建立健全地下管线动态更新和共享机制研究

2019-07-05何倩兰森洪亮扈震夏金儒喻彦

中华建设 2019年5期

何倩兰森洪亮扈震夏金儒喻彦

城市地下管线是城市基础设施的重要组成部分，是城市赖以生存的生命线，是实现智慧城市不可或缺的重要基础地理信息。随着城市信息化建设步伐的加快，地下综合管线数据库已成为智慧城市基础地理信息数据库中重要的子集。保障地下管线数据的完整性、现势性、准确性是满足城市规划、建设、管理及城市防灾减灾的基本条件。结合地下管线后普查时期信息化新阶段的新特点、新需求，逐步探索出比较完善的地下管线动态更新长效机制，使地下管线数据有效利用，发挥社会和经济效益，为城市规划、建设和管理提供数据支持。

一、地下管线动态更新和共享机制现状

1.行业现状

截至2018年，全国大部分地区已经完成了地下管线市级普查工作，但开展地下管线动态更新工作的城市还不多。东部有南京、合肥、淄博等城市；南部有广州、深圳等城市；中西部有武汉、重庆等城市。究其原因，首先在于这项工作本身的复杂性，整个行业也还处于摸索阶段；其次与城市规划、地理信息管理水平和主管部门领导的重视程度、认知水平亦有很大关系，与经济发展水平也有较大的关联性。

但是管线动态更新工作又是十分迫切的。根据以往经验，一个城市管线如果不进行更新，那么普查花费巨资建立的数据库就失去了使用价值。特别是很多非金属管线、高危管线，一旦埋入地下就难以准确探测或者探测成本很高，给后期管理埋下安全隐患，需要建立竣工测量制度。只有保证了管线数据的现势性和准确性，信息共享才有价值，才能有效指导城市的规划建设和运维。所以这项工作开展越早越好。

管线数据的共享也已经成为一个迫切需要，目前一些城市开始把管线普查成果进行不同程度的开放，并且取得了一定的经济效益和社会效益。但是，管线信息的对外共享方面还有很多工作要做，目前只是进行了一些初步的探索。

2.我省现状

截至2017年12月，湖北省36个设市城市以及谷城、孝昌、公安3个县城的地下管线普查工作已经完成，覆盖主城区总面积达3063.01平方公里，管线长度总计100749.438公里，基本摸清了地下管线分布情况。在普查基础上，武汉、十堰、宜昌、荆门、潜江等城市陆续把地下管线更新工作开展起来，并取得了一定的成效。

我省因为各个城市的建设发展步伐存在较大差异，每年地下管线的新增数据量各不相同，各城市更新的频率也不尽相同。有的城市每年一次集中更新，比如武汉；有的城市两年左右开展一次集中更新，比如潜江、十堰、宜昌。武汉市因为工程建设量十分巨大，对于局部地区的重点工程，如武汉经济开发区等，会采取实时更新的做法。

2016国家新型城镇化报告指出，当前常住人口城镇化率达57%，反映了我国城市建设取得的阶段性成就，这也意味着下一步的发展必须以品质为导向。“供给侧改革”、“消费升级”，这些热门的词汇都鲜明地指出新时代的新需求。“十三五”规划中，提出了“创新-协调-绿色-开放-共享”五大发展理念，更是处处透射出这种高品质发展的新思想。管线信息化的深入发展，即动态更新和信息共享的进一步工作，无疑很好地契合了时代精神，所以它是重要和迫切的。

总体而言，我省在管线更新和信息共享方面已经进行了一些探索，并且在实践中积累了一定的经验，这对于下一步工作的全面推进作了良好的铺垫。本课题是对省内外的经验进行总结和分析，给出地下管线动态更新和共享机制及实现策略，为城市规划、建设及防灾减灾提供决策依据，使地下管线在城市建设和运维中实现社会效益及经济效益的平衡，从而实现城市经济的可持续发展。

