新中国成立70周年我国群众体育发展：成就、经验、问题与展望

王学彬，郑家鲲

（1.上海交通大学体育系，上海 200240；2.上海体育学院休闲学院，上海 200438）

新中国成立至今的70年里，我国群众体育事业在党和政府的高度重视下，以服务国家满足人民群众需求为主旨，走出了一条开拓创新、艰苦奋斗、奋发有为的发展道路，取得了令人瞩目的成就。进入新时代，站在新的历史起点上，政府在“五位一体”现代化建设、化解新时代主要矛盾和全面建成小康社会等方面都赋予了群众体育发展新的任务与使命。作为回应，必须重新谋划新时代我国群众体育发展之路，实现群众体育事业的健康有序发展。而要实现此目标，必须要以历史和现实为镜，通过对我国群众体育的发展历程、建设成就、实践经验等的全面总结和系统梳理，结合我国群众体育事业发展的目标定位，提出未来我国群众体育发展之路。

1 新中国成立70年我国群众体育发展历程回顾

新中国成立70年来，伴随着社会发展需求和政府管理理念的转变与提升，我国群众体育发展在政策导向上经历了从“主体”到“跟随”再到“协同”的地位调节，在实现路径上经历了从“政府全权负责”到“有为政府、有效市场、有机社会”治理格局调整，在动力机制上经历了“自上而下”到“自上而下”和“自下而上”相结合的转变。新中国成立以来，我国群众体育的发展顺应了经济社会发展趋势，也与各个时期的时代背景密切相关，政策的变化激发了群众体育发展的活力，而群众体育发展的现实也促进了政策改革进程，使群众体育发展在不同时期呈现出不同的特点，具体可以划分为以下几个主要阶段：

1.1 发展起步阶段（1949—1955年）

建国初期，我国社会建设得到初步恢复和发展。此时国家发展面临两个基本事实：一是国民体质较差，无法达到进行社会主义现代化建设的需要；二是突破西方资本主义国家对新中国的封锁，实现政权稳固，还急需大量身体强壮的保卫者。基于此，群众体育承担起了提升国民体质以及服务国防、劳动生产的重任。

为了实现群众体育服务经济社会发展目标，政府于1949年在《共同纲领》中提出了“提倡国民体育”的要求，这为其发展奠定了方向与基调。1952年，毛泽东在中华全国体育总会成立时题词：“发展体育运动，增强人民体质”，成为群众体育推进的强大号召力。同年，《为国民体育运动普及和经常化而奋斗》报告，提出了体育运动普及化、经常化发展要求，进一步明确了群众体育发展的措施和任务。1954年，中央做出重要批示，改善、增强人民健康状况及人民体质是一项重要政治任务，从政治高度强化了群众体育发展的重要地位。

这一时期，我国群众体育发展进步显著，出台了指导群众体育发展相关制度，比如1954年在中等以上学校、职工、军队实施“劳卫制”；形成了群众体育发展的组织管理体系，搭建了国家（中央人民政府体育运动委员会成立）、地方（县级以上地方体育运动委员会）、行业（各系统和行业体育协会）的群众体育管理网络；大力推进体育场地设施建设工作，到1954年底已建成体育场地10 271个，相比新中国成立前提升2倍；广泛开展体育健身活动，据不完全统计，仅1952年在北京、天津、上海等地区的经常参加广播体操的人数达到200万人以上。

此阶段群众体育发展具有以下几个显著特征：发展目标上，以体育强身为目的，为经济社会发展服务；在发展标准上，强调场地、设施的增长和锻炼人数、达标人数的提高；在发展途径上，政府主导，具有政治任务性特征；在发展方式上，呈现出外延式和粗放式发展特点；在发展重点上，群众体育与竞技体育并没有十分明显的区分。

1.2 停滞阶段（1956—1976年）

1956年受左倾冒进思想的影响，我国进入了高指标、浮夸风及形式主义盛行的大跃进时期。1959年开始，我国经历了3年自然灾害，对我国经济社会建设造成了沉重打击。1961年，政府针对当时的困境提出了“调整、巩固、充实、提高”的方针。1965年，国民经济调整任务完成，经济有所恢复。1966年，十年文革开始，我国经济社会发展再度出现波折。在这样的大背景下，我国群众体育也经历了波折。

受大跃进运动影响，群众体育领域也出台了某些与事物发展规律不相符的要求。比如1958年，在《体育运动十年规划》中提出农村与城市并举，5年内每乡实现两场，一馆一池建设，10年内达标人数至少要有1亿5千人，力争达到2亿人。受自然灾害的影响，1960年国家体委提出依据现实情况适当控制群众体育发展规模的要求，体育运动发展的重点转移到运动训练上的发展方针。群众体育发展进入停滞期，一些体育协会等机构被解散或撤销，相应的管理组织体系被破坏，组织网络和业余体育运动队被迫解散、群众体育娱乐活动消失。文革后期，部分城市职工体育活动得到了恢复，城市各行业系统和大型工矿在节假日开始举办以田径、球类项目为主的竞赛活动和运动会。1974年，刚恢复的职工运动被“千人操”“万人横渡”等形式主义活动所替代。然而，农村群众体育却得到了一定程度的发展。

这一时期群众体育发展呈现出以下典型特征：1）在发展定位上看，群众体育发展与经济社会建设现实出现脱节；2）在发展重心上看，竞技体育与群众体育地位开始出现分化，竞技体育一度获得了优先发展特权；3）在发展效果上看，农村群众体育优于城市群众体育发展；4）在发展质量上看，群众体育注重形式与规模，质量较低；5）在发展延续性上看，群众体育随着政治发展呈现出无序发展态势。

1.3 恢复发展阶段（1977—1983年）

1977年，针对“两个凡是”进行了真理标准大讨论，开始迎来改革开放的曙光。1978年，十一届三中全会最终明确了实施改革开放决策，紧抓经济建设的核心任务。1982年，在党的十二大上，政府进一步明确了“计划经济为主、市场调节为辅”的经济管理原则，市场作为资源配置的重要补充手段逐步得到认可。在这些重要社会变革的引领下，我国经济社会稳步发展，工农产品产量高速增长，人民生活水平得到进一步提升，为群众体育的恢复发展奠定了基础。

