既定政策的学术研究：两种视角与四个维度——以“最多跑一次”为例

林 玮 陈 莹 磊

提 要：对既定的政府政策进行学术研究，既是政策诊断的需要基础，又是公共管理与政府治理学科积淀的必要内容。对既定政策的研究可以有两种视角，一是对政策进行延伸阐释，二是对政策进行总结概括。前者包括政策意义研究、政策类型研究两个维度，后者包括政策效果研究、政策实践创新两个维度。以“最多跑一次”改革政策为例，可以看出学者们的研究主要在上述四层展开。这些研究极大地丰富了政策的理论内涵，也为其未来延展提供了更多新的思路。

政策研究是公共管理的重要内容。而对政策进行研究，除了为政策制定提供前期调研之外，同样重要的是对既定政策的实施情况展开具体分析。这种分析建立在既定政策的实施基础之上，具有相对充分的案例可供比照，因而更容易产生新的经验、模式和理论。尤其是对具有创新性的政策实施进行研究，往往可以见其前期调研者所不可见，更可为政策的后续调整与移植借鉴提供比照。

2016年12月，“最多跑一次”改革在浙江省拉开序幕。这一建立在政府治理转型、电子政务等新语境中的改革政策，短短两年间，就已深刻影响省内外企业和群众生产生活的诸多方面，得到了社会的广泛关注和群众的普遍赞誉。2018年3月，这项政策写入了十三届全国人大一次会议上李克强总理作的政府工作报告中，7月又列入由中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，作为典型面向全国全面推广。这是一项具有高度创新意识的政策，其出台和实施都获得了学界的高度关注，相关研究众多。以这一政策（或称“政策群”）为例，本文拟对既定政策的研究展开一定的梳理，提出“既定政策研究”的路径与方法，以求丰富对公共政策研究的理解和实践。

一、两种视角：阐释与总结的基本路径

学术界关于“最多跑一次”改革政策的研究从2016年初就已有出现。虽然早期研究主要关注政策的意义和背景，但其随着政策实施的逐步深入，这种研究取向形成了与政策发展同步的一种理论视角，即对政策进行延伸阐释。

如不少学者都指出，“最多跑一次”改革的发生具有一定的渐进性和积累性。浙江省从“审批标准化”到“四张清单一张网”再到“最多跑一次”，将行政审批制度一次次升级式改革，经历了一个不断将改革深入的过程。20年来浙江的行政体制改革较为典型地体现出改革的累积性效应和逻辑上的递进关系，从数量、程序与技术的累积到质的提升，形成了政府行政上的突破。①郎友兴、舒畅：《累积性效应视角下的“最多跑一次”改革》，《观察与思考》，2018年第11期。而这种改革的立场和出发点是由简政放权奠定的改革基础，由网络技术解决了改革的进展难题，由民众需求推动了改革的深化发展。②范柏乃、陈亦宝：《全面深化“放管服”改革：“最多跑一次”》，《社会治理》，2017年第6期。

因此，发表于《今日浙江》的文章《浙江加快推进“最多跑一次”改革综述》就指出，“浙江有条件有能力实现‘最多跑一次’”③叶慧：《深入推进“最多跑一次”改革》，《今日浙江》，2017年第8期。。除此之外，浙江作为市场经济大省，较早地建立起社会主义市场经济体制的框架，政府与市场关系相对明晰，市场体系发达。这就使得政府对微观经济过程的行政干预相对较少，“最多跑一次”改革的阻力相对较小。④何显明、张鸣：《重塑政府改革的逻辑：以“最多跑一次”改革为中心的讨论》，《治理研究》，2018年第1期。

可以说，对政策进行延伸阐释，即寻找政策推出的背景、政策所体现的价值观念和时代意义，是“既定政策学术研究”的基本路径之一，也是一种带有理论分析的学术价值取向，就是要为政策的出台寻找合法性和合理性，总结其模式，归纳其道路，为其后续的、微观的实践效果提供理论上的引导和印证。

