“垫资承包”顽疾将根治

冯路佳

2019年5月5日，国务院公布了《政府投资条例》（以下简称“《条例》”），自2019年7月1日起施行。政府投资作为一项重要政府职能，事关经济社会发展全局。《条例》的制定本质上是对政府和市场关系以及政府作用的确认，即必须让市场在资源配置中起到决定性作用，能交给市场的都交给市场，转变政府职能，大幅减少政府对资源的直接配置，并通过法治化的手段对政府行为加以规范。《条例》全文近4000字，对政府投资目的、原则、投资决策、年度计划、项目实施、法律责任等方面作了规定。

在投资原则和基本要求方面，《条例》指出，政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则，应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。政府及有关部门不得违法、违规举借债务筹措政府投资资金。投资主管部门平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。

在投资决策程序方面，《条例》要求，对于重大项目，投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估基础上作出是否批准的决定。

在事中事后监管方面，《条例》强化了投资概算约束力，政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。在项目建设中，监管部门要采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查。

可以说《条例》的颁布，将使政府投融资更加规范化，政府投融资效率进一步提高。其中“禁止工程垫资”成为舆论关注的焦点。所谓“垫资施工承包”，是指建设方（地方政府）不用预付和按工程进度给付施工承包商工程款，而是作为施工承包商的建筑企业预先垫付工程款，建设完成后再由政府进行偿付。其实就形成了地方政府用借来的钱做工程，导致某些地方政府不顾地方预算约束，大搞基建，形成巨大地方债务包袱，甚至因为资金缺口酿成了政府欠薪风波。而对于建筑施工企业来说，“垫资施工承包”也给企业带来了巨大的风险和资金压力。

此次《条例》从建设端、法律层面设置了一道“防火墙”，其明确规定：政府投资项目不得由施工单位垫资建设；政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预；项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算；投资原则上不得超过经核定的投资概算；政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

扼制“垫资承包”这一顽疾，先从政府工程开刀，这既是一剂根治“垫资承包”的良药，同时也充分体现了政府规范建筑市场的强大决心，让施工企业看到了建筑市场秩序正逐步好转的曙光。可以说《条例》的颁布进一步规范了政府和市场的边界，落实了市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府功能的改革目标。这是制度意义上至为重要的一次改革，是深入推进依法行政、加快建设法治政府的重要一步。