎根，同时，城镇一部分下岗失业人员加入到转移就业大潮，具有明显的无序性和盲目性。第二，亲朋好友乡邻之间的示范效应明显，逐渐形成地域特色的劳务品牌，如新县、罗山的涉外劳务，浉河、平桥的建筑劳务，固始的柳编、银针，息县的保安，潢川的园艺，光山的充绒，淮滨的电焊等。第三，这一时期外出务工主要是从事重体力劳动和手工业，所以以青壮年男性为主。

（三）第三个阶段：1998―2003年

1998年信阳撤地设市后，把劳务输出作为一项支柱产业来抓，开展“抓劳务、促就业、带致富”活动，外出务工就业人数快速增长。当年全市外出务工人数超百万，掀起了“百万民工闯市场”的浪潮，2003年达到147万人。这一时期信阳市农村劳动力转移的主要特征：第一，转移速度加快，数量逐年增加并趋于稳定。1998年之后连续7年外出务工人员超百万。第二，异地转移趋势越来越凸显，流出目的地明确且稳定性增强。第三，在流入地分布上，由主要集中于珠三角开始向全国扩展，珠三角、长三角、环渤海城市群出现相对均衡状态。据统计，2003年147万外出务工人员中，环渤海城市群占20.6%，长三角占19.3%，珠三角占21.7%。到郑州、新疆务工比例开始上升。涉外劳务输出地主要分布在日本、韩国等东亚国家。第四，人口特征仍以男性为主，与上一个阶段不同的是“新生代农村流动人口”比例不断增加。他们追求城市生活，有着强烈的市场竞争意识，文化程度与父辈相比较高。

（四）第四个阶段：2004―2012年

2004年是很多专家眼中农民工流动的“拐点”。从2003年开始，随着经济发展，国家逐步取消对农村劳动力流动的各种不合理限制。中西部地区外出务工人数飞速增长。信阳市从2003年的147万人，到2005年达到212万人。2007年达到235.8万人，2011年达到242万人的最高峰。这一时期信阳市农村劳动力转移的主要特征：第一，农村劳动力大规模向东南沿海转移。第二，经过多年务工锤炼以及新生代农民工的加入，从事技术、管理的占比不断提高。第三，从2002年开始，信阳市加大劳务输出的同时，实施“回归工程”。鼓励引导有资金、有技术、有管理经验的农民工回乡投资创业。到2012年共吸引3万多名成功人士返乡创办各类实体2.8万个，投资总额33亿元，带动就业10.6万人。

（五）第五个阶段：2012年至今

2012年党的十八大以来，随着国家区域协调发展战略部署和乡村振兴战略的提出，信阳城市经济和农村经济同步发力，就业渠道和发展空间越来越大，返乡就业、创业人员逐年增多。这一时期信阳市农村劳动力转移的主要特征：第一，农村劳动力转移的总量趋稳，转移的劳动力中以年轻群体为主，且以举家外出务工为主。第二，返乡就业创业人员不断增多。数据表明，2012年至今，信阳市农村外出务工人员选择到在本地务工和创业的比例逐年增加。由2015年1万多人增加2018年13万多人，累计创办各类经营主体近8万个，带动就业80多万人。第三，返乡创业者多为中年男性，文化程度多集中在高中和大专，绝大部分已婚且有两个以上孩子，事业有成、家庭稳定。第四，返乡创业涉及众多领域，所创个业以中小规模制造加工业和现代农业为主。据统计，目前信阳有近20万户小微企业，这些小微企业大部分是由返乡创业的进城农民工创办。涉及乡村旅游、山林综合开发、电子商务、种植养殖等多个领域，成为产业转移的承接者、现代农业的引领者、美丽乡村的建设者、商品流通的链接者和脱贫致富的帮扶者。

二、信阳市农村劳动力转移的相关政策和措施的变迁

（一）1949―1977年，严格控制农村劳动力地域转移

建国初期，《中国人民政治协商会议共同纲领》、《城市户口管理暂行条例》、《中华人民共和国宪法》，都曾明确提出我国公民有迁徙自由权。1949―1955年我国农村人口进入城市呈现自由流动的状态。1955年我国实行城乡二元的户籍制度，收紧了农村劳动力向城市转移。1975年的《中华人民共和国宪法》正式取消了有关迁徙自由的规定。由于信阳专属机关1965年7月才成立，正处于国家对农村劳动力转移收紧时期。所以，这一时期信阳主要是执行国家政策，严格控制农村劳动力向城市转移。