而除了这种视角之外，更多的研究是随着既定政策持续深化和贯彻落实，才出现的实践总结研究。这种研究视角以丰富的案例和具体的分析，权衡政策的优劣利弊，并对具体发展提出意见，促使政策的落地和实施能够始终围绕初心。

如有学者指出，群众对“办事慢、办事繁、办事难”的问题反映，企业对投资项目审批难、证照办理繁慢的反映，这些问题和需求驱动都牵引着“最多跑一次”改革。“最多跑一次”改革乃是顺应群众需求而生、为解决问题而变的产物。⑤何增科：《地方政府创新的微观机理分析——浙江省“最多跑一次”改革案例研究》，《理论与改革》，2018年第5期。而与此同时，“最多跑一次”改革也是党中央、国务院要求加快“放管服”改革的浙江实践，是浙江对中央要求的积极响应，以实际行动增强人民群众实实在在的获得感。正如政策制定者所言，这是“最多跑一次”改革最根本的出发点和落脚点，它既契合了中央的政治理念和工作重点，又满足了群众和企业的迫切要求，合乎党心合乎民心，具有高度的政治正当性。⑥车俊：《坚持以人民为中心的发展思想，将“最多跑一次”改革进行到底》，《求是》，2017年第20期。

可以说，阐释路径与总结路径分别是既定政策研究的两种基本视角，前者可以认为是理论型视角，而后者则是应用型视角。它们的分野不止体现了学术研究对实际政策的影响，同时也显现出学术思维本身的方法论差异：阐释路径的研究更多意在归纳，而总结路径的研究则跟更多偏重演绎，二者缺一不可，结合而成人类在公共管理领域的基本思想获得，共同为政策的实施和改进提供积极作用。具体来说，既定政策的阐释性研究可以分为政策意义研究、政策类型研究两个维度，而其总结性研究则包括政策效果研究、政策实践创新两个维度。

二、维度一：政策意义研究

从阐释路径来看，寻找政策的意义是其重要内容。针对“最多跑一次”改革的研究，其意义多从两个话题展开：一是关于政策赋权的讨论，尤其以互联网赋权为主体；二是关于回应性政治的研究，认为“最多跑一次”是中国化的政治回应。这两个话题都有为数众多的文献支撑，显现出学者从理论上寻找“最多跑一次”改革合理性和可持续性的努力。毕竟一项改革的持续需要纳入更高维度的范畴，才能在变化迅速的互联网时代找到它特有的时代价值。

先从“互联网赋权”的相关研究来看，“最多跑一次”政策被看做是政府赋权的典型案例。所谓“赋权”，也常与“增权”、“赋能”等名词交替使用，是指赋予或充实个人或群体的权力，挖掘与激发个人或群体潜能的过程、介入方式和实践活动。从20世纪六七十年代西方社会学家提出这一概念以来，逐渐在政府治理、公共服务和公共决策等领域被广泛运用。在政治实践中，相对严格意义上的“赋权”一般有两层含义：一是指赋予权力 （empowerment），二是指赋予权利 （entitlement）。在西方以麦瑞克·A.齐默尔曼为代表的人眼里，赋权第一个方面与过程有关，这个过程涉及人们认为自己是有价值的公民以及具有社会政治能力的自信公民；①Chadwick A., “Election Campaigning and the Internet:Toward a Comparative Institutional Approach,” New York: Routledge, 2008,pp.56-71.第二个方面则涉及公民的能力。②Conger, Jay A., Kanungo, Rabindra N., “The empowerment process, Integrating theory and practice,” Academy of Management Review, Vol. 13, 1988,pp.471-482.而在互联网兴起的特殊语境中，互联网作为“赋权”的舞台，更大地激发了国家与社会间的互动，而“最多跑一次”改革恰弱化了具有等级色彩的政府角色，是由互联网引发的公民参与推动政府治理人性化的一种具体表征和行进渠道。③吕文增：《互联网赋权及其对国家的影响》，《内蒙古大学学报》（哲学社会科学版），2018年第5期。

