水库大坝安全管理应急预案编制实践和思考

贺顺德，张志红，崔 鹏，马莅茗

（黄河勘测规划设计研究院有限公司，450003，郑州）

经过多年实践和运行，水库大坝安全管理应急预案（以下简称水库应急预案）的框架不断完善，内容不断充实，技术不断进步，已经成为水库大坝安全管理和风险管理建设的基本制度之一。但是在水库应急预案编制和运行过程中，也逐渐出现了水库应急预案与政府总体应急预案之间的关系不明晰、水库管理部门与政府部门之间的责任主体不明确、水库应急预案的编制主体不合理等问题。及时总结水库应急预案编制和运行中的实践经验，对提高我国水库应急预案编制水平、完善预案编制技术、增强预案可操作性、指导水库大坝安全管理具有重要意义。

一、水库应急预案与国家应急预案体系的关系

1.水库应急预案在政府应急预案体系中的地位

根据 《国家突发公共事件总体应急预案》（2006年1月8日国务院发布），全国突发公共事件应急预案体系包括总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案、重大活动应急预案等六类。其中地方应急预案具体包括省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案和各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类。

我国大坝按照所属部门（主管部门）不同，主要分为水库大坝（水利）和水电站大坝（电力），其中水库大坝占绝大多数。另外，交通、建设、农业等部门也有少量大坝。从水库工程管理权限来看，大坝主管部门主要为国务院水行政主管部门或流域机构、地方水行政主管部门等水利、能源部门。目前，我国大部分大型水库工程均成立了专门的管理机构（如水库工程管理局），作为大坝管理单位行使水库的管理运行维护等相关职能，也有部分中小型水库由地方水行政主管部门管理；在水库工程的突发事件类型来看，水库作为特殊的拦河壅水建筑物，承担着防洪、供水、灌溉、发电等一项或多项任务，发生自然灾害、工程事故、卫生事件或者社会安全事件时，都会引起较大的影响甚至灾难；从水库工程影响区域来看，有很大一部分大中型水库影响范围是跨县、跨地区、跨省等跨行政区域的；从水库突发事件的后果来看，水库突发事件可能会造成生命财产损失、生态环境影响、社会稳定隐患等各方面问题；从应对突发事件的负责部门来看，水库自身的抢险救灾由水库管理部门负责，水库下游影响区域内的抢险救灾由地方政府各部门主导或负责。

因此，从水库的管理权限、突发事件类型、影响区域、事件后果、突发事件的负责部门等几个显著特征来看，水库应急预案归集于各级政府部门的专项应急预案，对水库大坝突发事件时降低或减少灾害损失和社会影响具有重要意义。

2.水库应急预案在政府应急预案体系中的作用

政府总体应急预案的主要目的和作用是为了提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

水库应急预案作为各级人民政府的专项应急预案，是为了专门应对总体应急预案中的水旱灾害类突发事件，避免或减少水库大坝遭遇突发事件时造成生命和财产损失而预先制定的方案，是提高社会公众及水库运行管理单位应对突发事件能力、降低大坝风险的重要非工程措施。水库作为开发任务较多、调度运行复杂、公益功能较强、事件后果严重、影响范围较大的特殊性综合利用工程，水库应急预案编制目的和编制内容具有相应的特殊性。水库应急预案编制目的主要是做好水库大坝在遭遇突发事件时的预测预警和应急组织工作，降低大坝风险，最大程度地保障水库下游人民群众生命财产安全，避免或减少水库大坝发生突发事件时的灾害损失，为水库大坝安全运行管理和应对各项突发事件提供依据。

因此,水库应急预案在政府应急预案体系中的作用主要是应对因水库大坝安全引起的突发事件，是政府应急预案体系的重要组成部分，是其他专项应急预案和部门应急预案的有机补充。

