多维度的城市开发边界管控策略研究——记广东工业大学建筑与城市规划学院蔡云楠团队科研成果

□ 李晓文

在当前生态文明建设成为国家发展战略的背景下，城镇开发边界的划定与管控成为国土空间规划底线管控机制构建的核心内容。划定城市开发边界、科学配置国土空间资源，是落实生态文明建设战略的必要工作。

近年来，广东工业大学建筑与城市规划学院院长，教授蔡云楠带领团队通过梳理研究《城乡规划法》《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》《全国主体功能区规划》等政策文件得出结论：城市开发边界管控策略研究应聚焦于城乡总体规划和土地利用总体规划，针对不同管制分区的政策制定目的、管控强度、规划范围等，特别是重点关注“两规”中关于开发控制的内容。

蔡云楠团队在广东省学位与研究生教育改革研究项目（2018JGXM36）、广东省本科高校高等教育教学改革项目（粤教高函〔2018〕1号-185、粤教高函〔2018〕179号-41）、广东省自然科学基金（2016A030313690）项目的资助下，以主要空间管治规划政策为基础，致力从智慧监测、理性发展、多规融合、多元治理四个方面建立全覆盖、不重叠、实施性强的城市开发边界管控策略，取得了一系列创新成果。

智慧化监测为依据

团队指出，应建立统一共享的基础数据库，实现土地空间资源的统筹管理，为城市开发边界划定奠定基础。通过规范和整合现有空间数据，搭建智能城市管理平台，加强遥感卫星监测和土地巡查，建立城市开发边界动态监测机制。结合“三调”明确边界内外建设用地基准情况，充分利用国土空间信息平台，监督城市开发边界内外建设用地变化，并作为上级政府对下级政府的主要监管方式。

理性化发展为目标

团队经大量研究指出当前城市面临着空间无序蔓延、地价房价上涨、城乡二元结构加剧等一系列问题，需要通过重新评价导致城市无序扩张的各类用地和设施。应对税收手段进行创新，差异化征收城市开发边界内部和外部的建设税，利用经济手段将边界外部高效的开发活动引导到边界内部。综合考虑城市可持续发展、开发边界外公平发展权、边界内外的转型发展、空间舒适性和视觉景观等多重维度的内容和指标，引导城市健康、理性发展。

“多规融合”为手段

“多规融合”是团队一直倡导的方向，他们指出在“多规融合”初期，应梳理多规的核心要素，明确城市未来发展形态与规模总量，确定城市开发边界目标线。在“多规融合”中期，理清城市可建设区与非建设区，科学评测空间综合承载力，确定城市开发边界管控线。在“多规融合”后期，统一各类空间规划的执行标准，实现“一张蓝图”的空间规划管控措施，明晰城市开发边界的关键要素，落实“刚弹”结合的管控体系，确定城市开发边界开发线。

多元化治理为导向

团队提出拓展公众参与渠道是治理导向的重要内容，通过公众参与，了解利益相关者的发展诉求、促进不同主体加强理解政府管理意图和目标。可以通过定期举办公众咨询会等多种形式，使公众积极参与到城市空间增长管理政策制定和实施的全过程，提高管控措施的社会认可度，协调城市增长中的利益矛盾，加强对政府管理部门实施情况的监督和检查，从而有效实施城市开发边界管控政策。

团队指出，在当前生态文明背景下，城市开发边界的技术手段和管治政策还不成熟，特别是在划界评估内容、技术和工具运用等方面，缺乏从人的直观感受出发的视觉景观评估、安全舒适度评估以及公平发展权评估等内容；也缺乏自下而上的公众参与的过程。未来应进一步梳理十九大以来新的政策，对边界调整程序涉及的事权单位与机构改革后的部门对接协调，明确包括“定规划类型、定正负面项目、定管控指标、定实施路径”的四定内容，健全公众参与机制，体现国土空间治理政策工具的作用。