美国学者罗伯特·帕特南认为，公民共同体（civic community）中公民身份是由积极参与公共事务来确定的。④[美]罗伯特·D.帕特南：《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》，王列、赖海榕译，北京：中国人民大学出版社，2015年版，第214页。而阿米里·汉伯格等人提出，信息通信技术，特别是互联网，促进了信息和知识共享的过程，并可以通过帮助公民监督和影响政府决策来促进公民的政治赋权⑤Holly Lizotte Angelique, Thomas M. Reischl, William S. Davidson II, “Promoting political empowerment, Evaluation of an intervention with university students,” American Journal of Community Psychology, Vol. 30, 2002,pp.815-833.。在这个意义上，“最多跑一次”政策确实具有一定的“赋权”可能，它甚至可以更加有效地促进公众对基层政治的参与，提供其效能。如有学者指出，以“最多跑一次”为代表的“互联网 + 政务”通过数字信息提供、社交媒体介入、网络决策制定、网络咨询、政党发展、网络监督等6个方面的同时作用，或相互叠加作用，可以更加深刻地影响公民的政治赋权。⑥何煜雪：《网络与政治赋权：一项基于网络赋权的分类研究》，《东南传播》，2018年第10期。

再从“回应性政治”研究来看，“最多跑一次”改革与基于平等参与、讨论互动、公众批判的“公共领域”概念有着密切的关联。学者指出，这一改革政策背后蕴含着“社会共治的思想”，也是实现善治的有效工具。①王春婷：《社会共治：一个突破多元主体治理合法性窘境的新模式》，《中国行政管理》，2017年第6期。而通过“最多跑一次”改革，公民参与、民主商谈（协商与决策）和权力赋予三个要素都得到了一定的、带有中国化倾向的显现。②翁建荣：《行政审批制度改革的浙江经验与未来——本刊专访浙江省发改委（审改办）副主任翁建荣》，《党政视野》，2016年第4期。特别是通过互联网兴起所带来的国家和社会力量的相互赋权，“最多跑一次”改革弱化了具有等级色彩的政府角色。③吕文增：《互联网赋权及其对国家的影响》，《内蒙古大学学报》 （哲学社会科学版），2018年第5期。因此，可以说，浙江呈现出鲜明的“回应—赋权”型政府特征，即积极主动回应来自基层社会和下层政府的声音和诉求，并将这种自下而上的声音和诉求转化为制度化和操作性的政策安排，以赋予市场、社会和下级政府更多的自主权，从而激发市场、社会和各级政府的发展动力。④徐莉：《赋权与赋能：政府职能转变背景下提高机关事务服务水平之路》，《中国机关后勤》，2018年第11期。这种动力赋予了“最多跑一次”政策以崇高的合法性。

三、维度二：政策类型研究

政策类型研究也是阐释路径的重要组成部分。就政策类型而言，“最多跑一次”改革有两种不同的归类，可以认为它是数字政府与电子政务的世界性潮流之显现；而在中国语境中，它更应被视为“放管服”政府功能转型的一个范例。

随着互联网技术的发展，发达国家都极为重视对整体政府的构建，英、法、美等重要国家也已在新世纪初就相继完成了统一的政府公共网络平台。它们的平台模式主要可以分为政府与政府的电子政务、政府对企业的电子政务、政府对公民的电子政务等。⑤汪希：《我国电子政务存在问题及建议探讨》，《现代商贸工业》，2018年第34期。新时代以来，我国政府职能也开始转变，逐渐从管理型向服务型政府递进，电子政务开始成为新时期基层服务型政府不可缺少的一个信息平台，而电子政务平台正是“最多跑一次”改革的基础。⑥时静：《“互联网+政务”视角下基层政府电子政务建设存在的问题及对策分析》，《中国管理信息化》，2018年第24期。