3.水库应急预案与其他应急预案的相互关系

经过多年实践和积累，我国已经形成以《国家突发公共事件总体应急预案》为基础，各级政府总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案及其他专门预案相配套的应急预案体系。中央、省、市、县各级政府均编制了相应的总体应急预案，如《广东省突发公共事件总体应急预案》和《广州市突发公共事件总体应急预案》；政府部门根据各自职责职能编制了相应的专项预案，如《国家突发公共卫生事件应急预案》和《广州市市突发环境污染事件应急预案》；企事业单位结合自身实际情况编制了单位应急预案，如《中国葛洲坝集团股份有限公司突发事件总体应急预案》。

水库应急预案主要为应对水库重大工程险情、突发溃坝洪水、突发超标准泄洪、突发水污染事件等四类突发事件，应急响应和处置主要包括水库自身和水库下游影响区域两部分内容。其中，水库自身的防汛抢险救灾是根据水库大坝的工程特性、建筑物布置、建筑物结构形式，对水库大坝进行工程安全监测，结合预测预报信息进行应急响应和处置。水库下游影响区域的应急响应和处置措施，大多是结合和利用水库下游行政区域内的地方总体应急预案或其他专项应急预案中的内容和资源。其他专项应急预案涉及防汛抢险、交通恢复、能源供给、通信保障、医疗卫生等各个部门，是水库下游影响区域应急响应和处置的重要保障。

因此，水库应急预案应是其他专项预案的有机补充，与应急预案体系中其他专项应急预案之间是职责相互影响和交叉、资源相互补充和共享的关系。

二、水库应急预案编制实践及存在问题

1.水库应急预案编制的主要依据文件和标准

随着我国经济社会的持续高速发展，水库下游城镇化程度、人口密集度、财富累积度均大幅度提高，水库大坝的安全已经不仅是政府、水行政主管部门和水库管理单位关心的工程安全问题，而且是公众关注的公共安全问题。国务院及国家防总、水利部制定了一系列法律法规及标准文件，用以要求和指导水库大坝安全管理应急预案的编制工作。

1991年3月22日，《中华人民共和国水库大坝安全管理条例》（国务院令77号）颁布实施，并分别在2011年1月8日和2018年3月19日经过两次修订，为加强水库大坝安全管理、保障人民生命财产和国家建设安全提供了法律基础。2006年3月13日，国家防总办公室印发《水库防汛抢险应急预案编制大纲》，以规范、指导《水库防汛抢险应急预案》的编制工作。2006年4月11日，水利部发布了《关于加强水库安全管理工作的通知》，要求所有水库尽快制定突发事件应急预案，提高应对水库大坝突发事件的能力。2007年5月水利部正式发布《水库大坝安全管理应急预案编制导则(试行)》，对水库大坝编制大坝安全管理应急预案提出了要求，为水库大坝突发事件应急预案编制提供了技术指南。2015年9月水利部发布的行业标准《水库大坝安全管理应急预案编制导则》(SL/Z 720—2015)（以下简称《导则》），是水利标准化指导性技术文件,也是目前水库应急预案编制的纲领性文件。

另外，为了水库应急预案编制与其他应急预案相互衔接，各级政府的总体应急预案和部门编制的部门应急预案也是水库应急预案编制的依据文件。

2.水库应急预案编制的主要内容和难点

根据《导则》，目前水库应急预案编制的主要内容和难点主要有突发事件类型识别、突发事件后果分析、应急组织体系构建、预测预警信息报送、应急响应和处置、应急保障、培训演练等。

（1）突发事件类型识别

水库大坝突发事件是指突然发生的，可能造成重大生命、经济损失和严重社会环境危害，危及公共安全的紧急事件，主要分为自然灾害类、事故灾难类、社会安全事件类、其他突发事件等四类。但是，对于水库工程来说，这四种突发事件往往只是成因，结果却表现为溃坝、重大工程险情、超标准泄洪、水污染等四类突发事件。从险情的演变过程来说，重大工程险情可能是一种险情的结果，也可能是造成溃坝的原因。水库大坝突发事件的类型应根据突发事件的可能性、水库开发任务和下游社会经济条件科学识别。水库大坝突发事件类型的分析见图1所示。

