大数据背景下的行政决策研究

邓娜

摘要：在互联网被广泛使用的今天，信息传播极为迅速，大数据已经渗透到我们生活的各个方面。行政决策数据化有利于促进政府决策的科学化、民主化，有利于促进政府职能转变，建设服务型政府，有利于推动社会经济良性发展，有利于推进国家治理能力的现代化。但同时合作共享大数据的程度较低，急需消除信息孤岛;大数据内容鱼龙混杂，行政决策依然需要行政决策者的经验与智慧;大数据带来的安全隐患和隐私泄露需要更多的技术和法律支持;大数据对于政府决策过程中遇到的不确定性问题无效。总之，在大数据时代，政府不能将大数据神化，也不能将其矮化，我们应该认识到数据的局限性并充分利用它。

关键词：大数据 信息网络技术 行政决策

信息网络技术的不断发展进步，给人们的生活和工作带来了极大的便捷，不仅提高了效率，还客观精准。在这种背景下，政府越来越重视数据、强调数据，行政决策也将越来越多的用到大数据。

一、大数据背景下行政决策的相关概念

“大数据”，根据表面意思可知是指大量的数据，指的是需要新的处理模式才能有更强决策力、洞察力和流程优化能力的海量、高增长和多样化的信息资产。大数据是指无法在可承受时间范围内用常规软件工具捕捉和处理的数据集合。“大数据”的概念最早出现在《大数据时代》中，是由维克托·迈尔·舍恩伯格和肯尼斯·库克耶提出的，指不用随机分析法，即抽样调查的捷径，而采用全部的数据来进行分析处理。现如今大数据的特点已经由之前的3V、4V发展到了5V，即Volume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多样）、Value（价值）、Veracity（真实）。大量是指大数据的体量巨大，一天之内互联网新产生的内容1.68亿张DVD都放不下。如此之多的数据，要在现实中存储是极为不便的，云存储可以方便快捷地将这体量巨大的数据快速进行云存储。高速是指处理速度极快的云计算，可以对数据快速进行实时分析和处理。多样是指纷繁复杂的数据类型。价值密度较低是大数据的另一个特点，数据的不公开性造成了极大的浪费。 大数据的真实性很高，这是基于所有的数据都是真实的，而且通过大量的数据是可预测真实世界的。

行政决策是决策的一种，指的是行政主体为了履行行政职能而做出的行为设计和抉择的过程。在本文中，行政决策指的是政府的一种行政行为，是指国家行政机关及其工作人员在国家行政和社会公共事务中做出的决定。国家行政机关及其工作人员对社会生活中存在或者正在发生的问题，通过系统地分析主观和客观条件，在掌握大量相关信息的基础上，运用科学的理论和方法作出决定，并将其转化为有关的公共工程，通过调动各种组织，配置各种社会资源，运用各种功能手段，达到解决问题、稳定政治、发展经济的目的。

信息是决策的灵魂，公众参与会使信息更加全面和具有参考价值。利用大数据可以收集到更多数量的公众的意见表达。另外，利用大数据对公众的意见进行快速分析，可以实现信息工作的数据化，能更好地实现大数据背景下的公众参与，拓宽公众参与的途径。可以看出大数据为行政决策带来了机遇，但同时也出现了许多新的问题，为行政决策带来了挑战。

行政决策效益指的是行政主体公共决策执行后获得的效果和要达到的预期目标。为了最大限度地提高行政决策的效益，政府要优化行政决策的成本结构，保证行政决策的科学性和民主性的统一。在大数据背景下，为了做好成本效益分析，需要做好信息收集、整理和分析，使行政决策具有较好的针对性和可操作性。其次，政府还需要收集公众和社会组织的意见，利用大数据分析、了解公共利益的需求，不断提高公共利益，从而产生最大的决策效益。

行政決策风险评估是对重大行政决策涉及的经济、社会和环境风险因素进行可行性论证的评价。凡涉及经济社会发展和人民切身利益的重大政策和项目，都要从合法性、合理性、可行性和可控性等方面进行评估，重点从社会稳定、环境和经济等方面进行风险评估。在大数据背景下，要运用数据完善部门论证、专家咨询和公众参与的风险评估机制，要运用数据理性分析、科学预测、综合判断决策过程中可能出现的各种风险。大数据在行政决策领域，特别是政府危机决策领域，为前瞻性管理和动态管理提供了可能，也为事后决策的提前提供了机会。但是，对于某些不可预知的危机，大数据仍然任重道远。