不少学者都指出，改革开放以来，我国的电子政务发展从萌芽、建设走向创新，在40年间取得了巨大成就；⑦翟云：《改革开放40年来中国电子政务发展的理论演化与实践探索：从业务上网到服务上网》，《电子政务》，2018年第12期。而在全球信息化发展迅猛时期，电子政务将在全面建设社会主义现代化新征程中创新发展新局面。⑧邓蓉敬：《“最多跑一次”改革中数据壁垒破解策略研究》，《图书情报导刊》，2018年第2期。特别是在电子政务基础设施建设的集约化发展方面，由“最多跑一次”改革这个“牛鼻子”入手，可以进一步优化整合相关的公共服务，以此来提升政府部门的公共服务水平，不断提升数据的开放性与信息的共享性，并加强各级政府对新型网络信息技术的应用，以此来促进部门管理水平与服务水平的提升。⑨王潇：《浅谈国际电子政务发展趋势及经验借鉴》，《中小企业管理与科技》（中旬刊）， 2018年第11期。

目前，电子政务在“最多跑一次”改革中的体现是“网上跑单”“数字政府”以及网上办、移动办。在浙江，90%以上的政府管理和服务事项可以实现“网上办”，280多项移动应用可以“掌上办”。这都与浙江省对互联网、大数据、云计算、人工智能等现代信息技术的重视，较早通过“四张清单一张网”而构建人机协同的网络化、数字化、智能化的政务集成应用系统有关。通过数据的整合、开放共享，“最多跑一次”改革为群众提供了个性化、高效便捷的服务，并通过政府部门流程再造以实现跨部门、跨系统、跨地域、跨层级的高效协同。①叶鑫、董路安、宋禺：《基于大数据与知识的“互联网+政务服务”云平台的构建与服务策略研究》，《情报杂志》，2018年第2期；黄璜：《数字政府的概念结构：信息能力、数据流动与知识应用——兼论DIKW模型与IDK原则》，《学海》，2018年第4期。在数字化背景下，对地方政府实现简政放权、放管结合、优化服务，完成政府数字化转型，做出了很好的诠释。②蒲嘉：《基于大数据的政府电子政务建设探析》，《信息技术与信息化》，2018年第11期。

在2017年5月1日《浙江省公共数据和电子政务管理办法》正式施行后，以“最多跑一次”改革为基础而优化的浙江省电子政务平台可以快捷开展事项梳理、数据需求梳理、数据确认等工作，许多学者都认为这才真正、逐步构建了一个数字化、高效率的政务公开服务环境，实现了从电子政务过渡到数字政府的较快进程。而这也促进了中国政府改革模式研究的新方向。③吴伟强、钱敏：《“最多跑一次”改革的内在逻辑和深化方向——以杭州市不动产登记为例》，《浙江工业大学学报》（社会科学版），2018年第1期。

20世纪末，学者还对互联网充满乐观，认为它能够增加公民获取信息的渠道、促进公民参与和善治、推动社会开放、拓展公共领域。而当前大数据环境下，随着互联网使用限制的增加、数字鸿沟的加深，数据壁垒、数据鸿沟、信息安全隐患等网络办公问题都严重影响了改革的深入推进。与欧美国家相比，我国政府电子政务、数据共享等还存在一定的局限，从标准规范、部门利益、体制机制等层面深入分析其内在生成机理，因此，“最多跑一次”改革仍有必要借鉴英、法、美等国政府数据开放共享的成果和经验。④赵需要：《政府信息公开到政府数据开放的嬗变》，《情报理论与实践》，2017年第4期。

而在数字化的基础上，“最多跑一次”改革更是全国深化“放管服”改革的一个缩影，它是对中央简政放权、放管结合、优化服务改革要求的积极响应和地方探索。而与此同时，它又超越了以往政府中心主义的简政放权模式。它以目标作为改革名称，比之“放管服”决心更大，革命性更强，浙江在总结以往改革经验的基础上，更需要对未来的改革提出意见，特别是充分结合中央提出的“放管服”三字方针，进一步优化，真正实现政府的自我革命。⑤范柏乃、陈亦宝：《全面深化“放管服”改革：“最多跑一次”》，《社会治理》，2017年第6期。