1979年，全国体育工作会议召开，政府明确了普及与提高相结合，侧重抓提高的方针，群众体育开始以社会为依托、以体育运动委员会为指导，主管部门全面负责的社会分工发展模式。在1980年的全国体育工作会议中，政府再次明确了党领导下的以社会为主体办体育的群众体育发展思路，这为随后的群众体育社会化改革奠定了思想基础。1982年，《中华人民共和国宪法》修订通过，明确了以群众体育发展促进人民体质增强的要求，用根本大法的形式确定了体育新时期发展的任务。1979年以来，几次全国体育工作会议的召开不仅完成了继60年代之后中国群众体育事业的又一次大调整，也拉开了改革开放新时期群众体育事业复兴的大幕。

在国民经济恢复发展及体育领域拨乱反正工作的推动下，群众体育迅速恢复并发展起来。以城市职工体育为例。1978年，职工体育组织领导机构相继恢复，并在次年举办了工作座谈会，就职工体育发展方针与任务进行了讨论（孙葆洁，1999）。1982年全国职工运动队数量达到23万个，拥有280多万名运动员，经常参加运动锻炼的职工比例达到20%，人数达2 000多万人。再比如1977、1978年，联合举办足球赛、篮球赛的城市数量分别有8个和12个；1983各地农村都建立了“农村体育文化中心”“体育文化站”（谈群林 等，2009）。

这一时期群众体育发展呈现出以下典型特征：1）在管理体制方面，原先高度依赖国家和行政手段的群众体育管理机制开始被突破，开始探索国家主导、依托社会的群众管理体制；2）在发展理念方面，强调质与量的统一协调。原先具有规模大、集体性强、组织性高的广播操、生产操等体育活动，开始向以个人爱好和自愿参加为前提的跑步、气功、武术等体育活动转变（田雨普，2010）；3）在发展重心方面，与竞技体育相比，群众体育的地位有所下滑。1979年我国重回奥运大家庭，为了应对奥运会参赛，我国竞技体育优先发展的地位进一步明确；4）在发展层次方面，明确了群众体育发展的宪法地位。

1.4 跟随发展阶段（1984—1994年）

1984年在第23届洛杉矶奥运会上，我国体育代表团获得巨大成功，实现了金牌零的突破并在金牌排行榜上位列第4，在全国范围内引起了巨大反响。奥运会结束后，邓小平同志与相关领导交流时谈到，现在看来体育运动是国家经济与文明的体现，它鼓励、吸引了这么多的观众，体育运动搞得好不好影响十分广泛，要把体育搞起来！与此同时，在推进体育发展社会化改革的进程中，一些深层次问题逐渐暴露，比如社会体育非均衡发展带来的体育不可持续发展问题等（刘玉，2011）。在这些宏观背景影响下，我国颁布了一系列政策文件指导群众体育的发展。

1984年，中共中央发布了《关于进一步发展体育运动的通知》提出“体育是全民族的群众性活动，……大力普及体育知识，吸引广大群众积极参加体育锻炼”。1986年，政府出台《关于体育体制改革的决定》，新一轮的群众体育社会化改革逐步得到实施。1993年，《国家体委关于深化体育改革的意见》及5个配套文件出台，为社会主义市场经济条件下群众体育法制化、社会化的具体发展问题提供了方向指引。

在上述政策文件的指导下，我国的群众体育发展呈现出相应变化。我国群众体育社会化改革取得了一定成就：首先，社区体育作为一种新兴群众体育发展形态开始逐步兴起；其次，群众体育社会化改革效果初现，群众体育的利益主体和资源配置方式呈现多元化趋势。1987年国内第一家营利性的健身俱乐部“北京利生健康城”开业，它的诞生为我国体育产业开创了全新的发展领域（苗治文等，2010）。最后，政府体育部门职能转型，推动了社会组织的发展，体育社会组织大量涌现，我国体育社会管理组织逐步走向成熟。与此同时，农村体育也得到极大发展，体育先进县评选、中国农民体育协会、全国农民运动会等活动和组织相继建立。

这一时期群众体育发展呈现出以下典型特征：1）在发展方式层面，群众体育走的是一条“伴随发展”的路线；2）在发展载体层面，群众体育实现了由单位向社区的转变；3）在价值取向层面，群众体育开启了从“福利”向“消费”的进程；4）在发展措施层面，群众体育实现了从单一政府行政型向多元社会组织自愿型的转型；5）在项目选择方面，群众体育锻炼项目选择不断增多。

1.5 协调、可持续发展阶段（1995—2012年）

经过了近20年的改革开放，我国经济社会各领域获得了极大的发展，但也付出了巨大代价，社会许多领域出现了发展不可持续的问题。以体育领域为例，据1993年统计数据显示，1992年文化体育发展速度为6%，而1993年下降到4%。这引起了中央政府的高度重视，为了解决发展不持续的问题，在1996年发布的“九五”计划中重点要求各领域实施可持续发展战略。2003年，强调经济社会建设要坚持以人为本，实现经济社会的全面、协调、可持续发展。

1995年3月，政府在工作报告中提出了推进体育领域协调发展的方针。1995年8月，《中华人民共和国体育法》颁布实施，明确提出以全民健身活动为基础，通过普及与提高的结合，推进不同体育事业的协调发展，从国家立法的层次指明了体育协调发展的方向。同年，《全民健身计划纲要》《奥运争光计划纲要》先后下发，对推动我国群众体育与竞技体育协调发展的战略进行了进一步丰富与细化。2000年12月，在《2001—2010年体育改革与发展纲要》中，政府做出了以体育事业发展规模与速度为基准，结合我国国情，实现体育事业与经济社会协调、可持续发展的要求。2002年，党的十六大将构建较为完善的全民健身体系与办好2008北京奥运会作为全面建设小康社会体育发展的两大奋斗目标。随后，在《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中对群众体育和竞技体育的协调思路与举措做出了详细要求。

这一时期，我国群众体育建设成效显著。2013年的统计数据显示，“三纳入”工作不断推进，总体覆盖率达到97%；组织不断健全，全国有90.3%的地（市）成立了地（市）级体育总会；指导员队伍持续壮大，正式注册的公益性社会体育指导员、职业社会体育指导员数量分别达到135万人、7万多人；法规建设和宣传工作逐步加强，全国16个省和10个较大的市制定出台了《全民健身实施计划》《全民健身条例》等专门性法规；财政支持持续增加，全国经费总投入197.59亿元；场地设施数量激增，全民健身活动中心（含雪炭工程）2 730个、体育公园1 662个。

