我国中小企业技术创新政策研究

【摘要】中小企业作为技术创新的重要主体之一，在技术创新领域正发挥着越来越重要的作用。我国供给侧政策工具以信息和教育为主。对间接金融手段的应用有限，法律法规执行性不强;政府采购是需求侧政策的主要抓手，中小企业占政府采购总额的比例是比较高的，但政府采购措施并未起到促进中小企业技术创新的作用。中小企业技术创新政策应通过职业教育体系的完善培育高技能人才，提高产品国际竞争力，助力产业结构调整;加强间接金融手段的使用，发挥市场作用筛选真正好的项目，提高资金安全性。

【关键词】中小企业  政策工具  技术创新

【中图分类号】C934                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.10.015

根据国家统计局数据，截至2016年末，全国中小企业共37.0万户，其主营业务收入、利润总额和从业人员占全部规模以上工业的比重分别达到62.7%、62.8%、66.8%，我国中小企业在国民经济发展中有着不可忽视的地位和作用，其发展状况对国民经济运行有着重要的影响。当前我国正处于经济结构调整的关键阶段，企业的技术创新是根本。而研究表明，中小企業是创新的主体，在研发强度、创新成果的贡献和创新效率上比大企业具有优势。并且小型企业更多地产生“根本性突破”“重大技术转变”等偏向于突破型的创新。中小企业人均完成的技术创新成果是大企业的两倍。但是与大企业相比，中小企业在创新过程中所面对的问题更多、更复杂，不论是资金、技术还是人才、管理经验，中小企业都处于相对劣势状态。

正是由于人们普遍意识到中小企业对技术创新的重要意义以及面临的诸多制约因素，各国政府，尤其是发达国家政府近年来积极致力于运用各种政策工具引导促进中小企业进行技术创新，取得了很好的效果。我国政府自1979年开始就陆续出台了与中小企业创新相关的政策措施，这些政策在激励引导其创新活动中起到了重要的作用。本文通过对政策工具理论的研究，收集和整理我国政府于1979～2015年间出台的与中小企业的技术创新有关的支持政策，借鉴Rothwell（1985）的创新政策工具理论，分析我国中小企业技术创新政策工具的特点和分布情况，同时分析存在的问题，最后提出改进的建议。

政策工具理论

政策工具是达成政策目标的手段。政策工具理论的研究主要是围绕政策工具的分类和具体政策措施进行的。对于政策的分类，目前学者们尚没有达成一致的认识。本文通过文献调研，归纳总结出目前主要的五种分类方式，包括政府强制力（Governmental coercion）[1]、政府提供物品与服务的水平[2]、政策目标（Policy objectives）[3]、使用权利的方式[4]以及对技术创新的影响[5]。

根据对技术创新产生影响的层面不同，技术创新政策工具分为供给侧政策工具、环境侧政策工具和需求侧政策工。[6]（1）供给侧政策工具侧重于为创新提供知识技术、人才、信息以及管理知识，主要体现政策对创新的推动力。主要包含公共事业、教育、科学技术和信息四个方面，它们通过影响企业能够得到的的技术知识与人才以及相关市场信息和管理技能，从而影响研发。在考虑影响技术创新的供给政策时，不容忽视的一点就是研发的外部经济、政治和法律环境。正是因为研发环境的复杂性，单纯的供给政策有时难以有效地推动创新的发展。（2）环境侧政策会影响到研发和市场两方面的经济、政治和法律环境，也就是说环境政策不但会影响技术创新的技术可行性也会影响其商业可行性。环境侧政策工具主要包括财务、税务、法律法规和策略性措施四个方面。环境政策是通过影响研发的资金来源以及国内市场环境（产业结构）这两大环境因素，而不是直接影响研发和市场，它们会间接对技术的供给和需求产生影响，最终影响技术创新。（3）需求侧政策工具注重刺激市场的出现或重构新的市场，通过政策来影响国际、国内需求，进而影响技术创新的商业可行性的政策。需求政策会降低企业创新的市场风险，拉动创新，主要表现为政策对创新的拉动力。需求政策工具可分为政府采购、公共服务、贸易和海外代理四个方面。同供给侧政策类似，需求政策也有直接影响国内国际市场或通过影响市场的宏观环境间接影响市场需求。与供给侧政策相同，需求侧政策也不是创新需求的全部影响因素，政府仍然要考虑国内、国际市场的经济、政治、法律环境，只有这两者相互利好才能真正拉动需求，提高商业可行性。

我国中小企业创新政策工具特点分析

本研究收集整理了我国政府于1979～2015年间发布的与中小企业相关的政策措施和法规共405条。我们将其中涉及到创新的248条政策作为分析样本。从总体上看，我国中小企业创新政策工具以环境型为主，占比为60%。其次是供给型政策工具，占29%。需求侧政策工具占总数的11%。可以看出，我国对中小企业在技术创新方面的支持政策主要是“供给推动”型，“需求拉动”型政策措施出台比较少，尤其是以政府采购作为工具激励中小企业进行技术创新的相关政策缺乏。这样的整体分布情况与美国、英国等主要发达国家的表现是一致的，[7]但通过对具体措施的深入分析我们发现，我国的各项政策工具选择的主要抓手、使用方式和侧重点上与发达国家的做法是有明显差异的。