二、大数据背景下行政决策数据化的意义

（一）有利于促进政府决策的科学化、民主化

信息是决策制定的前提。政府只有掌握大量的相关信息，才能更好地做出科学民主的决策。而在以往，因为信息传播受限，公众参与途径较少且不便捷，普通公民难以将意见传递到行政决策部门，造成政府获得的信息量较少，所做决策往往采用以点到面、逐步深入的方式，既缺乏科学性，又缺乏民主性，会在一定程度上误导政府，造成不良后果。大数据突破了时间和空间的限制，很好地解决了这个问题。大数据的实时、海量信息和极速分析，将改变政府偏好使用的定性的决策方式，极大改善政府工作人员的有限理性，通过定量的方式将决策内容转化为数据，利用数据挖掘内在规律，为科学的行政决策提供支持。信息网络的发展，也为公众参与政治生活提供了新渠道。更多不同年龄、不同职业的公众的参与会使政府听到更多公众的声音，了解到更多公民的不同意愿，为民主的行政决策提供支持。

（二）有利于促进政府职能转变，建设服务型政府

一方面，政府拥有绝大部分大数据，在大数据的处理和应用方面拥有最大的发言权。充分应用这些海量数据可以节约大量的人力与物力，大幅提高行政决策效益，从而节约大量的资源。这些节省的资源可以放在更需要、更紧急的地方。同时，这将有助于政府职能的扩大，使政府能将更多的资源放在公共产品和服务上。另一方面，大数据的有效应用可以将一个个孤立的政府部门连接起来，使政府部门能够共享大数据，从而更好地为公众服务。这也将从侧面提高政府官员的自律意识。大数据还将使公众更便捷地与政府互动，满足多方需求，为公民提供更好的服务，提高政府的服务水平，转变政府职能，更好地建设服务型政府。

（三）有利于推动社会经济良性发展

大数据的应用不仅提高了效率，机械性的信息处理方式还节约了大量的人力与物力。大数据的迅猛发展将会使数据变成同土地、劳动力等一样的基本生产要素。若在行政决策中对大数据加以深度利用，必将激发出大数据的巨大经济价值。这部分经济价值将会推动社会经济不断向前发展，进入全面的数据时代。同时，根据大数据分析做出的行政决策将更加精准合理、方便实行，这将从效率与资源两个方面为社会经济做出贡献，提高社会经济的发展质量，不断推动社会经济的良性发展。

（四）有利于推进国家治理能力的现代化

国家治理能力现代化，就是国家运用国家制度治理国家以适应现代状况并顺应未来趋势的过程。行政决策作为国家治理能力的一个重要组成部分，不仅影响政府在公众心中的形象还影响政府职能的转变、和谐社会的构建。在大数据背景下，决策数据化的实现将会大大减少政府考虑不周带来的决策风险，降低决策成本，从而提高决策成效，提高社会治理的精准性和有效性，提高国家的治理能力，推进国家治理能力的现代化。

三、大数据背景下政府决策的问题及对策

（一）合作共享大数据程度低，需消除信息孤岛

随着信息网络的建设、大数据的不断发展，作为大数据的绝对拥有者，政府已经掌握了大量数据，如文本、图片、音频和视频等。但是，虽然积累了海量数据，这些数据都以不同的形式零散地储存在政府信息网络的不同地方，没有标准格式，查找困难，利用效率极低。从不同的政府部门看，大多数政府部门的电子政务开始建设的时期不同，建设主体、业务领域也不同，所存储的数据格式更是不同，造成了政府不同部门之间的数据难以整合和有效利用。同时，由于数据产生的不可估量的价值，在大数据上也出现了地方保护。这种由于行政区划造成的数据信息碎片化，衍生出数据保护。不同的政府部门将数据独享，担心分享给其他部门会影响自己的利益，将其视为权力的象征，越来越有可能走向信息割据。这种数据保护主义在政府和公众之间也存在。政府不同部门掌握着海量数据，但公众却知之甚少。公众的不了解会让信息垄断在政府手里，出现政府随意解释数据、操纵数据的情况。由于不同政府部门的数据建设分散、格式不统一以及政府的数据保护主义，造成了数据的浪费，使行政主体在行政决策时不能充分利用数据，影响行政决策的效率及精准度。为了解决上述问题，大数据背景下的政府各部门应将形式不一的数据尽早转化为统一的形式，部门间的数据信息应通过互联网结合为一个整体，消除不同政府部门各自为政的现象，构建统一的数据平台。在消除不同政府部门以及政府与公众之间的数据不共享方面，更及时的政府信息公开应该会起到很大的作用。