该阶段群众体育发展呈现出以下典型特征：1）在发展要求上，强调不同体育领域、不同区域及体育与社会的协调发展；2）在发展目标上，实现了群众体育服务社会向服务人需求的转变；3）在发展手段上，注重宏观政策法规与微观具体实施计划的结合推动群众体育建设；4）在发展方式上，注重群众体育的内涵式和集约式发展；5）在发展标准上，更多地考虑了制约我国群众体育发展内在的主要因素，人的主观能动性受到重视；6）在发展结构上，全民健身相关产业结构逐渐完善。

1.6 国家战略发展阶段（2012年11月至今）

2012年11月，党的十八大报告正式提出全面建成小康社会的目标。改革开放作为推动我国经济社会高速发展的重要法宝，面对全面建成小康社会的新形势、新任务，必须在新的历史起点上进行全面深化改革，破解发展难题，厚植发展优势。健康中国是全面建成小康社会的应有之义。党的十八届五中全会通过的国民经济和社会发展“十三五”规划，提出了健康中国建设的战略构想并对其落实做出了全面部署与安排。全民健身作为推动全民健康的有效手段，受到了社会各界的高度重视，习近平总书记多次在重要场合就全民健身、全民健康与健康中国的关系作出重要论述，号召建立健全健康教育体系，提升全民健康素养，推动全民健身与全民健康深度融合，最终实现健康中国建设目标。与此同时，当前我国经济基本实现了从投资与外贸出口为主向内需消费的发展转型。健康产业的发展不但能实现大众健康需要的满足，而且还能促进我国产业的供给侧改革。面对全面建成小康社会的目标要求，推动健康中国建设的机遇挑战以及人民群众日益增长的体育健身需求，需要准确把握新时期全民健身发展内涵的深刻变化，以全面深化改革，不断开拓发展新境界。

2014年10月，《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》文件出台，全民健身上升为国家战略，明确了通过体育与医疗、教育、旅游的融合发展推动我国经济新增长的要求。2016年《“健康中国2030”规划纲要》颁布，就全民健身公共服务体系建设、体医结合、健身休闲产业发展等做出了要求。同年，《全民健身计划（2016—2020年）》下发，就全民健身在国家经济社会发展中的重要地位及建设目标、举措进行了详细论述。

经过这些年的发展，在全国各级政府部门的共同努力下，我国全民健身事业成效明显，助力全面小康社会建设的载体作用发挥日益显著。在经济建设中，全民健身作为体育产业发展动力源的作用日益凸显，体育产业规模不断增大，全民健身成为新时代助力我国经济转型发展的新动能和助推器；在社会建设中，通过健身活动的广泛开展，持续提升人民健康水平和生活品质，全民健身逐渐成为增强人民群众获得感和幸福感的重要手段；在生态文明建设中，全民健身的绿色低碳优势不断展现，发挥了形成健康文明生活方式，倒逼生态环境修复与完善，推动生态文明建设排头兵的功能；在政治建设中，“六边工程”的完善推动了以体育为交往方式的形成，全民健身成了促进社会和谐的重要力量。

该阶段群众体育发展呈现出以下典型特征：1）在发展定位上，上升为国家战略，强调全民健身作为小康社会全面建成的国家名片及重要标志；2）在发展目标上，注重全民健身文化教育、经济建设、国际形象宣传、文明生活方式养成等多元功能的发挥；3）在发展手段上，实现了从“三边工程”到“六边工程”的升级；4）在发展机制上，注重不同政府部门间融合发展机制的构建；5）在价值追求上，明确了“以人民为中心”的价值取向，把满足人民健康需求作为工作的出发点和归宿。

2 新中国成立70周年我国群众体育发展成就

2.1 “以人民为中心”的群众体育工作思路更加明确

以人民为中心的发展思路，贯穿于70年来我国群众体育漫长的发展历程之中。从建国初期毛泽东同志“发展体育运动，增强人民体质”开始，历届国家领导人都对我国群众体育工作做出过重要指示，党的十八大后，更是把全民健身上升为国家战略。习近平总书记指出，要加快建设体育强国，就要坚持以人民为中心的思想，把人民作为发展体育事业的主体，把满足人民健身需求、促进人的全面发展实现作为体育工作的出发点和落脚点，落实全民健身国家战略，不断提高人民健康水平。这些重要论述都体现了党中央坚持贯彻以人民为中心的建设思想。新时代我国群众体育工作要坚持该核心思想，明确全民健身国家战略落实的具体目标与要求，将全民健身纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中进行谋划、统筹与推进。与此同时，以对公众维持自身健康夙愿的准确把握为基础，政府做出了全面小康离不开全民健康的判断，并出台了《“健康中国2030”规划纲要》，对从全民健身到全民健康，再到全面建成小康社会的工作实施做出了明确布局，以人民为中心的群众体育工作思路更加明确。

2.2 群众体育发展的顶层设计、长远规划更加清晰

20世纪90年代以来，政府部门高度重视以顶层设计和发展规划指导群众体育工作。如1995年，国家指导群众体育发展的第一个专门性规划《全民健身计划纲要》出台，对我国全民健身工作的重点服务对象、任务及实施步骤进行了明确阐述；2009年，我国第一部专门服务全民健身发展的行政法规《全民健身条例》颁布，对全民健身的管理、活动、保障、法律职责等作了详细规定。党的十八大以来，政府顺应新时代发展需求，对全民健身工作实施做出了一系列全新部署。国务院出台了一系列促进体育发展的政策文件，指导群众体育发展的顶层设计和长远规划更加清晰，尤其体现在3个方面：1）明确了全民健身的战略定位。2014年，国务院46号文件出台，全民健身成为国家战略，全民健身在全面建成小康社会中的重要地位进一步得到强化，为全民健身发展的转型升级提供了定位指引；2）出台了全民健身落实的详细规划。2016年，《全民健身计划（2016—2020年）》颁布，对“十三五”时期实施全民健身国家战略、健康中国建设做出了全面部署。到目前为止，全国的省、市、县人民政府根据自身发展的实际情况，出台了“十三五”时期详细的全民健身实施计划，为全民健身的落地实施提供了方法选择；3）颁布了多项惠民、便民、推动群众参与体育健身的政策，包括《“十三五”公共体育普及工程实施方案》《全民健身指南》等，多点发力的政策支撑体系在全民健身领域初步形成。通过这3个方面的努力，全民健身发展形成了宏观定位、中观引导、微观实践的清晰政策设计和规划体系。

