省直管县的文献综述

颜佳佳

【摘 要】本文对“省直管县”改革的研究文献进行了总结和评述。“省直管县”改革主要体现在行政上的“省直管县”和财政上的“省直管县”，与县级政府财政收支结构、县域经济发展密切相关，但仍然存在财权和事权匹配冲突等制约因素。目前，对于省直管县与县域经济、省直管县与财政分权、省直管县的异质效应、省直管县下的政府间协调等问题，学术界仍存在争论。本文认为，省直管县要着力在解决城乡矛盾问题，城镇化建设，贫困县的政策受益方面，深入探讨影响改革效果的中间机制。

【关键词】省直管县；县域经济；行政体制；财政体制

一、省直管县的背景

90年代以前，我国的行政层级为“中央——省——市——县——镇”五級行政管理体制，但是随着改革开放的深入发展，市场经济的活力得到了极大的释放，市场经济体制得以确立和完善，但我们国家原有的行政管理体制不适应市场经济的发展，出现上层建筑不适应经济发展的状况。县域经济也一直是我国区域经济发展的主力，更是促进国民经济发展和制度创新的重要推动力（贾康和于长革，2010），毛捷和赵静（2012）认为县域经济的发展直接影响到城镇化建设，“三农问题”等系列工作的顺利开展。为了进一步激发县域经济发展活力，促进县域经济增长，90年代开始以浙江省为代表的省区开始逐步推行“省直管县”体制改革试点工作。实施“省直管县”财政改革，除了减少政府层级，政府实施扁平化管理以外，一个主要目的就是推进县域经济的发展。

二、主要概念

省直管县是指省、市、县行政管理关系由“省——市——县”三级管理转变为“省——市、省——县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市——市领导县”模式变为由省替代。在这里要做一个区分：广义上的省直管县是指省政府在政治、经济、文化等各领域对县进行管理（周湘智， 2009），完全剥离出市在这个管理活动的中间作用；行政“省直管县”主要体现在省政府在人事权，审批权，经济管理权等方面对县经济管理；财政“省直管县”侧重在财政预算，收入划分，财政转移支付，资金的管理和调度方面省直接对接到县级的财政，这样减少了市在财政收支这块对县的剥削，抽血。省直管县改革体制推行的时间比较长，逐步深入到各个的地域，目前出现了浙江模式，湖北模式，安徽模式，四川模式等，都是各地具体实施的特色效果。目前已有许多学者对省直管县进行理论探讨和实证分析，学界对省直管县的政策效果也存在争议，总结和归纳相关问题研究具有十分重要的借鉴意义。

三、主要观点

省直管县的初衷在于促进县域经济的发展，早期的研究者对这一政策改革主要持积极的态度，随着改革的不断深入和推进，市县争利，财政收支，政府管理效率，公共服务供给，城市发展等方面出现存在问题，这些问题让一些学者从多方面，多角度去思考“省直管县”体制改革的效益问题，在这个问题的探究过程中主要分为以下的几个方面：

（1）认同派的观点

从各地情况来看，在工作上市把县当作自己的附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，这样难免引发两个利益主体的冲突，会存在“市压县、市刮县、市吃县”的问题，省直管县主要就是剔除掉市对县域经济发展的抑制作用，主要落脚在财政分权和行政分权方面。早期的相关研究学者从认为：推行“省直管县”体制，有助于减少政府的行政层级和缩减政府的管理幅度，建设扁平化政府，最终有利于构建一个“有效”政府（汪宇明，2004）。才国伟等学者从行政“省直管县”的角度分析认为这项改革提高了县域政府的行政效率，解决部分市县争利的问题，有效提高了县级政府的积极性（才国伟等，2011）。毛捷和赵静（2012）认为省直管县政策进行财政分权，既促进了经济的发展，也促进了财政收入的增长。省直管县的改革涉及多方利益调整，为兼顾地级市利益，目前我国省直管县改革的主要模式是维持试点县行政区划、统计口径隶属关系和干部管理体制不变，由省政府直接领导试点县政府工作，试点县享受地级市一级的经济社会管理权限。郑业新等学者发现省直管县政策促进了县域经济发展，但其中的中介变量并不是财政分权，而是经济分权，主要是通过资本的形成，劳动供给，技术进步三个渠道促进了县域经济增长（郑新业等， 2011）。贾俊雪学者认为省直管县财政体制改革有助于增强县级财政自给能力，实现县级财政解困（贾俊雪等，2011）。郭平和陈露（2017）从公共服务、经济增长以及财政收支三个路径研究发现省直管县极大可能促进县域城镇化的发展。刘晓茜（2018）具体从四川省政策实施出发，研究发现四川省的省直管县提振了县域经济的绩效，改善了民生性财政支出。王立勇和高玉胭（2018）实证研究发现：“省直管县”改革赋予直管县更多的财政收支权及经济自主权，大大激活了地方政府发展经济的活力，对县域产业结构升级产生了显著的正向推动作用，他们还发现财政分权通过提高市场化水平而促进地区产业结构升级。