（二）1978―1997年，逐步放开并引导农村劳动力转移就业

1978年党的十一届三中全会召开，党和国家的工作重心转移到了经济建设上来。为满足城市经济发展需要，从1984年起国家逐步放松对农村劳动力流动的限制。1984年允许农民进入集镇落户，1985年允许农民自理口粮进城务工，1994年允许农民跨省流动就业。1997年国务院转批公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》（国发1997[20号]），允许在县城、集镇就业，居住符合一定条件的农村人口办理城镇常驻户口，以促进剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移。[1]人口流动政策的变化为农村劳动力异地转移提供了机遇，迎来了农村劳动力转移规模上一个高潮。

国家农村劳动力转移就业政策的变化直接催生了信阳劳务经济。1986年原信阳地委、行署做出了开展劳务输出工作的决定，成立了由党委、政府分管领导任组长，劳动、公安、共青团、工会等十多个部门参加的劳务输出管理机构，形成了信阳农村剩余劳动力转移的第一次高峰。但这一阶段，尽管政府支持鼓励农村剩余劳动力外出务工，但主要是通过设立职业介绍机构，动员为主，并没有出台具体的政策。从1992年开始，为获取较高的收入，信阳市越来越多的农民向大城市流动，同时，城镇一部分下岗失业人员加入到转移就业大潮。1994年，地区行署批转原劳动人事局《关于为外出务工人员提供系列化服务的报告》。至此，信阳市劳务输出走上了规范有序发展的轨道，形成了稳定增长的格局。

（三）1998―2003年，鼓励农村劳动力异地转移

1998年信阳撤地设市后，信阳市委市政府把劳务输出作为一项支柱产业来抓，开展“抓劳务、促就业、带致富”活动，出台了一系列推动农民外出务工的政策措施，外出务工就业人数快速增长。为提高外出务工人员的就业素质和能力，信阳市各级相关部门加大对农民工职业技能培训，市劳动保障、市扶贫办等单位依托市县（区）18个培训基地。培训外出务工人员达70多万人，占当时全市务工人员总数30%左右。在这一时期，加大国内劳务输出的同时，有组织向境外输出劳务。新县政府专门投资300多万元建立劳务输出技术培训中心，可同时容纳300多人，不仅培训实用技术，还培训法律知识、职业道德、出国简单用语等，并把考试、发证纳入培训内容。为保护外出务工人员的权益，实施“双向维权”，有力保障了外出务工人员的合法权益。2002年，市委、市政府两办联合转发了市总工会《关于维护外出务工人员合法权益的指导意见》，鼓励在外务工人员集中的地方成立“民工工会”，组织开展建立农民工工会工作。到2003年，“外出务工人员工会联合会”覆盖所有乡镇和街道办事处。

（四）2004—2011年，劳务输出与“回归工程”并举

2004年信阳市委市政府提出了非农化的发展思路。在市第二次党代会报告和《信阳市全面建设小康社会规划刚要》中，市委市政府明确提出把劳务经济作为区域经济的四大重点之一来抓，出台了《关于做好劳务输出工作的若干意见》、《关于加强劳务输出，实施回归工程的意见》。在市委市政府以及各相关部门的支持和推动下，信阳市外出务工人员数量连年增长，到2011年全市外出务工经商人员达到242万人。

信阳劳务输出较早，一部分外出务工人员积累了资金，学到了先进技术和管理，开阔了眼界，有了回报家乡的愿望和实力，市委市政府适时引导，出台了实施“回归工程”的意见。从2003年开始，每年的春节，利用外出务工人员集中返乡与亲人团聚的机会，各县、乡都要邀请外出务工人员代表参加茶话会、座谈会，总结成绩交流经验。市委宣传部组织人员拍摄了一部《迂回振兴之路》的专题纪录片，出版了一本《外出务工致富典型》的小册子，进行广泛宣传。从政策方面，通过简化小额担保贷款手续，推行联合审批、一站式服务和限时办结等制度，免费提供创业培训、项目信息、政策咨询等服务，支持农民工回乡创业。[2]到2012年共吸引3万多名成功人士返乡创办各类实体2.8万个，投资总额33亿元，带动就业10.6万人。

（五）2012年至今，多措并举鼓励外出务工人员返乡创新创业

党的十八大以来，随着区域经济的发展和乡村振兴战略的实施，国家一方面加快农民工市民化，另一方面出台了一系列支持农民工返乡创新创业政策。2015年国务院办公厅颁布了《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发〔2015〕47号）、《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发〔2015〕93号）。2016年国务院办公厅颁布了《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）。2017年颁布了《关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》(国发〔2017〕37号)。