2.3 群众体育发展的工作机制改革创新更加有力

坚持改革创新是70年来我国群众体育不断获得突破发展的重要法宝。1986年《关于体育体制改革的决定（草案）》出台，提出了革命化、社会化、科学化的体育发展理念，出台了包括10个层面在内的53条具体改革措施。随后，在第二次全国体育发展战略研讨会上，政府确定了建设体育强国的目标，明确了以青少年为重点的发展思路。这次改革重点是计划经济背景下对群众体育发展机制问题的修缮，尚未触及深层次的体制机制问题。为了构建与社会主义市场经济相匹配的体育运行机制，1993年《关于深化体育改革的意见》出台，就体育体制改革进行了细化，旨在体育领域形成国家调控、依托社会、充满自我发展活力发展新局面。在此次体育改革的影响下，我国群众体育实现了从单位体育向社区体育演进的转化过程。进入21世纪，群众体育发展的工作机制改革创新更加有力。在工作制度和机制建设方面，2016年全民健身工作部际联席会议制度建立，全民健身工作机制实现重大创新突破；2018年全民健身领导协调工作机制建设启动，到目前为止全国已有90%的省区市、78%的地市、61%的县级政府构建完成，各级政府全民健身齐抓共管机制初步完成。在全运会改革方面，天津全运会进行了创新，新增了累计126项的群众比赛项目，吸引竞赛群众达数百万人，其中最小和最大的年龄差为89岁，实现了全人群的覆盖。与此同时还邀请了华人华侨和业余运动员参赛，为群众体育发展开创新的路径。在工作方法创新方面，开展了全民运动健身模范市和全民运动健身模范县（市、区）创建工作，在全国范围内宣传与推广群众体育工作特色做法和先进经验，发挥典型案例对群众体育的发展带动作用。

2.4 以“六边”工程为抓手的公共体育服务体系建设更加完善

我国于1995年起开始有计划地推行全民健身工作，“三个身边”工程作为推进全民健身发展的有力抓手，在其发展中扮演着至关重要的角色。进入21世纪以来，尤其是北京奥运会后，社会公众的健身意识与理念产生了极大地转变，我国进入了名副其实的全民健身发展时代。为了适应社会发展趋势，政府部门经过反复斟酌，以“三个身边”工程为基础，提出了全民健身“六边工程”，用以推动建立覆盖面更广、功能更加健全的体育服务体系，助力体育健身服务均等化发展目标的实现。经过这些年的发展，以“六边”工程为抓手的公共体育服务体系建设成果显著。体育健身场地数量明显提升，2017年底其数量已达到195.7万个，人均面积上升至1.66平方米，全国各市、县、街道（乡镇）、社区（行政村）体育健身设施已普遍存在。体育健身组织网络日益完善，社会体育组织在全国正式登记的数量增长幅度上升至10.86%，县级以上体育总会覆盖率为72%，平均每万人的全民健身站点数量达到3个。健身指导队伍持续扩大，目前社会体育指导员、职业社会体育指导员、游泳救生员数量分别达到200万、21万和18.4万人。健身指导服务深入开展，目前已涵盖45个地市，惠及22万余人。体育健身赛事活动纷纷实施，仅2017年“全民健身日”前后举办近3 300场活动，参与人数逾越9 000万人，按年来计算每年参赛事人数超过1亿人次。群众体育健身文化得到弘扬，通过全民健身征文、图片征集、影像及音乐创作等文化活动，对典型任务和事迹进行宣传，树立了健身榜样，传播群众健身好声音及正能量。

3 新中国成立70周年我国群众体育发展经验

3.1 通过治理制度的不断完善，提高群众体育发展有效治理能力

我国政府在推进群众体育建设的过程中，始终高度重视相关制度建设，逐步构建与完善管理群众体育发展的制度体系，为其发展夯实了基础。例如，1993年国家体委出台了体育社会指导员技术等级制度，其明确了社会体育指导员的重要作用，并对适用领域、等级名称、条件要求、培训考核、指导形式等内容进行了简要规定。1997年由财政部发布了体育事业单位财务制度，它通过出台财务预算管理相关规定，达到健全财务制度，合理配置和有效利用资产，提高资金使用效益，实施绩效监督评估，防范财务风险等目的。2008年，为全方位地体现我国体育事业发展情形，实现我国体育事业统计工作科学化发展，全面发挥统计信息的咨询监督功能，国家体育总局依照《中华人民共和国统计法》及其相关规定，制定了体育事业统计年报报表制度，从社会体育指导员情况、国民体质监测站点情况、体育俱乐部政府援建体育产地情况、彩票公益金使用情况等方面做好对群众体育事业发展的统计。这些制度从不同的层面对我国群众体育的发展进行管理，有效保证了我国群众体育事业的可持续发展。与此同时，相关制度还在不断更新，比如2012年财政部对原体育事业单位财务制度进行了修订，2001年劳动和保障部在原体育社会指导员技术等级制度的基础上设计了新的社会体育国家职业标准，制度的不断完善，有效提高了对群众体育发展的治理能力。

3.2 根据社会发展阶段的不同要求，准确定位群众体育发展目标任务

从我国群众体育70年的发展历程来看，每一次群众体育新发展任务的提出都是针对我国经济社会现代化建设不同阶段与当时体育事业发展要求进行的。建国初期，为保卫新生政权，为推动国家经济社会重建，中央政府明确了“发展体育运动，增强人民体质”的群众体育建设思路，通过大力发展群众体育为国家提供大批体质强壮的劳动者和建设者；1979年，服务于我国重返奥运的大局，中央政府确定了普及与提高相结合，侧重抓提高的体育事业建设方针，群众体育通过规模与投入的适当“牺牲”助力我国竞技体育水平的提升，使我国竞技体育发展在短时间内就冲出亚洲，跻身世界前列；1992年，邓小平同志南巡开启了中国特色社会主义市场经济发展道路新篇章，市场经济的确立使社会结构、利益权利、政府管理等发生了巨大变化，社会办体育逐步被大家所接受，群众体育的承载主体顺势实现了从单位向社会的转变；2002年，党的十六大将“到2020年，明显提高国民健康素质，构建较为完善的全民健身体系”列为全面建设小康社会奋斗目标，群众体育领域开展了“体育三下乡”“全民健身与奥运同行”等活动。党的十八大以来，全民健身上升为国家战略，在全面建成小康社会中的地位进一步提升，群众体育适时实现了由“三边”到“六边”工程的升级，服务于国家和人民的需求。由此可见，群众体育发展目标任务的定位是一个逐步深化的过程，从国家发展的现实出发，服务于我国经济社会建设大局，从我国体育事业发展的要求出发，科学界定不同发展阶段的目标与任务。

