其他组织利用国有资产举办的事业单位法人登记监管工作的实践与思考

为贯彻落实党的十八届三中全会关于建立各类事业单位统一登记管理制度改革有关精神，根据《事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法（试行）》有关要求，临沂市按照“积极探索、把握关键、注重规范、加强监管、促进发展”的工作思路，对如何赋予其他组织利用国有资产举办的事业单位法人资格，实行规范有效管理等问题，进行了深入调查研究，并对相关工作进行了实践探索，积极稳妥推进登记管理工作，先后对临沂公安医院、临沂市沂蒙公证处、山东煤炭技师学院等5家事业单位进行了法人登记，不断强化事中事后监管，有效保证其健康有序发展。

一、主要做法

（一）抓住关键环节，联合发文规范。2017年10月，会同财政、人社部门联合印发了《关于规范事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位登记管理有关事项的通知》，对登记的适用范围、5项登记条件、12项申请材料、证书使用和监管责任等予以明确和细化，确保此项工作有章可循。注重从两个方面把握关键：一是严格登记标准。在登记过程中，除一般性材料外，还要求提交举办单位法人资格证明、承诺事项证明，拟登记事业单位承诺事项证明、利用国有资产的证明等文件材料。二是在证书上予以标识区分。在证书上作出明确标识“此证书不作为单位纳入机构编制管理、列入财政拨款和经费补助范围的依据，不作为内部工作人员纳入事业单位人事管理的依据”，区别于国家机关举办的事业单位法人。

（二）实行一事一议，严把准入关口。本着从严把握、慎重登记的原则，对此类事业单位法人登记实行一事一议，不符合登记条件的坚决不予登记。登记时，注重把握以下几点：一是实行属地办理。由各级事业单位监督管理机关负责本级其他组织利用国有资产举办事业单位的登记管理工作，上级监督管理机关可以按照方便事业单位的原则，授权下级监督管理机关依法实施登记管理。二是做好风险预估。登记前，加强与行业主管部门的业务衔接;登记中，现场重点核查申请单位宗旨和业务范围是否符合有关法律法规规定;章程草案是否符合法人治理结构的有关要求;法定代表人、举办单位是否有不良信用记录;开办资金确认证明、利用国有资产证明、公益属性证明和承诺事项证明等是否符合有关规定。三是强化业务协作。加强与人社、财政等部门的业务协作，通知各级事业单位监督管理工作联席会议成员单位仍按原渠道办理相关业务。

（三）完善制度措施，强化事中事后监管。按照“谁登记，谁监管”的原则，切实加强事中事后监管。一是厘清业务范围。一并纳入事业单位业务范围清单编制范围，并通过履职考评系统月报功能开展日常监测，建立以业务范围清单为标尺的长效监管机制。二是纳入“双随机、一公开”监管。纳入事业单位“双随机、一公开”抽查监管范围，重点抽查其执行登记管理规定、履行公益服务职责、承担民事责任能力等方面的内容。三是强化信用约束。充分利用“信用中国（山东临沂）”平台，对此类事业单位信用信息及时公示、统一归集、同步推送、协同应用。对存在异常信息的事业单位，按程序推送至全市公共信用信息平台，打破“信息孤岛”，形成工作合力，实现对事业单位的联合惩戒。

二、工作中存在的问题分析

尽管中央和省市先后出台文件规定，对不纳入机构编制核定范围，由其他组织为了社会公益目的，利用国有资产依法依规举办的单位，可登记为事业法人。但在登记实践中，也发现了一些问题。

（一）法律法规依据不充分。目前可依据的相关法律法规政策十分有限，总体数量较少，相关条款过于宏观，可操作性不强。一是从前置审批上看，国家机关举办的事业单位由各级政府及其机构编制管理部门审批，其工作职责、机构规格、人员编制等有明确规定，审批条件和程序较为规范。而其他组织利用国有资产举办的事业单位，由县级以上人民政府、相关行业主管部门等，以批复、通知、函等规范性文件批准设立，其宗旨和业务范围、经费来源、管理模式等缺乏明确界定，审批条件和程序也不规范。二是从法定代表人产生上看，国家机关举办事业单位的法定代表人由组织部门任命，符合干部管理原则和相关程序。其他组织利用国有资产举办的事业单位的法定代表人一般由行业主管部门或举办单位直接任命，或由理事会选举产生，人员身份较为复杂。三是从承担民事责任的能力上看，一般来说，国家机关举办事业单位的财政资金供给相对稳定，具有较强的承担民事责任的能力。其他组织利用国有资产举办的事业单位，财力上没有充分保障，承担民事责任的能力相对较弱。四是国有资产的性质难以把握。对其他组织利用的国有资产性质及认定方面，没有明确的标准，具体的操作过程中难以把握。