（2）质疑派的观点

随着“省直管县”体制改革的深入推进，“省直管县”实施后的实际效果和出现的问题引起大批学者对其进行更加理性的冷思考。遇到问题，绝不是一味的否定，一味的漠视，而是对其透彻的分析，理性思考。有学者强调说：我们要对“省直管县”体制改革进行理性的思考，我们必须要跳出“省直管县体制可以完全避免市管县体制产生的负面影响”，改革要做到理性，谨慎，稳妥（庞明礼等，2009）。庞明礼学者提到“省直管县”体制改革受到其他客观因素的制约，会影响体制改革的实际效果。才国伟等研究发现省直管县存在损害地级市短期利益的现象。但根据长期结果和横向分析，真正的利害收益仍需要进一步考察。王仰文（2011）从政府职能转变的视角分析认为“省直管县”体制改革并没有完全实际地做到符合市场化改革的要求。。历年来中国政府官员的绩效考核的重点在GDP的增长，基于省直管县后财政支出的方向，郑磊（2008）研究发现过度财政分权和政府竞争会对地方政府的教育支出存在显著负效应，同时有学者认为财政支出分权在解决县级财政问题困境中存在明显的不对称性（贾俊雪等，2011），在财政分权后，财政支出结构更具有偏向性，民生性财政支出相对减少（李婉，2007）。石亚军和施正文（2011）认为在实施省直管县过程中仍然存在市县争利的问题，事权和财权的划分与匹配问题仍然存在问题，财政体制与行政体制仍然存在冲突，这样会影响到政策实施的效率和积累。蔡嘉瑶和张建华（2018）也研究发现省直管县“改革进一步强化了县级政府之间的横向竞争和地级市政府之间的纵向竞争，加剧了市场分割，致区域间更加难以统筹协调，环境公共治理提供不足，加剧了环境问题。丁肇启（2017）研究发现省直管县改革试点增加了行政成本。

（3）创新点

政策的实施受很多外部因素的影响，贾俊雪学者写了好几篇关于“省直管县”的论文，但其得出了不同的结论，说明研究的侧重方向，研究的方法等都会有不同实证分析结果。有学者在他们的研究中加入了是否为贫困县的变量，发现贫困县政策受益度远低于一般县；陈思霞和卢盛峰 （2014）在其研究中发现贫困县在省直管县后，它们的财政支出结构相比一般县更由偏向性，民生服务性财政支出更低；也有学者研究农业县和工业县在省直管县体制改革中的差异效果。

四、文献评述

总体来看，学术界对“省直管县”体制改革进行了多方面，多维度的研究，但是随着研究的深入，仍有新的问题去研究分析，仍然有进一步提升和拓展的发展空间。

我们通过文献资料查询不难发现，学者研究结论存在对立，对此我们需要细化理解，每一个学者的研究主题，他们的研究方向、研究方法是不同的，由于地域政策实施结果的差异性和一些外部因素，学者们得出的结论难免会出现差异，我们需要领会他们研究和分析的思路，坚持具体问题具体分析。

目前“省直管县”体制改革的研究领域主要涉及到县域经济发展，财政分权及其相关问题，环境问题，省直管县政策的解读，市县争利问题，事权和财权的问题，产业结构，城镇化建设等，其中县域经济和财政分权及其相关问题研究较多。随着“省直管县”体制改革的逐步深入，学者研究的问题越来越细化，其中的传导机制也比较完善，逐步寻找改革的痛点和难点进行分析。省直管县，归根结底要解决城乡矛盾。正是因为城乡发展不平衡，才使得市在资源竞争上具有先天的优势，使得市对县的辐射带动作用难以发挥。即使有省直管县，市对县仍存在资源上的竞争（林建设， 2011）。因此，省直管县要以解城乡矛盾为努力方向，并辅以其他消除城乡差别的政策。根据文献来看，越来越多的学者发现这一体制改革的难点，就我来看，城镇化建设，城乡差距，贫困县的政策受益仍然有较大的研究价值，应深入探讨影响改革效果的中间机制。

【参考文献】

[1]才国伟， 张学志， 邓卫广 2011. “省直管县” 改革会损害地级市的利益吗？ 经济研究 [J]， 7： 65-77.

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