二、存在的问题

虽然地下管线是城市的生命线，但我国城市建设历来都是“重地上、轻地下；重建设、轻运维”，本轮管线普查取得了较好的成绩，但管线的动态更新和共建共享工作没有得到足够的重视。实际上，这个工作在普查阶段就应该予以重视，提前进行规划，并在普查工作一结束，就应该与动态更新进行“无缝对接”。我国管线信息化工作整体起步较晚，整个行业的意识还较为淡薄，这是问题的根源。

目前工作中存在的问题有四点：

1.管理主体问题

在本轮管线普查中，相关城市都临时成立了地下管线普查领导小组，有的城市甚至由分管城建的副市长担任小组组长，但普查工作一结束，这个小组就随之撤销，把系统和数据交由建设主管部门下面的某个部门或单位来管理，通常是测绘院、市政处、信息中心、城建档案馆等。这些部门或单位资源有较大差异，对管线的认知也不尽相同，所以开展工作的力度和取得的效果往往也大相径庭。

在某省份调研时，有不少部门因为缺乏管线方面的经验，甚至认为这是个“烫手山芋”、“妖魔鬼怪”，所以普查工作一结束，系统和数据就束之高阁。更为严重的是，因为管理不善，有的管理部门甚至丢失了数据和软件，最后需要查阅管线资料的时候，不得不再次从生产单位重新调取资料，所以更不要谈论数据的现势性了。

2.资金问题

根据城市建设强度的不同，管线动态更新需要的资金也不尽相同，从数十万元到数百万元、上千万元不等。因为地下管线属于城市的公共基础设施，所以理应把管线的维护纳入到城市维护费用预算，专款专用。整体来看很多城市目前还没有管线更新方面的资金预算，那么工作的开展就无从谈起了。

根据城市建设发展水平，我们抽取三个不同级别的样本城市来考察对比。一是新疆的克拉玛依市每年在管线更新方面投入约三十万元；二是江苏的扬州市每年投入约二百万元；三是湖北的武汉市每年投入约一千万元。它们都取得了预期的成效。但更多的城市，目前还面临无米下炊的窘境，所以解决资金问题刻不容缓。

3.更新机制问题

动态更新机制问题是一个难题。首先它要建立一个多部门联动机制，对新增管线的信息进行全面的收集；其次要建立一个流程，强制要求新增管线进行竣工测量。衡量一个城市的管线更新管理水平，这是两个很重要的考量标准。在解决了管理主体和资金问题后，就必须精心策划管线的更新机制了。目前开展管线更新的城市，大多是以一种粗线条的方式在进行，它们的更新机制往往不够精细，对管理对象缺乏刚性约束。

以我省潜江市为例，它采取的是定期集中更新的做法，优点是比较容易实施，降低了工作的难度，易于推广，不失为一种办法。缺点也是显而易见的，因为不是实时更新，覆土后再对一些非金属管线进行探测就会效果不佳，可能还会造成一些管线漏测的现象。此外如果更新工作滞后，会大大增加工作难度，经济性也会较差，因为地下工程的复杂性，如果是全部管线集中更新，精度和遗漏问题几乎难以避免。所以更新机制要解决的问题就是：第一，所有的新增管线信息必须要知道；第二，新增管线必须要在合适的时间节点强制进行竣工测量。

4.数据标准及问题

目前较为突出的问题是综合管线与专业管线信息化标准存在差异，管线数据转换标准不完善。在规划建设中，既有对综合管线数据的需求，也有对专业管线数据的需求，这两种数据的属性信息是不同的。所以要做好管线更新和共享，必须解决好标准问题，但这个问题的形成有很多复杂原因，而彻底解决也需要较长时间。

某市的自来水公司，计划开展专业管线的信息化建设，并为此制定了技术标准，开发了信息系统。在数据来源方面，则是把规划局普查的管线数据拿来导入系统，操作中发现数据标准不一样无法进行。于是不得不重新投入资金，把自来水管线按专业的数据标准重新普查一遍，造成了财政资金的浪费。