（二）如何利用大数据有效决策，需要行政决策者的智慧

信息网络技术通过对数据的收集、分析，在很大程度上可以预测未来的数据，但对于事物本身，数据只能是无限接近，而永远不可能到达事物本身。同时，虽有海量数据，但是并非所有的大数据都是可利用的，其中往往有许多信息存在干扰性。当海量数据同时涌来，行政决策者很可能被其中的无用信息干扰或者被错误信息带错方向。我们姑且将这些无用信息和错误信息称为“噪音”。机械化的信息处理并不能有效剔除全部噪音，而习惯于通过大数据做出决策的数据爱好者，更关注技术，往往不能敏锐发现这些噪音。这个时候，行政决策者的个人经验与智慧显得尤为重要。个人的经验智慧不但能够敏锐地发现噪音，而且决策者的洞察力、灵感、创造力可以帮决策者选出利益最大化的计划，都是机械化分析不可取代的。

信息网络技术在定量分析、数据化决策、综合分析方面更准确且效率更高，但同时存在机械化分析不能有效剔除噪音的问题。决策者虽在很多方面比不上大数据，但决策者的个人经验与智慧也是大数据不可与之比拟的。事实上，二者都各有优缺点，不可极端。因此大数据背景下的政府决策要将数据和决策者的主观能动性结合起来，要利用好大數据的高效率，也要充分发挥决策者的灵感和创新能力。

（三）大数据带来的安全隐患和隐私泄露需要更多的技术和法律

正如硬币有正反两面一样，虽然大数据给人们的生活工作各个方面带来了便捷，但随之而来的是严重的安全与隐私问题。现如今信息来源的广泛和存储方式的多样，导致破坏信息的渠道和方式更多，破坏行为也更隐蔽、更不易被发现。而且作为大数据的绝对拥有者政府而言，因为数据的集中性导致政府的数据平台更容易被攻击，也受到了更多的挑战。一般而言，大数据时代之前的数据以及非政府拥有的数据较为分散，则攻击这些数据花费的成本很高。而政府平台攻击者获得的收益远大于攻击成本，所以政府的数据平台成为了攻击者的首要目标对象。对政府而言，行政决策越来越依赖于大数据。一旦大数据平台遭受攻击，政府将遭受巨大损失，除需重建大数据信息平台、影响工作进程外，大量的公民隐私将被外泄。除政府大数据平台被攻击导致公民隐私外泄外，由于我们现在的大量活动都是通过信息网络进行的，我们的行为轨迹都将被记录下来，那么我们的隐私也将受到巨大的威胁。最明显的就是当我们用新闻软件浏览新闻时，新闻软件会推送越来越多我们愿意了解的内容。当我们用购物软件挑选东西时，购物软件会跳出来更多相类似的东西供我们挑选。毫无疑问，这代表我们的喜好已经被这些软件了解，也就是我们的隐私很有可能已经泄露。为了应对大数据所面临的信息安全和隐私问题，必须要从技术层面提高大数据平台的安全性。政府要引进技术人才，加大财政对数据保护方面的投入。同时，从法律制度层面预防公民隐私泄露及隐私被滥用。这需要增加个人隐私在网络空间保护的相关立法，提高法律内容的可实施性，严格打击各种网络软件对用户隐私的泄露和不法利用。

（四）大数据对于政府决策过程中遇到的不确定性问题无效

我们必须认识到数据是有巨大价值的，但同时数据并不是万能的。大数据利用对海量数据的收集、管理、分析来预测未来的社会，分析的结果是逻辑并且综合的，但是社会是一个复杂的存在，会有各种不同的、难以预料的新情况出现，并不是简单的数据分析就可以完全预测的。面对新情况、不确定性的问题，由于之前没有类似问题的出现，所以大数据没有信息可以分析，这种情况下大数据是无能为力的。因此，大数据的使用要根据实际情况进行，不可盲目跟风，认为大数据什么问题都可以准确预测，从而将所有问题都推给大数据。要明白，大数据只是众多分析问题的技术与手段中的一种，也会存在无效的时候，不可极端采用。

（作者单位：山西财经大学）