供给侧政策工具以信息和教育为主。信息手段注重物理平台的搭建，教育以管理培训为主。在供给侧政策中，占比最高的是信息相关政策。信息政策工具主要以“政府提供咨询服务”和“建设中小企业信息网络”以及“建立中小企业信息库”为主。政策覆盖领域比较全面，政策的稳定性和连续性很强。可见政府主要的着力点是为中小企业的技术供需双方搭建平台，对接需求，这使得我国技术市场的交易额近年来有了飞速提高。

教育也是供给侧政策的主要工具。在与中小企业相关的教育政策上，占比数量最多的是再培训，占到68.6%。培训内容主要是针对管理者和创业者培训（占65.7%），以及企业管理相关培训（占22.9%），而针对技术人员的培训却非常少，仅占11.4%。可见，针对技术的培训有待加强。虽然对管理培训很重视，但较多的还是通过外部培训的授课方式展开，内部培训或企业间交流培训较少。其次是高等教育，占21.6%。对于人才的引进十分重视。而對中小企业技术创新有重要影响的职业教育却长期没有引起足够的重视，仅占到教育工具的9.8%，不到10%。可见职业教育目前尚没有引起足够的重视。从全球范围来看，职业教育对一个国家培养高素质劳动力，促进产业的发展具有非常突出的影响。我们可以从英国的学徒制、德国的“双元制”教育以及日本的再教育对本国企业技术创新和国家经济发展的积极作用中总结成功经验。[8]

环境侧政策工具重视财务金融工具和法律法规的使用。对间接金融手段的应用有限，法律法规执行性不强。在环境侧政策工具上，财务政策特别是金融担保政策，是被各个国家验证过的，能对中小企业长足发展产生重要积极影响的政策。我国财务金融相关的政策数量是最多的，有121条之多，可见政府对中小企业资金问题的重视程度。其中，政府直接作用的财务金融政策占39%，例如政府直接出资或由政府出资的担保机构提供担保等。政府通过社会力量间接影响的政策占61%，包括银行信贷、建设中小企业信用担保体系、支持企业直接融资、鼓励民间担保机构为中小企业提供担保、鼓励民间资本投资中小企业等等。但我国目前存在较为突出的问题是信用担保体系不健全，以及民间资本的参与性较差，没有被充分调动和利用起来。而风险资本的运用更是十分匮乏，这与专业性人才的匮乏有关。财务金融政策的直接手段占比近40%，这对于政府而言负担是比较重的。

法律法规也是我国中小企业环境侧的主要手段之一。从数量上看，我国出台法律法规不在少数，但政策的效力较差。首先，目前我国在与中小企业技术创新相关的法律法规尚不健全，在相关法律法规政策多数比较宏观，停留在指导性层面，没有落到实处的操作方法。其次，我国发布中小企业创新政策的政策主体呈现多元化的特点，对中小企业政策的执行主体也存在同样的特点。

政府采购是需求侧政策的主要抓手，中小企业占政府采购总额的比例是比较高的，但政府采购措施并未起到促进中小企业技术创新的作用。政府采购是需求侧政策的主要抓手，占到需求侧政策的34.21%。据统计，我国2014年政府采购合同授予中小企业的总采购额为13179.76亿元，占全国政府采购规模的76.2%，2015年这一比例为76.3%，2016年提高到77.3%。可见我国政府在政府采购中给予中小企业的保护。而在科技产品中，就很难看到中小企业的身影。我国目前并没有明确的法律规定政府采购在促进中小企业技术创新方面的规范。[9]

研究启示

我国中小企业创新政策从1979年至今已经得到了很大的发展，但是相比于发展更久的欧美发达国家，我国中小企业创新政策仍然存在很多的问题，可以从三个方面进行改进。

通过职业教育体系的完善培育高技能人才，提高产品国际竞争力，助力产业结构调整。我国经历了经济快速增长的四十年，老旧的产业结构目前已经无法满足现有发展要求。而产业结构调整的核心是技术的升级和创新，最终要通过高技能的人才和高素质的员工来实现。发达国家的成功经验一再说明，完善现代职业教育体系是增强国家竞争力，特别是发展实体经济的重要战略。结合我国目前职业教育的现状，我们认为：第一，正确认识职业教育。没有扎实的基础学科的掌握能力，培养不出有创新能力和高技能的技术人才。同时，需要加强对职业教育的考核力度。第二，职业教育应由企业主导，而不是政府。企业是技能人才的使用者，最了解市场需要什么样的人才，也是职业教育的直接受益者。因此，学徒要掌握哪些技能、如何培育以及成本支出主要应以企业为主。第三，通过建立阶梯化的职业教育体系，构建不断向上发展的通道。职业教育和高等教育是人在特定阶段的对未来职业的选择，不应该有高低之分，它们之间应当具备一定的流通的可能性。