3.3 打好放权、严管、优服组合拳，实施群众体育发展综合配套改革

坚持以政府职能转变为核心，做好放权、严管、优服综合配套改革，是推动我国群众体育发展的又一重要经验。1957年，中国开始出现权力下放，中央的部分指令供基层参考，基层结合地方实情进行执行（光明理论，2019）。自1978年政府实施改革开放，并逐步开始构建社会主义市场经济后，政府通过不断地改革摸索，持续释放社会组织力量在群众体育发展中的功能发挥，逐步形成了促进群众体育发展的综合配套体系。在简政放权方面，深化体育赛事审批制度改革，2014年《关于推进体育赛事审批制度改革的若干意见》颁布，明确提出体育总局及其附属单位一律取消对赛事名录内外的群众性体育赛事的审批，合法的法律主体均可依法组织和承办。在放宽市场准入条件方面，2018年《关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》出台，突破部门限制，化解之前赛事举办的准入门槛阻碍，进一步优化了市场准入环境。在群众体育监管方面，政府依托第三方评估机构对我国群众体育建设实施全方位监管，比如国家体育总局委托上海体育学院设计出台了全民健身绩效评估体系，服务于全民健身的发展与完善。在体育政务制度改革方面，构建与实施负面清单管理制度，为群众体育建设营造公开透明的服务环境。在公共体育服务体系建设改革方面，加快完善基本公共体育服务体系，政府以购买、外包等方式深化与社会资本的合作，满足多元化的社会公众体育服务需求。通过放管服改革，群众体育发展形成了有为政府（监管和服务）、有效市场（具体事务实施）与有机社会（社会组织建设）的有效治理格局（刘亮，2018），群众体育领域参与办赛主体越来越多，市场活力越来越强。

3.4 依托中央和地方政府的功能协同，实现群众体育发展的上下联动

在推动我国群众体育发展的过程中，坚持发挥中央与地方的功能协同，中央政府负责群众体育发展目标制定、战略出台、方案设计等方向性、规划性指导管理工作，地方政府在具体工作中进行实践探索，之后中央再对特色经验与做法进行总结继而在全国范围内进行推广。比如1999年政府在全国推行了新的《国家体育锻炼标准》，为了进一步丰富健身方法内容，随后在全国进行了特色健身方法征集活动并出版了《中华体育健身方法》4卷；再比如，2008年后以公共体育服务为主题的全民健身越发被公众关注，政府也多次在相关政策文件中就其建设问题进行了论述，对公共体育服务建设的目标、原则、对策等进行了规划。为了响应国家推动公共体育服务发展的号召，2013年江苏省政府同国家体育总局签订了共建公共体育服务体系示范区的协议，协同促进在全国范围内江苏率先建成功能清晰、网络完善、城乡协调、惠及全民的公共体育服务示范区，充分发挥示范带头作用，为国家公共体育服务体系建设探索经验。协议对两者间的各自职责进行了适当与详细的划分，比如国家体育总局要加大对江苏省全民健身相关工作建设的指导，扶持相关发展规划、评估标准的制定出台等；江苏省政府具体负责相关规划及标准的编制工作，做好基本公共体育服务均等化的具体推进工作等。在中央和地方政府的协同合作下，江苏省在示范区建设上进步显著，体育设施建设水平明显提升，90%的县建成“新四个一工程”，科学健身指导水平明显提升，每年开展体质测试和健身指导服务30多万人次。诸如此类的案例还有很多，通过地方和中央政府的功能协同，极大促进了我国群众体育的发展。

4 新中国成立70周年我国群众体育发展现存问题

4.1 群众体育统筹兼顾效果有待提升

群众体育的统筹兼顾，就是要从全局出发，妥善处理群众体育事业内部各种错综复杂的关系，兼顾不同阶层、不同群体、不同地区公众的体育权益，实现其均衡、协调发展（卢文云，2018）。在70年的群众体育发展历程中，我国政府通过各种措施推进群众体育事业的统筹发展，比如通过雪炭工程推动“老、少、边、穷”地区全民健身事业整体发展水平提升，通过体育三下乡、农民体育健身工程等满足农村居民健身需求，通过实施青少年体育活动计划保障其每天锻炼一小时目标的实现。但从整体来看，我国群众体育统筹兼顾实施效果还有待于进一步的提升，主要表现在以下几个方面：1）城乡间、区域间群众体育发展水平差距依然存在，西部地区落后于东部和中部地区，农村地区落后于城镇社区。2）政府、市场、社会组织三者在群众体育事业发展中的贡献程度仍未实现均衡，政府发挥的功能仍然远超出市场、社会组织，有为政府、有效市场、有机社会的群众体育建设格局仍未完全形成。3）体育事业和体育产业的统筹发展效果仍不突出。体育事业与体育产业两者间相互依存、互相影响（郑家鲲，2016）。如何利用好两者间的关系推动彼此间发展的转型升级是目前政府需要解决的问题之一。比如在全民健身活动举行过程中，通过对体育功能的宣传和推广，促进民众形成投资健康的消费理念；通过项目补助、贷款贴息、奖励等方式推动相关企业服务全民健身发展等。4）群众体育锻炼人群间的非均衡发展，目前锻炼的主体人群是老年人和妇女，中青年群体、企事业单位职工健身意识较为薄弱，行动力不足（刘国永，2018）。