（2）突发事件后果分析

水库大坝遭遇溃坝、重大工程险情、超标准泄洪、水污染等四类突发事件中，重点是溃坝和超标准泄洪事件。重大工程险情是突发事件演变中的一个阶段，后果分析的重点是发生溃坝或者超标准泄洪的可能性，以及对于下游地区的洪水淹没等影响。水库大坝溃坝和超标准泄洪造成下游地区的洪水淹没常以洪水风险图的形式表现。但是对于水库工程（特别是大型水利枢纽工程，如三峡水库和小浪底水库），其下游地区洪水风险图的编制需要收集大量的社会经济、地理信息等相关资料，是一项规模庞大、专业性极强、工作周期长、耗费人力物力巨大的工作，需要一定的资金支持。对于突发水污染事件，主要是针对有供水和灌溉任务的水库工程，需要根据污染物的量和类型进行污染物输移模拟，分析其影响和后果。

（3）应急组织体系构建

根据《导则》，水库大坝突发事件应急组织体系主要包括应急指挥机构、应急保障机构、专家组、抢险与救援队伍。其中应急保障机构、救援队伍及工程自身险情抢护之外的抢险队伍主要利用当地突发公共事件总体应急预案的资源。组织体系中重点是明确应急组织机构的组成、水库管理单位和主管部门的角色。应急指挥机构是应急组织体系的核心，是应急处置过程中的领导者和决策者，成员单位包括属地政府、地方驻军、防汛抗旱指挥部、水行政主管部门、水库管理单位及政府直属机构。水库大坝安全管理政府责任人为应急指挥机构的指挥长，水库大坝安全管理政府责任人所在同级政府为应急组织体系的最高指挥机构。应急指挥机构下可设日常办事机构（办公室），一般设在水行政主管部门或者水库管理单位。总体上看，除了水库主管部门和水库管理单位外，水库应急预案和政府总体应急预案中组织体系、应急指挥机构、应急资源保障等部分内容是可以协调共享的。

（4）信息报送和发布

信息包括突发事件信息和预警信息两类。突发事件信息主要涉及信息获取和报送，通过水库大坝预测预警系统、人工巡视检查及警报系统获得，由发现突发信息的信息报告员或者其他人员负责报告。突发事件即将发生或者发生的可能性增大时，要发布预报和预警信息，包括预警级别的划分和预警信息的发布。突发事件信息的第一获得者应该是水库管理单位，信息的报送和传递对于争取抢险救灾和撤离时间是非常重要的，信息报送渠道需要清晰迅捷，减少中间环节。预警级别的划分参照国家总体预案中的相关内容制定，和突发事件级别相对应。突发事件级别根据突发事件的类型、工程基本特性和调度运行情况确定，不同水库的突发事件预警级别和级别设置应该是不同的。预警信息发布是一种政府行为，是处理应急事件的基本做法，信息的发布条件、授权单位和发布形式需要明确。

图1 水库大坝突发事件类型分析框图

（5）应急响应和处置措施

按照不同预警级别采取的应急响应和处置措施是水库应急预案编制的重要内容。应急响应启动条件根据突发事件和预警级别确定，不同预警级别的相应措施应根据水库及下游的实际情况确定，当应急响应条件变化时，应及时调整应急响应级别。水库作为具有蓄水功能的建筑物，可以通过紧急泄水或者控制来水等应急调度方式，有效降低重大工程险情甚至溃坝发生的可能性，为其他应急措施争取时间。对于水库工程本身，工程抢险、监测和巡查是跟踪险情发展和科学及时调整预警级别及应急措施的主要依据。对于水库下游，淹没区的人员转移和安置、应急救援等，涉及各级政府总体应急预案的各个环节和各种资源，需要处理好与政府总体应急预案的相互关系。

（6）应急保障

应急保障是应急预案有效运转的物质基础，需要充分利用政府总体应急预案中的经费、设备和物资、交通、通信、电力、医疗卫生、基本生活、治安保障等应急保障资源。

（7）宣传、培训和演练

公众参与是确保应急预案有效性的重要环节，宣传、培训和演练显得尤为重要。需要注意的是根据宣传、培训和演练所面临的不同受众面和内容形式，科学合理地确定其组织者是最重要的。