加强间接金融手段的使用，发挥市场作用筛选真正好的项目，同时能够提高资金安全性。研究表明，直接财政补贴的长期效应并不理想。从数量上说，直接的财政手段能够提供的资金支持对于中小企业庞大的资金需求来说是非常有限的，同时也给政府财政造成负担;从项目筛选的角度来说，直接的金融措施不能充分发挥市场机制的作用进行项目优选。而间接金融手段不仅能利用乘数效应，调动更广泛的社会力量为中小企业提供更多的资金，同时专业的项目筛选也能够提高资金的安全性。实践表明，信用保证制度是发达国家对中小企业使用率最高且效果最佳的一种金融支持制度。中小企业的信用问题一直是融资的障碍，政府可通过设立中小企业贷款担保基金来改善这一问题，为中小企业与金融机构之间搭建良好的融资渠道。同时政府的担保权应该允许在市场上自由买卖，这样能够提高放款银行的资产流动性，进一步降低银行的经营风险，刺激其放贷行为。该体系的建立能够在银行最为看重的经营安全性和盈利性上获得保障。同时，组合运用多元化的融资机制，培育专业的科技金融服务队伍。

从制度上强化政府采购对中小企业技术创新的促进作用。通过政府采购来促进本国企业的自主创新不仅仅是国际社会的共识，也是发达国家的普遍做法。目前来看，我国政府采购制度主要着力于建立规范的采购程序，促进企业公平竞争上。同时，缺乏具体实施的条件，使得其对经济和社会的调控效果得以弱化。因此，本文认为我国政府应当从立法层面上强化政府采购对中小企业技术创新的促进作用。目前我国还没有从法律上去规范政府采购对中小企业技术创新的作用，现有的一些相关政策规定虽然具有指导性，但过于宏观，操作性较弱。国家应当对政府采购促进中小企业技术创新给予针对性较强的政策上的支持。

（本文系国家自然科学基金“网络层级对合作研发企业创新绩效的影响机理：释放和吸收能力的双中介”、教育部人文社科规划基金“开放式创新环境下网络嵌入性对研发型科技中介服务影响机理的实证研究”的阶段性成果，项目编号分别为：71802020、17YJC630080）

注释

[1]Theodore J. Lowi， "Four Systems of Policy， Politics， and Choice"， Public Administration Review， 1972， pp. 298-310.

[2]Howlett， M. and Ramesh， M.， Studying public policy： policy cycles and policy subsystems.， Oxford University Press， 2009.

[3]Mcdonnell， L. and R. Elmore， "Alternative Policy Instruments"， CPRE Joint Note Series， 1987; Gormley， W.， J. Hoadley and C. Williams， "Potential Responsiveness in the Bureaucracy Views of Public Utility Regulation"， American Political Science Review， 1983， pp. 704-717; Schneider， A.L. and H. Ingram， "The Behavioral Assumptions of Policy Tools"， Journal of Politics， 1990， pp. 510-529.

[4]Bemelmans-Videc， M.， R.C. Rist and E. Vedung， Carrots， Sticks， and Sermons Policy Instruments and Their Evaluation， Transaction Publishers， 1998.

[5]Borrás， S. and C. Edquist， "The choice of innovation policy instruments"， Technological Forecasting and Social Change， 2013， pp. 1513-1522; Edquist， C.， Innovation Policy — A Systemic Approach， Oxford University Press， 2002; 黃曼、朱桂龙、胡军燕：《创新政策工具分类选择与效应评价》，《中国科技论坛》，2016年第1期，第26～30页;赵筱媛、苏竣：《基于政策工具的公共科技政策分析框架研究》，《科学学研究》，2007年第1期，第52～56页。

[6]张韵君：《政策工具视角的中小企业技术创新政策分析》，《中国行政管理》，2012年第4期，第43～47页。

[7]林敏、张艺民、王帅、戴淑芬、张群：《发达国家支持企业技术创新政策研究》，《中国科技论坛》，2015年第11期，第139～145页。

[8]刘育锋：《英国学徒制改革政策分析》，《中国职业技术教育》，2017年第18期，第13～19页;关晶：《英国和德国现代学徒制的比较研究——基于制度互补性的视角》，《华东师范大学学报（教育科学版）》，2017年第1期，第39～46页;郑静雯、肖菲喆：《德国职业教育的现状、改革及启示》，《广东教育》，2014年第4期，第143～145页。

[9]郑燕琴：《政府采购促进中小企业技术创新问题研究》，硕士学位论文，湖南大学，2009年。

责 编/赵鑫洋