（二）监督管理缺乏有力抓手。其他组织利用国有资产舉办的事业单位无论是在设立条件、资金来源、运行模式、人事管理等方面，与国家机关举办的事业单位有较大区别，现有监管方式难以对其进行有力监管。一是举办单位审核较为宽松。从现行的登记实践来看，举办单位缺乏有效的方式方法进行监管，对开办资金数额不好确认，对申请单位的材料审核较为宽松，甚至不进行审核简单盖章了事，存在一定的风险。二是监督管理机关措施不足。惩戒方面，监督管理机关坚持“法无授权不擅为、法律授权必须为”，主要通过警告、暂扣证章等方式进行，因监管手段比较单一、处罚措施不力等，常常使监管流于形式。三是联合监管不足。除事业单位监督管理机关外，审计、财政、人社等其他相关部门监管职能、监管责任不够明确具体，举办单位和行业主管部门监管方法不多、手段单一，监管意愿不强，导致对此类事业单位的“监管网”不够细密，效果不明显。

（三）配套发展政策不完善。其他组织利用国有资产举办的事业单位，虽然依法登记取得了事业单位法人地位，但在性质地位、经费保障、税收减免等方面，由于没有一套系统、完备的制度来规范，与国家机关举办的事业单位存在着较大的差别，单位发展受限制。一是地位不“真”。目前从中央到地方出台的有关事业单位的政策措施，基本上与此类事业单位无关，可以说，在社会普遍共识中，其他组织利用国有资产举办的事业单位还不是真正意义上的事业单位。二是扶持不“多”。国家政策对此类事业单位扶持力度不够，政府规定的各项补助资金也因种种原因不能享受。由于缺乏必要政策扶持，难以争取外部发展资金，此类事业单位几乎完全依靠自身经营滚动发展，有限的经营收入仅够维持职工基本福利待遇和基本业务活动开支，抗风险能力较弱，难以实现跨越发展。三是管理体制不“顺”。如山东省煤炭技师学院举办单位为临矿集团，行业主管部门为省人社厅，登记为事业单位法人后由事业单位监督管理局监管，具体管理界限不清晰，管理考核标准不统一。

（四）退出机制不明确。其他组织利用国有资产举办的事业单位，发展速度快，事关人民群众切身利益，社会关注度高，如何保证其公益性，防止过度参与市场竞争，或者说，事业单位的设立宗旨和职责任务已经完成，或长期不开展业务工作，或违背事业单位公益性宗旨主要从事生产经营活动时，应如何退出事业单位序列、由谁提出撤销或转企，并没有相关规定，为后期监管埋下隐患。

三、对策建议

（一）加强顶层设计，规范登记管理。尽快制定完善此类事业单位法人登记、监管、退出等方面的具体制度规范，如登记需具备的准入条件、运行模式、法人治理结构、监督管理等内容，便于各地统一登记、有章可循。同时，要明确事业单位、行业主管部门、监督管理部门、财政、人社等部门责任分工，通过建立联动监管机制，保障此类事业单位依法依规运作，积极履职尽责，防止国有资产流失。

（二）加强规范化建设，促进健康发展。从组织建设、制度建设、业务建设、党的建设和信息化建设等方面着手，加强此类事业单位的规范化建设，督促其完善内部治理结构，提高履行职责能力，促进自身规范健康发展。同时，针对不同行业的特点，研究制定人事人才、工资福利、社会保障、政府扶持等相关配套政策，逐步形成以《事业单位登记管理暂行条例》及其实施细则为主体，各种规章制度、政策文件相配套的政策体系，使之与国家机关单位举办的事业单位相衔接，保障其合法权益，促进健康发展。

（三）完善監管措施，确保公益服务属性。规范行业主管部门前置审批条件和流程，进一步完善现有监管制度，使其在内容、方式上适应各类事业单位统一登记后的监管需求。如完善事业单位“双随机、一公开”抽查监管制度，深入推进事业单位绩效考核工作，对事业单位履职尽责、经济社会效益、管理运行效率等情况进行全面的考核评估。创新监管方式，探索建立重大信息披露制度，进一步健全管理处罚措施，确保此类事业单位统一登记后，对事业单位的监管不留空档，没有死角。

（四）加大改革力度，落实相关政策规定。加快事业单位政事分开、管办分离的步伐，建立起以董事会为核心，决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡的事业单位法人治理架构，进一步处理好出资者、管理者、监督者及其他利益相关者之间的关系，使社会力量举办的公益服务机构和公办事业单位在市场经济下有同样的治理体系。进一步落实各项政策规定，使其在税收优惠、资金支持、人才引进、职工成长和发展方面与国家机关举办的事业单位享受同样待遇，充分调动其积极性、主动性和创造性，向社会提供更多更优的公共服务，满足社会发展和公众需求。□E：ZY

关键词：国有资产 事业单位 监管