文物保护区违建谁来拆

王纯

全国各地在文物保护区内违章建设的情况屡有发生。近日，国家文物局通报了全国文物行政执法和安全监管工作情况，其中，涉及在文物保护区范围内的违法建设案件57起，在建设控制地带内的违法建设案件15起，这些违建案件地域广泛，涉及北京、河南、浙江、吉林、山东、湖南等20多个省区市。

对于在这次联合执法监管行动中发现的严重违法行为，已对涉事单位和有关责任人员进行了追究，严肃查处了河南安阳全国重点文物保护单位固岸墓地保护范围和建设控制地带内擅自施工破坏古墓葬案，以及河北邯郸全国重点文物保护单位响堂山石窟保护范围和建设控制地带内违法建设案等一批重大文物违法案件。

多部门联合执法拔除“钉子户”

北京元大都城墙古遗址始建于1267年，历经700余年风雨。东起土角楼西侧，西至昌平路，全长6730米，因其全部用土夯筑而成，故又名土城。现遗址元大都城墙的建筑形式、建造方法和周密严谨的规划设计，成为研究元代建筑和元代城市营造工程以及北京城市发展史重要的实物数据。1957年此处被确定为北京市市级文物古迹保护单位，2006年被确定为第六批全国重点文物保护单位。

执法人员在巡查时发现，某施工单位擅自在元大都城墙遗址海淀段保护范围内进行挖掘作业，开挖土坑电缆沟。于是立即通知并会同北京市海淀区文化委员会等部门，责令该建设单位立即停止施工，并限期恢复文物原貌，同时处以罚款8万元的行政处罚。

响堂山石窟位于邯郸市鼓山，是全國首批重点文物保护单位。文物主管部门接到当地群众举报称，响堂山石窟保护范围和建设控制地带内存在违法建设。经查，当地某公司未经文物部门批准，擅自在此建设了多处违法建筑。该情况调查结果经河北省文物局转送邯郸市政府和邯郸文物局，当地政府部门立即着手核查，组织人员制定整改方案，对违法建设单位处以5万元罚款的行政处罚，并对相关责任人进行了追责。

“这次全国范围的文物行政执法和安全监管检查由国家文物局与多个部门共同参与，目的是以督察促整改、以督察求实效，通过集中开展安全隐患排查整治，有效提升文物单位整体安全防控能力。”一位资深文物工作者坦言，像这样的联合执法虽然力度大，但并不是经常有，无法解决普遍存在的文物区违建现象，也无法一次性根除已有违建，因为它需要来自中央机关的红头文件并且还需要指定某个机关来牵头，所以说，虽然这次清理活动在一定程度上起到了震慑作用，也清除了一部分突出的文物区的违章建筑，但它不能杜绝今后再继续出现此类问题，而这种大规模多部门共同参与的监管清理活动，还有待于建立一个长效机制。

文物区的违建拆除存在法律冲突

北京市律师协会会长高子程在近日上书全国人大，建议修改《文物保护法》第66条。他认为，关于文物保护范围内违法建设的强制拆除问题，我国现行法律规定存在严重的漏洞和冲突，亟待填补法律漏洞，以解决法律冲突。

比如，第66条规定，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，处5万元以上、50万元以下的罚款。情节严重的，由原发证机关吊销资质证书：“擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的……”

由上可知，该法律条款虽然针对文物保护范围内违法建设行为规定了责令改正，以及罚款、吊销资质证书等行政处罚，但是却没有规定必须拆除已建成的违法建筑，也没有授予文物保护主管部门强制拆除的权限。这是法律规定的严重漏洞。

高子程说，虽然根据《城乡规划法》和《行政强制法》，相关部门也有权强制拆除包括处于文物保护范围之内的全部违法建筑，但是针对文物保护范围内的违法建筑，相对于《城乡规划法》和《行政强制法》，《文物保护法》是特殊法，能否直接优先适用前两部法律，尚存争议。即使可以适用，同一违法行为由两个部门查处，多头管理，部门争夺利益，也存在职责不清、互相推诿问题，不利于有效打击违法行为。此为法律适用的冲突，而该法律漏洞和法律冲突，将对文物保护产生巨大的负面影响。

文物是历史的见证，是不可再生的珍贵资源，应该将文物的原貌尽可能真实、完整地传给后人。如果文物保护范围内的违法建筑无法被及时高效拆除，则会破坏文物的真实性和完整性，文物所蕴含的独特信息可能就会被破坏，文物的历史价值和美学价值就会大打折扣。

为了填补法律规定的漏洞，避免法律适用的冲突以及法律执行的推诿问题，同时也为了能够切实加大对文物保护范围内违建行为的惩处力度，推动完善文物保护法治化建设，目前亟须赋予文物主管部门对违法建筑以强制拆除的职权。

高子程建议在《文物保护法》第66条后面再补充一则条款：拒不改正的，文物保护主管部门可以对违法建筑直接进行强制拆除。“只有确定了牵头部门并赋予文物保护部门相应的执法权，方能有效疏通当前权责不清的管理症结，让文物保护区的违建真正得以清除。”他说。

建立全社会联动有效机制

文物安全是文物工作的红线、底线和生命线，近年来，党中央、国务院对文物安全工作重视程度前所未有，同时也加大了相应的政策措施出台的力度。国务院曾多次召开全国文物安全工作电视电话会议，并在2017年印发《关于进一步加强文物安全工作的实施意见》，对新时代文物安全工作作出全面部署。

国家文物局督察司司长陈培军称，对于文物和文物区的保护工作，党和国家高度重视，全社会也十分关切。全国文物系统认真贯彻中央的决策部署，开展了系列专项行动，部署全国文物安全状况大排查，持续推进文物法人违法三年专项整治行动，对于文物保护区内的违章建筑，要发现一处治理一处，抓重点、抓巡查、抓协同、抓落实、抓整改，力争使各项工作取得积极成效，当然这项工作更需要人民群众的监督和全社会的参与。

他还提到，将利用卫星遥感等新技术手段开展执法监测，提升文物安全风险预警防控水平。据称，一些新技术手段正在或者将被应用于文物执法督察领域，发挥人力无法替代的重要作用。新技术为文物执法督察提供了广阔前景，这也是当前做好文物安全工作的重要支撑。针对一些地方对文物违法案件管理单位隐瞒不报，地方主管部门毫不知情等问题，国家文物管理部门正在积极创新文物执法监管手段，利用卫星遥感、无人机技术等实施执法监测。如，此前曾经利用卫星遥感技术随机监测了70处国保单位，发现了在保护范围和建设控制地带内的184处地物变化。新技术手段让文物执法长了“千里眼”，可以主动掌控各地文物违法情况，变事后被动执法为事前主动作为，也可有效解决地方瞒报、谎报问题，监督和促进地方积极作为、有效执法。