借助国家政策的东风，结合信阳发展实际和劳务经济发展阶段，从2012年开始，信阳委、市政府把支持外出务工人员返乡创业作为一项全局性工作，全力推进。建立了创业服务、创业政策、创业保障“三个体系”，结合信阳资源禀赋和产业特色，积极引导返乡创业人员主动对接农业新产业新业态新模式，主动对接农村一二三产业融合发展。按照“政府搭建平台、平台聚集资源、资源服务创业、创业带动就业”的思路，整合资源，依托产业集聚区、商务中心区、农业科技园区、农业产业园等等载体，推动返乡创新创业发展。为留住人才，使创新创业具有可持续性，通过各种形式宣传返乡创业典型，让返乡创业者感受到了极大的成就感和荣誉感。同时，对返乡创业人员在户籍管理、子女入学、创业保障等方面营造宽松环境。2018年13万多人，累计创办各类经营主体近8万个，带动就业80多万人。

三、信阳市农村劳动力转移的社会认同和心态的变迁

（一）从单纯解决生存转变为追求发展和自我价值实现

信阳从1979年开始实行了各种形式的生产责任制。1981年以后，随着农业生产责任制的不断完善，多种责任制逐步演变为以家庭承包为主的联产承包责任制，农业经济效益大幅提高。到1984年信阳农业总产值达到17.59亿元。但是农民收入依然较低，1978年农村居民人均纯收入133.57元，1985年增加到397.6元。农民解决了吃饭问题，但现金收入低，难以满足家庭生活需要。部分农民出于“灾年补欠、丰年增收”的考虑，选择“离土不离乡”的“散工”就业形式。大多以体力劳动和手工劳动为主。

1992年随着沿海地区的对外开放，进一步拉大了与内地之间经济差距。据统计，1992年信阳市农民人均年收入476元，2007年3737元，2012年7008元。2007年信阳市城镇居民人均可支配收入9916元，2012年17256元。同期，珠三角城镇居民收入4026元，2007年突破3万元，2012年突破4万元。发达地区较高的收入和巨大的劳动力需求，吸引信阳市越来越多的农村劳动力向珠江三角洲等大城市流动并扎根。2000年以后，第一批外出的农民工步入中年。由于年龄的原因这一批农民工逐步开始回流，80后90后的新生代农民工开始流入珠江三角洲等发达地区务工。

不同阶段外出务工人员心态变迁主要是因为需求变化导致的。根据马斯洛的需求层次论，当一个人生存和安全需要得到满足后，会进一步转向自尊和自我价值实现的需要。与父辈相比，新生代农民工大多受过良好的学校教育，不少是大学生或者是经过了职业学校培训，拥有一技之长。他们在追求高工资的同时，更多的追求“自由”和发展空间、发展平台。在争取自身权利的时候，依法而行，方法和途径更多元。

（二）从乡土认同转变为对城市和地域的选择

社会认同是指个体对自我特征概念化，并与某社会群体特征形成了同一性感知，从而明确个体对群体的归属认定。[3]有学者根据流动人口的职业身份（是/不是农民）和城乡归属（属于/不属于城市）的交互划分出4种认同类型：隔离型认同、游离型认同、断裂型认同和融入型认同[4]。

按照信阳市农民外出务工的阶段划分，从八十年代中期外出的第一代农民工，大多是只身外出务工，家里有老人孩子，有承包地。他们认为自己的根在农村，尽管在城市务工，但仍然是农村人，对职业和城市属于隔离型认同、游离型认同。根据国家统计局信阳调查队在全市10个县区的样本调查，第一代农民工80%不愿定居城市，但一般都希望子女能在城镇落户，并把县城作为子女定居的首选，其次是地级市。

相比第一代农民工，80后90后的新生代农民工虽然在农村长大，在外出务工之前主要在学校上学，再加上农村由多子女到少子女，大多数并没有真正干过农活，根本不知道稼穑之艰辛。他们对农村较少有眷恋之情，对农村农业的认同是断裂的。具有更多的城市居住意向，也更能够适应城市的人居环境。根据国家统计局信阳调查队在全市10个县区的样本调查，新生代农民工愿意成为市民的占83.8%。而且文化程度越高的农民工市民化意愿越强烈，大专及以上文化程度农民工愿意成为市民的占比高达86.7%。在地域选择上，新生代农民工更倾向于定居大中城市。新生代农民工倾向于定居省会城市和一线城市的比重，明显高于第一代农民工，农民工愿意定居的城镇类型存在明显代际差异。调查数据显示，新生代农民工中，倾向于定居在一线城市和省会城市的农民工占比分别为16.1%和27.2%。在新生代农民工中，文化程度不同选择定居地有很大差异。文化程度越高越倾向于定居大城市。根据国家统计局信阳调查队在全市10个县区的样本调查，接受过高等教育的农民工中，倾向于定居省会城市的比例高达42.7%。高中或中专及以下文化程度的农民工倾向于定居县城的比例为36.3%和34.2%，初中及以下的农民工多倾向于定居乡镇，占32.8%。新生代农民工由于工作生活在城市，对未来定居城市有较高预期。近年来，随着城镇化进程加快，政府在就业、教育、医疗、养老、住房等方面的统筹，让农民工尤其是新生代农民工较少有身份的标签感，对城市和地域的认同感大大提高。