4.2 群众体育融合发展能力尚需完善

融合发展通常指事物间彼此联系、交叉并相互渗透促进发展的过程。群众体育的融合发展包括两个方面的内涵：从微观方面来说，要通过不同部门间的相互协作推动群众体育事业的不断发展，解决好群众体育健身需求、供给的矛盾；从宏观层面来说，群众体育要立足于我国基本国情及时代需求，为解决国家建设中的政治、经济、文化等问题服务。从这两点来看，我国群众体育融合发展能力尚有极大的进步空间。就前者来说，当前政府部门已经意识到体育事业发展极度复杂，仅靠体育部门一方的力量难以实现问题的完美解决，必须实现不同部门间的协调合作。尽管2016年国务院联合29个部委建立了全民健身工作部际联席会议制度，随后各省市县也建立了由政府牵头的全民健身领导协调机制，但融合发展能力和效果还有待于进一步的提升。比如许多老城区体育场地设施建设无地可用，新城区相关指标未得到彻底落实（新华网，2017）。在群众体育服务于国家经济社会发展方面，政府将全民健身上升为国家战略，习近平总书记也在不同场合发表重要论述就群众体育对国家经济社会发展建设的重要意义做出过解释，这些都为群众体育融入经济社会建设、服务国家发展提供了思路指导。但从总体来看，其功效还有待于进一步提升，比如2016年体育产业增加值占国民生产总值的0.9%，这与全球平均水平相比还有较大差距，全球来说这一数据在2013年就达到了8 000亿美元左右，约占GDP2%）（黄海燕 等，2018）。

4.3 群众体育服务绩效管理机制亟待更新

监督评估是提升群众体育发展质量的关键举措，我国传统的群众体育服务发展评价呈现出结果导向、注重投入和产出、成本与效益分析的客观测量模式，比如全民健身计划中提到的体育锻炼总人数数量上升至7亿，体育消费总额达到1.5万亿元等就是典型体现。这种监督评估方式取决于维持体育主管部门自身作为“理性经纪人”的利益需求，以最大化的预算利益为主要目标，而非为人民服务，因此在评估过程中不免出现形式主义（史小强等，2018）。在党的十九大报告中提出了以提质增效与改善民生为目标，借助对第三方机构参与绩效管理方式的规范、引导，不断完善绩效评价指标，实施全面绩效管理的要求，这为我国群众体育监督评估工作提供了方向引领。目前，尽管政府加强了对群众体育服务绩效管理工作的调整，比如增加了对公众体育服务满意度调查的相关指标、依托第三方对全民健身实施发展监督评估工作等，但在具体工作和内容的落实方面还存在诸多问题，比如评估过程中民间人士参与力度和层次不够深，对第三方评估机构使用不规范、对全民健身服务效率问题关注较少、对公众体育健身服务获得感相应指标涉及不足等。整体来看，群众体育服务绩效管理如何实现从政府满意到人民满意的转变还任重而道远。

4.4 群众体育多元功能发挥仍需深入

全民健身上升为国家战略意味着其功能不仅局限在增强人民体质方面，还对经济社会其他领域的发展具有积极意义。正如习近平总书记所言，体育与国家发展密切相关，是实现国家强盛与民族复兴的重要载体。然而目前群众体育所具有的健康促进、文化传承、社会教育、经济发展等功能还未得到充分的发挥和释放（刘国永，2018）。比如全民健身作为实现健康促进的有效措施，在如何通过全民健身活动，让公众了解体育对自身健康的有益作用，形成健康的体育锻炼生活方式，实现自我健康维护从“寻医问药”到“健身锻炼”的转变，形成治未病的自我身体维护理念方面发挥的功能还不够；全民健身作为一种有效的社会沟通方式，在如何借助全民健身活动丰富百姓余暇生活、调节社会情感、提高公民素质、促进社会和谐等方面的效果发挥还不够理想；全民健身作为助力体育产业发展的有效载体，在如何通过全民健身活动实现公众体育消费理念和体育消费行为的转型升级，推动我国体育产业规模扩大和结构协调方面的作用还有待进一步提升。群众体育多元功能的发挥不够有着其思想认识上不到位的因素，也有着实践经验缺乏的原因，如何克服困难，实现群众体育多元功能和价值发挥促进我国经济社会发展是目前需要解决的问题之一。

5 新时代背景下我国群众体育发展的未来展望

5.1 发展目标

5.1.1 夯实全民健身在体育强国建设中的基础地位

体育强国是指在体育事业各方面呈现出较强综合实力，整体水平处于世界前列的国家（黄莉，2010）。关于其标志，可以用习近平总书记的论述简单概括为，通过全体人民的共同参与，以健康水平和生活品质提升进而实现对美好生活的追求。究其原因，就在于群众体育的发展是其他体育领域发展的基础：就竞技体育来说，全民健身能够有效拓展竞技体育人才选拔的范围，有助于形成完整的竞技体育后备人才供应链，同时全民健身还为竞技体育经济的发展提供了大量的消费人群，推动了体育消费的不断提升，为竞技体育市场的发展与壮大提供经济动力；就体育产业来说，群众体育的发展有助于公众形成体育健身生活方式，形成公众体育消费观，为体育产业的发展提供了潜在的消费人群。习近平总书记的重要论述为体育强国建设阐明了体育“以人民为中心”的实践方向，强调了群众体育工作在体育强国建设中的重要基础性地位。没有全民健身服务的广泛开展，体育强国建设就如同无源之水、无本之木，没有人民的支持和参与，体育强国建设目标也就无从实现。因此，未来群众体育的发展要把握好与体育强国建设之间的逻辑关系，为体育强国建设目标的实现夯实基础。

5.1.2 释放冬奥会举办对全民健身发展的带动作用

习近平总书记非常关心冰雪运动普及工作，亲自号召要推动“三亿人参与冰雪运动”，同时指出，北京冬奥会、冬残奥会筹备工作要做到3个带动：带动体育强国建设，带动全民健身，带动冰雪产业。这一要求为我国群众体育事业的未来发展提供了思路选择。2008年，借奥运会的筹备与举办机会，通过一系列主题活动的举办，我国全民健身事业发展在设施、组织、活动等方面得到了极大提升，仅2007、2008两年就开展大型群众体育活动近150项。当前，冰雪运动在我国的普及程度相对较低，还是全民健身活动中的一大短板。如何充分借鉴北京奥运会举办带动全民健身事业发展的经验，按照中央政府对2022年冬奥会、冬残奥会筹备与举办的相关指示与要求，坚持全民普及、政府引导、因地制宜、融合发展的原则，通过冬奥会的举办推动冬季运动普及、扎实推进落实《群众冬季运动推广普及计划（2016—2020年）》《冰雪运动发展规划（2016—2025年）》的相关任务，实现我国全民健身事业发展规模和质量的进一步提升是未来需要重点完成的目标。