关于这一话题更为深入的讨论，需要厘清“互联网+”与“放管服”、地方治理能力提升之间的耦合逻辑，并找到地方治理能力现代化面临的瓶颈掣肘，为地方治理能力提升提供支撑。⑥刘双良、秦玉莹：《 “放管服”改革背景下地方治理能力的提升——基于“互联网+”的分析视角》，《江淮论坛》，2018年第6期。如学者以新疆为样本，讨论了“最多跑一次”等改革在推动政府职能转变，提高行政效能方面的作用；⑦胡婷：《推进“放管服”改革仍需政府来主导——基于新疆北部地区“放管服”工作调研报告》，《西藏科技》，2018年第11期。还有学者总结了“最多跑一次”改革的关键词“简”“减”“合”“放”，认为其体现了简政放权、大道至简、数据共享和服务落地的理念。⑧邓念国：《“放管服”改革中政务大数据共享的壁垒及其破解——以“最多跑一次”改革为考察对象》，《天津行政学院学报》，2018年第1期。

四、维度三：政策效果研究

从总结视角来看，政策的效果是既定政策研究的必要内容。针对“最多跑一次”改革而言，其实施效果可以分为整体和个案两个层面来考察。就整体实施效果来说，学者们的研究结论普遍认定，“最多跑一次”改革的政策实施效果理想。

检验一项政府创新是否成功，可以从两个方面来衡量：一是这项改革试点是否达到了改革的初衷，群众满意度如何；二是这项试点有没有得到复制和推广。而从这两个指标来看，浙江“最多跑一次”改革目前看来是成功的。①赵光勇、辛斯童、罗梁波：《“放管服”改革：政府承诺与技术倒逼——浙江“最多跑一次”改革的考察》，《甘肃行政学院学报》，2018年第3期。首先，政府部门办事效率普遍提高，群众满意度持续上升；短短一年时间，“最多跑一次”这项创新就面向全国全面推广。其次，这项政策将评价改革成效的权力交给人民群众，普遍提升了群众的获得感；再次，它以实质性推进简政放权经验的方式，有助于整体性政府理念的形成，是提高政府行政效能，加快政府职能转变的有效抓手；最后，运用“互联网+”技术为“最多跑一次”改革准备数据共享的必备要素，可以促进不同部门、不同层级和不同区域政府之间信息交流、数据互通，推进政务标准化。②郁建兴、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来》，《浙江社会科学》，2018年第4期。

也有学者指出，“最多跑一次”改革有着自己的创新亮点：体现了以人民为中心的理念，从群众到政府办事的角度来命名，关心群众的感受，映衬着对群众的一种庄严承诺；改革进展迅速，其原因除了省长对“最多跑一次”的重视，还有采取“挂图作战”的模式来推进工作的任务分解制度。③何增科：《地方政府创新的微观机理分析——浙江省“最多跑一次”改革案例研究》，《理论与改革》，2018年第5期。这场从理念、制度到作风的全方位深层次变革，贯穿了政府依法履职、行使权力的各个方面各个环节，已成为撬动浙江全面深化改革的杠杆和支点。

从具体实施效果层面来进行分析，很多学者以浙江省为例，通过对网上办事事项数量与规模情况相关分析，以及微观的参与式观察触达改革各方面的研究都发现：短期来看，浙江省“最多跑一次”改革较好提升了政府便民服务、商事登记和企业投资审批项目等的办事效率，降低了市民、企业的办事成本；从长远来看，浙江省“最多跑一次” 改革超越了行政管理意义上的效率提升，它通过以事项为载体撬动了跨部门的流程再造，倒逼各部门削减行政权力，在推动简政放权、规范行政权力行使等方面成效显著，已经初步显现出推动经济社会体制全面深化改革的撬动效应。而且，更重要的是，浙江省在“最多跑一次”改革中探索形成了基于“互联网 + 政务服务”的整体性政府改革模式，也为下一阶段党和国家在新时代语境下的机构改革积累了重要的经验。④郁建兴、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来》，《浙江社会科学》，2018年第4期。