（三）从个体短期需求转变为家庭长期发展需求

第一代农民工选择外出务工主要是为了增加收入，补贴家用。多以男性个体，从事体力劳动和手工劳动为主的形式外出务工，妇女和孩子留在家里。90年代开始，沿海发达地区劳动密集型企业越来越多，用工缺口越来越大，加上对城市生活的向往，部分女性离开农村到城市就业。这一时期，为了好就业，已婚有孩子的家庭，选择把孩子留在农村交由老人或亲戚带。据国家卫计委全国流动人口动态监测调查数据显示：祖父母辈是留守儿童的主要看护人，占90%以上，平均年龄59岁，小学及以下学历者占70%以上。一个家庭分居两地或三地生活。

随着新生代农民工成为劳动力转移主体，举家迁移成为主要流动形式。据国家统计局信阳调查队调查，2017年新生代流动人口中，“80”后占35.5%，“90”后占24.3%，“00”后占19.3%，“10”后占20.9%。新生代农民工平均受教育水平比父辈高，或者本身受教育水平较高，为了在城市更好地立足，对技能和知识培训学习更重视。新生代农民工对留在城市的预期较高，对孩子的教育更重视，因此，若有可能都会选择举家转移。尽管新生代农民工选择举家迁移为主，规模不断增加，但是其代际关系、子女抚养和老人赡养压力存在许多问题和矛盾，如若解决不好，该群体的社会心态将对社会治理带来更大的挑战，必须予以关注。

四、未来农村劳动力流动的趋势展望和建议

根据城市化发展的S型曲线，一国城市化率在30%以下是农业社会，30―70%是城市化加速发展阶段。据统计，2018年，我国城市化水平59.6%，河南省为51.7%，信阳市只有47.6%。无论从国家层面、河南省还是信阳市，农村劳动力的非农化转移有相当大的空间。然而，信阳市是劳动力的净流出地，从事农业生产的劳动力呈逐年递减和老龄化的态势，2017年信阳市从事农业生产的劳动力平均年龄为57岁，农业发展的前景面临着一定的挑战。信阳市是农业大市，对农业生产劳动力减少且老龄化问题必须提前部署。

近几年来，信阳充分发挥劳务经济大市优势，按照“输出劳动力、引回生产力”的思路，大力实施“引凤还巢”工程，引导务工人员返乡创业就业。2018年全市返乡创业人员13万多，累计创办各类经营主体近8万个。据国家统计局信阳调查队的调查，尽管有政府大力支持，但普遍存在招工难、留人难。原因有两个方面：一是由于经济发展水平的局限，信阳始终是劳动力净流出地；二是劳动模式发生了根本性的变化，随着平台经济大幅扩张，网络外卖送餐员、“潮汐工”、滴滴司机、微商、淘宝店主等行业正在吸引大量农村转移的劳动力。弹性化的用工模式为劳动者提供了更多的就业渠道或改变职业类型的机会。

针对农村劳动力非农化转移的趋势和用工模式的变化，市委市政府需要着重关注几个方面：第一，利用国家农村改革实验区的机遇，探索符合信阳市情的农村土地制度和宅基地制度改革，加快现代农业建设进程。第二，抓住《淮河生态经济带发展规划》为信阳提供的机遇。根据国务院批复的《淮河生态经济带发展规划》，淮河沿线战略定位“三带一区”，即：流域生态文明建设样板带、特色产业创新发展带、新型城镇化示范带、东中部合作发展先行区。信阳市作为重要节点城市，规划在2025年建设成300万人口的区域中心城市。人口的集中必须有产业做支撑，在发展产业的同时，加大教育、医疗等基本公共服务均等化，提高户籍人口的城市化。第三，关注新型业态对劳动力就业的影响，既避免劳动力频繁换岗造成过多摩擦性就业，又避免用工单位由于流动过大影响生产效率。第四，特别关注新生代农民工社会心态的变化，提高他们的社会认同度。从个体层面而言，社会认同有助于提高新生代农民工对职业身份的认同；从社会层面来看，社会认同的提高有助于新生代农民工对所在城市的认同，自觉参与维护居住区域的社会秩序，利于社会和谐。因此，应借助社区、共青团组织、志愿者组织等，关注该青年群体的心态健康和社会认同，为魅力信阳建设提供更多更优的劳动力。