5.1.3 构建全面建成小康社会的全民健身国家名片

当前我国已经进入了小康社会全面建成的决胜期。群众体育作为助力小康社会全面建成的重要载体，要通过下大力气，狠抓落实，构建完善与其相契合的全民健身公共服务体系，使群众体育服务成为小康社会全面建成的国家名片，使群众体育服务的普及成为小康社会全面建成的重要标志。在决胜期的建设过程中，群众体育要进一步充分挖掘、发挥群众体育的多元功能及综合价值，切实使全民健身服务于全面建成小康社会的大局。通过群众体育发展带动体育产业规模扩大和结构优化，助力体育产业成为我国社会经济增长的新动能和助推器，服务于我国经济产业调整和转型升级需求；通过构建全民健身服务体系，推动体育文明交往方式的形成，促进社会和谐，服务于我国政治建设发展大局；通过全民健身活动的广泛开展，宣传中华体育精神，丰富与充实社会主义核心价值观的内容构成，服务于我国文化构建需要；通过全民健身服务的广泛实施，形成公众体育健身习惯，提升健康水平和生活品质，借助体育实现公众幸福感与获得感进一步增强；通过发挥绿色低碳优势，依托群众体育发展促进文明生活方式的形成与巩固，服务生态文明建设大局。

5.1.4 推动全民健身服务好供给侧结构性改革大局

2015年以来，受经济下行压力加大、产能过剩、有效供给不足等经济发展新常态的影响，政府适时提出了供给侧改革的新命题，意在通过供给层面质量和效率的提升，推动我国经济社会发展转型升级。供给侧结构性改革就内涵来说就是要实现经济社会的创新、协调、绿色、开放、共享发展，这与群众体育众多的本质内涵相契合，群众体育为供给侧结构性改革实践提供了载体选择。比如体育服务业的发展丰富了国家服务业内容构成，为服务业的发展注入了新动能；群众运动休闲产业与文化、旅游、健康等领域的深度融合发展，为服务业发展提供优质增量供给和增长动力转换，可以助力乡村振兴战略、扶贫攻坚等工作的落实；通过全民健身活动及服务，可以有效地提高人力资本水平，营造公平、公开、公正的良好竞争社会风气。近年来，全民健身的持续升温，每年仅仅在重大时间节点组织的大型全民健身赛事活动，参加的群众就达上亿人次。这一巨大的消费群体，为打造全民健身产业链，促进消费、发展绿色经济提供了机遇。如何利用体育事业发展的大潮，系统谋划，不断发挥“体育+”“+体育”的特殊优势，创新发展手段，服务好我国供给侧结构性改革发展大局，是群众体育未来要实现的目标之一。

5.2 发展举措

5.2.1 以制度构建为基础，完善全民健身国家战略实施法治环境

法治是实现社会稳定和谐的关键措施，也是推动全民健身国家战略落实的重要保障。政府在党的十八届四中全会上，对我国法治建设的目标蓝图进行了阐述，即在国家、政府、社会层面实现“三位一体”建设，这为全民健身领域的法治化构建提供了方向指引。完善全民健身国家战略实施的法治环境，首先是推动全民健身公共服务立法，以法治建设维护公民的体育健身权利。通过全民健身立法，形成对政府治理全民健身行为的约束，使其依法执政，同时保障公众平等参与健身权利的充分表达和保护，实现全民健身事业的有序发展。其次是明确全民健身政府责任的法律范围，推动政府服务职能转变，实现全民健身法治政府建设。通过法律形式定位政府全民健身发展主导地位，阐明政府履行基本体育服务的首责义务和兜底责任。明确公共服务的政府责任，用法治的方式确定下来，重点在于厘清不同层级政府间的责任划分及对应的财权问题。要推进财政分权体制的法治化发展，比如尽快制定和出台调节地区差距的《财政转移支付法》，避免出现责任的相互推诿（陈鹏，2018）。最后是以社会组织立法的有效推进，推动全民健身法治社会的形成，发挥社会组织在全民健身发展中的积极作用，明确体育社会组织地位，厘清体育社会组织职能，激发其参与活力，形成全民健身多元化供给主体。

5.2.2 以智慧服务为目标，推动“互联网+”助力全民健身发展

1）明确全民健身智慧化建设的重要意义，提升全民健身智慧化建设的执行能力与工作效率。一是加强对全民健身智慧化建设的宣传，提升政府对全民健身智慧化建设重要价值的认识，充分意识到智慧化建设是推动全民健身简约、高效、精准发展的有效手段，树立全民健身智慧化建设观念；二是成立全民健身智慧化建设工作领导协调小组，加强全民健身智慧化建设发展顶层设计与统筹规划，明确部门间相关职责及权限；三是加强组织学习，通过对国外先进案例的学习，总结全民健身智慧化建设经验，提升政府部门智慧化建设实践能力；四是将全民健身智慧化建设纳入年度考核项目，加强对全民健身智慧化发展管理，推动相关工作的有序运行。2）构建全民健身智慧化建设多元资金投入机制。一要按照“政府引导、企业主体、市场运作、规范管理”的原则，构建全民健身智慧化建设融资机制，加强对基本公共体育服务智慧化项目建设的扶持。二是要采用多种渠道或形式争取政府相关重点项目的资金扶持，有效利用项目资金和特殊政策，加快各地全民健身智慧化建设步伐。三是可以出台相关优惠政策，广泛吸引企业、社会组织、个人等多种投融资渠道，丰富全民健身智慧化建设主体。3）加快全民健身服务供给智慧信息平台建设工作。一是坚持以人民为中心的原则，充分考虑公民的健身需求，积极加强与互联网企业的合作，保证为用户提供健身指导、场地选择、活动举办等信息服务。二是构建公众全民健身意见反馈平台，将公众体育健身需求进行收集整理，真正做到问需于民，精确把握群众体育需求，精准推送公共体育服务，满足公众个性与多样化的体育诉求。