不过，也有研究指出，从群众角度来看，“最多跑一次”改革仍存在一定的壁垒。作为从群众需求出发深化政府改革的一种全新模式，这项改革在推进过程中仍有很大的提升空间：一是事项清单规范化程度有待提高；二是信息共享进度有待加快；三是政务服务前台设计有待优化；四是改革宣传不到位。针对这些问题，学者们也提出了一些建议，包括梳理和规范事项清单、加强宣传、全面覆盖群众、优化服务界面、提高大数据应用反馈能力等。⑤范柏乃、陈亦宝：《全面深化“放管服”改革：“最多跑一次”》，《社会治理》，2017年第6期。值得指出的是，从现有文献来看，关于“最多跑一次”改革实施效果的研究仍不够充分，特别是实施效果的延续性等研究视角和定量分析的研究方法上尚具有较大拓展空间。这也从一个侧面说明既定政策的学术研究有可能失于褒扬的偏颇。

五、维度四：政策实践创新

既定政策需要延续，就必须有基层的实践创新作为反馈，进而影响政策制定的指导思想和治理意识。从2017年2月20日，浙江省政府印发《关于加快推进“最多跑一次”改革实施方案》以来，省内各地各单位各部门纷纷从环境、政策、服务等方面不断进行“放管服”探索，持续优化政府职能，为全国各地提供了一个个具体、可参考的执行蓝本。这是在“八八战略”的基础上进一步发挥浙江省体制机制优势的重要举措，其内容丰富，“既包括政府服务群众前台界面改造，也包括后台政府内部流程优化、信息共享、力量整合等改革内容”①叶慧：《深入推进“最多跑一次”改革》，《今日浙江》，2017年第8期。。

特别是在杭州、绍兴、温州、金华等亮点地区，“最多跑一次”改革的经验意义特别突出。如作为互联网创业创新高地的杭州，“互联网+”的创新型政务服务全面面向群众。数据交换共享平台涉及50多个部门，累计产生约7.5亿多条数据交换量，日交换量达到70万条。“线上跑单”电子化归档工作有序推进市本级，全力抵达区县；②张国华：《“最多跑一次”提升档案公共服务新高度》，《中国档案》，2018年第2期。在杭州不动产登记的“一次办结”“一窗受理”数据多跑等改革机制样本中，服务型政府的特色尤其明显，减少申报材料的办理时间、推进无纸化登记、提升智慧登记的应用程度和使用率、进一步提升共享程度和数据质量等方面，都取得了较为显著的成绩。③叶慧：《深入推进“最多跑一次”改革》，《今日浙江》，2017年第8期。

浙江省的“最多跑一次”改革，作为地方政府进行自我革命、推进地方治理现代化的积极尝试，同样也在全国其他地方兴起了学习实践浪潮，“最多跑一次”改革“跑”向了全国。不过，从相关研究来看，全国各地的“最多跑一次”改革还主要以通讯类报道居多，研究性文章较少，前者包括《河北任县：“最多跑一次”实现办电新速度》《日照市开展“多证合一”“最多跑一次”改革评估》《重庆深化“减证便民”，让群众办事“最多跑一次”》等。从这些文章中可以看到，发源于浙江的“一个窗口受理”“数据跑”“代办跑”等多项改革方案，已经在全国各地蓬勃发展，进一步实践了“浙江的今天就是中国的明天”这一论断。

这是“改革前沿，以民为本”，它与北京“一网通办”、贵州“人在干、云在看”等地政府机构的行政服务改革经验相匹配，具有很强的代表性和科学性，并已经取得了阶段性的成果。而这些成果的学术检验，还有待进一步展开，本文只是一个起点；尤其是在改革开放进入新阶段的今天，既定政策的学术研究应该有更为规范、更有实践价值的呈现，从而实现阐释中国、讲好中国故事的目标。

政策是中国道路的“铺路石”，是中国模式的“螺丝钉”，是中国故事的“关节点”。坚定道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，其前提就是要研究好政策、制定好政策、宣传好政策、阐释好政策，使政策成为继续深化改革，持续推进国家治理体系和治理能力现代化的根本力量。在这个意义上来理解既定政策的学术研究，理解浙江“最多跑一次”改革，不但能使公共管理及其相关学科进入更富实践性的理论层面，更能为世界的中国研究提供新的方法与立场。