3.水库应急预案编制存在的主要问题

如上所述，经过多年的实践和运用，水库应急预案在指导我国水库大坝安全应急管理方面发挥了重要作用，但是其预案编制过程中也发现一些问题。如水库应急预案和政府总体应急预案、其他专项应急预案的关系尚不明晰，水库应急预案的编制主体和审批部门没有通过法规或制度的方式进一步明确，水库应急预案和政府总体应急预案的编制内容有近一半是可以共享的，水库应急预案中没有将水库管理单位和政府部门的相关主体责任科学地予以区分。

三、有关思考

1.明晰水库应急预案和政府总体应急预案的相互关系

实质上，水库应急预案的服务对象有两个，一是水库自身，一是水库下游影响区域。水库应急预案的责任主体也是两部分，一是水库管理单位，一是政府部门。所以，对于水库管理单位来说，水库应急预案是企事业单位按照相关法律规定编制的应急预案，服务对象为水库自身。对于政府部门来说，水库应急预案是政府总体应急预案的内容之一，组织体系和应急资源与政府总体应急预案一致，服务对象为水库下游影响区域。水库应急预案和政府总体应急预案中的其他专项应急预案一样，是组成政府应急预案体系的重要部分。

2.区分水库应急预案的责任主体

鉴于水库应急预案两个不同的服务对象 （水库自身及水库下游影响区域），水库应急预案的责任主体不同。遭遇突发事件时水库自身的应急抢险和救灾责任主体为水库管理单位或水库主管部门，水库的应急调度、水库下游影响区域的应急响应和应急处置责任主体为相关政府部门。所以，处理好水库管理单位和相关政府部门两个责任主体之间的关系，对于水库应急预案科学编制和有效运行非常重要。

3.明确水库应急预案的编制主体和审批部门

鉴于水库应急预案的两个不同责任主体，应急预案的编制主体和审批部门应该与责任主体保持一致。遭遇突发事件时，水库自身应急预案由水库管理单位组织编制，由水库主管单位所在的流域机构或者水行政主管部门负责审批。水库下游影响区域的应急预案以人员撤离和安置为主，可充分利用政府总体应急预案及其他专项预案的资源，需要考虑水库应急预案中关于溃坝或超标准泄洪等突发事件的分析成果，政府应急预案应由上一级人民政府负责审批。

4.修订水库应急预案编制的主要内容

鉴于水库应急预案的服务对象、责任主体和编制主体不同，应急预案的编制内容也应该分为两部分。水库自身应急预案，应以水库自身遭遇自然灾害、重大工程险情等突发事件时对水库自身的影响和后果为主（如分析溃坝和超标准泄洪时的洪水参数），优化现有的应急组织体系框架，组织体系以水库主管部门为主，大坝抢险救灾处置可利用政府总体预案的资源，相应的运行机制和应急保障，宣传、培训和演练以水库自身为主。水库管理单位作为政府总体应急预案组织体系的成员单位，履行相应职责。通常情况下，水库下游影响区域内的应急预案，按照政府总体应急预案运行即可满足相应应急管理需求。对于特别复杂的情形，可以编制相应的专项应急预案，并与水库应急预案相衔接。

四、结 语

水库应急预案对水库大坝突发事件应急管理至关重要，预案符合实际情况、简便易行、可操作性强是基础。水库应急预案的服务对象为水库自身和下游影响区域，明晰水库应急预案和政府总体预案之间的相互关系，区分水库应急预案的责任主体，明确编制主体和审批部门，并修订水库应急预案编制的相关内容，对于优化和协调水库管理单位与相关政府部门在水库应急预案中的相关责任、处理好水库应急预案与其他专项预案的关系非常重要，也是水库应急预案科学合理编制和有效运行的重要保障。我国高坝大库数量居世界第一，一旦出现溃坝等突发事件，灾难性后果难以估量，也难以承受，其水库应急预案应进行专题研究。