5.2.3 以决策咨询为起点，落实与完善全民健身智库筹建工作

全民健身智库是推动群众体育治理体系及能力现代化发展的有效举措。面对群众体育改革进行攻坚期，破解群众体育改革发展稳定难题、解决复杂性群众体育治理问题，迫切需要加强全民健身智库竞争力建设，以科学咨询支撑科学决策，以科学决策引领群众体育科学发展。全民健身智库竞争力建设要从全民健身智库资源和全民健身智库能力2个层面落实。全民健身智库资源筹备主要包括3个方面：1）人力资源。全民健身智库人力资源筹备包括研究人员和管理人员两种，研究人员要有学科背景的针对性和具体工作的实践能力，管理人员则要求具有宏观的视野和领域影响力。2）资金资源。全民健身智库要注重形成多元化的资金筹措机制，在稳定政府投入的同时拓宽企业、个人等融资渠道，以资金的多元化提升政策研究独立性。3）信息资源。全民健身智库要加强对过往和当前数据的收集，形成数据库，用以支撑和服务相关问题的研究。全民健身智库能力发展要重点关注3个层面：1）思想和知识生产能力。思想知识生产能力主要体现在研究报告、学术专著、期刊论文、决策批示方面，思想和知识生产能力是全民健身智库服务群众体育发展的基础。2）沟通传播能力。全民健身智库作为沟通学界、决策主体、公众三者的桥梁，必须建立沟通与传播渠道，沟通渠道往往针对服务对象，要求其言简意赅，传播渠道通常针对公众，要求其通俗易懂。3）态势感知能力。态势感知能力通俗来讲就是对事物发展的预判能力。这是全民健身智库能力培养的重点，通过对发展环境和信息资源的分析，探究全民健身未来发展趋势，服务群众体育发展。

5.2.4 以稳中求进为基调，促进全民健身工作模式与方法创新

根据经济社会发展新形势，坚持稳中求进，促进全民健身工作模式和方法的持续更新。在全民健身赛事活动模式方面，构建委托管理机制，通过招标选择运营机构全面负责相关赛事活动的管理，制订竞赛活动工作规范、办赛办法、规程总则、赛事评估办法等相关配套文件，充分激发市场活力、挖掘市场潜力，打造与构建全民健身的赛事活动品牌与体系；进一步扩大全民健身竞赛活动规模，实现运动项目中心及协会专业性、品牌优势的充分发挥，在保障原来竞赛活动做大做强的基础上，通过全新创办、社会公开征集等方式推动一批新群众竞赛活动的产生。在场地设施建设管理方面，加快有关政策标准的建立，推动包括目标任务、政策措施、组织保障等在内的全民健身场地设施文件的设计出台；推进部门间合作的进一步深化，以公共体育设施配置标准、内容的深度细化为重点，开展与落实《城市公共服务设施规划标准》相关修订工作；以室外运动健身器材的提档升级为核心，加快修订《室外健身器材的安全通用要求》相关国家标准；加快《城市居住区规划设计标准》中相关体育健身设施指标的落地、实施工作。在体育锻炼的国家标准推行方面，创新组织形式，通过公开招标方式，委托专业机构在全国范围内实施示范性达标检测活动，各地政府部门也应该开展引导性的体育锻炼国家标准达标检测活动，推动参与人群的规模提升和热情激发，进而达到提升公众身体素质的目的。

5.2.5 以主要矛盾为抓手，深化全民健身的供给侧结构性改革

体育需求与供给的非均衡、不充分发展是我国群众体育发展的主要矛盾。矛盾解决的关键在于提升群众体育发展的效率与质量，为此可从以下几点着手：1）识别公众体育健身需求，实现供给与需求的有效对接。只有正确了解公众体育健身的需求才能实现政府体育供给的精准对焦、有的放矢，否则就会造成服务效能的低下与脱节。因此要构建群众体育健身需求识别与反馈机制，及时调查、识别、收集、反映供给对象的需求，做到体育服务按需供给。目前，除了可以将全民健身需求调查纳入基层信访接待、干部联系群众、走访调研、意见征求等常规机制以外，还可利用互联网和大数据技术建立群众体育健身需求信息征集机制和表达机制。与此同时，还可构建供需动态调整机制，以公众满意度为核心评价指标，动态评估体育服务供给状况，提升政府对公众体育诉求变化的敏感性、回应度。2）优化全民健身配置结构，推进基本公共体育服务均等化。群众体育服务供给实质上是相关资源的配置问题，主要包括总量、内部及空间3个方面。在总量配置方面，遵循公平正义原则，增加群众体育服务供给总量，扩大群众体育服务覆盖范围；在内部配置方面，既要考虑不同层面投入比例的均衡与协调，也要保障重点和优先发展的领域；在空间配置方面，要体现空间正义，维护好地区间、区域间、城镇间不同人群体育健身的合法权利与利益。3）形成政府主导、市场主体、社会组织多元参与的全民健身发展新格局。这一方面要求政府及时转变自身职能、推进公私混合型权力的发展，提升政府体育服务水平，做好对市场、体育社会组织的监督评估工作，正确认识和看待体育社会组织发展，降低体育社会组织合法性门槛。另一方面体育社会组织也要从自身专业能力的建设入手，提升自身业务能力水平。

5.2.6 以冬奥举办为契机，推进冰雪竞技与冰雪健身融合发展

2020年北京冬奥会的举办，为冰雪运动发展带来了机遇。借助冬奥会举办，实现冰雪竞技与冰雪健身融合发展的措施包括：1）理念融合。将冰雪竞技与冰雪健身置于同等重要的地位，避免“金牌至上”理念造成的发展偏差，可通过“全民健身与冬奥同行”等主题活动的宣传和实施，保障在心理与意识层面实现对两者的平等对待。2）措施融合。实现冰雪竞技和冰雪健身发展的措施融合，比如在扩建专业比赛场地时，增加对群众性冰雪健身运动设施投入和维护的力度；健全竞技运动项目发展布局时，大力开展普及度高、参与度广、带动力大的群众性冰雪运动赛事和活动；实施竞技项目“南展西扩东进”战略时，不断拓展群众性冰雪运动的时空范围。3）机制融合。建立与两者融合发展相适应的政府统筹推进机制，综合运用资金支持、政策诱导、表彰激励等手段，落实各级政府责任，切实推进两者融合发展工作。研究制定《统筹推进冰雪竞技运动与冰雪健身活动融合发展工作实施方案》，明确两者融合发展目标和保障措施，细化任务和要求。