三、研究内容

针对上述问题，本课题研究解决以下问题：

1.地下管线数据更新机制及共享模式研究

详细研究城镇地下管线各权属单位和管理机构的管理业务角度，并且分析地下管线管理中存在的管线信息难以获取准确、完整的现状，导致管线规划、设计、施工、运维难以协调。从而引出地下管线数据更新的必要性，建立健全城镇各个管线权属单位数据更新、管线管理部门统筹管理、分级共享的地下管线数据更新和共享新模式。

2.地下管线数据动态更新技术研究

建立湖北省城镇地下管线数据库标准体系，确定政府主管部门和权属单位的标准化数据库，城市及各专业权属单位的动态交换及筛选方法，建立数据库、WEB服务两层动态交换方法。

四、解决问题的建议

1.组织保障

因为管线管理涉及众多单位，协调难度很大，必须设立专门的强有力的机构来统筹管理，这是我省做好地下管线更新与共享共建工作的核心与关键。建议结合目前我省各市现状，明确地下管线数据管理机构，应当定编、定人、定责、定制。

以武汉市为例，根据《武汉市城市地下管线工程竣工测量管理办法》第四条显示：“市城建委负责中心城区地下管线工程竣工测量数据归集城市管线信息平台的管理工作，具体工作可由其委托的实施机构承担。”所以武汉市的管线管理机构属于城建委，它也较好地承担了统筹协调的管理职能。

2.制度保障

针对我省每个城市的具体情况，分别制定出带有地方特色的、科学的、操作性强的更新机制，是管线更新与共享共建工作顺利开展的重要保障。主要就是要设计好新增管线的发现机制和强制竣工测量机制，从流程上要形成闭环。

以合肥为例，在发现机制上它定义了两种类型的管线更新场景，一是新建道路的管线更新，二是道路挖掘敷设的管线更新。它从流程的源头抓起，顺着流程进行跟踪，这是一种比较严密的主动发现机制；在约束机制上它以流程中的核发施工许可证、核发道路挖掘许可证，外业监督巡查巡检，管线竣工资料的核验等环节为抓手，对建设单位和更新探测单位进行强管控，并创新地设计出一套手机App实时上报工作的机制，辅以一定的惩罚措施，非常有效地对工作的过程进行了监督。

3.资金保障

政府部门或城乡建设主管部门应把地下管线数据更新维护费用列入每年的财政预算，专款专用，保证管线数据库每年至少更新一次。即将颁布的《城市地下管线管理条例（征求意见稿）》明确了管线竣工测量费用要纳入到地下管线工程造价，这将为整体解决动态更新资金来源问题提供保障。

仍以武汉为例，每年投入一千万元左右的资金，对地下管线的更新维护工作起到了极大的支持，有力地保证了管线数据的现势性，为武汉市高强度的城市建设提供了管线数据的保障。

4.技术保障

主要是建立综合管线和各专业管线的数据标准，保证两者之间的可转换性，提高更新和共享的效率，减少重复投资奠定好技术基础。在本轮普查中我省已经完成了《湖北省城镇地下管线探测技术规程》（DB42/T 875-2013）《湖北省城镇地下管线信息系统技术规范》（DB42/T 1159-2016）地方标准的制定，正在制定《湖北省城镇地下管线成果归档标准》地方标准，所以更新阶段将沿袭这些数据标准。遗憾的是，在综合管线和专业管线标准的可转换研究和实践方面，目前还没有比较好的案例可循。所以当下的工作主要是在把综合管线动态更新做好的同时，稳步推进专业管线数据标准的建立。

5.监督考核

根据我省普查阶段的经验，在建设好省级地下管线监管平台的同时，把地下管线数据即时交换、更新和共享相关工作职能纳入到各级管理部门的责任清单。管线数据即时交换、更新和共享共建，还必须引入考核奖惩机制，要顺利推动这项工作，就不能光依赖于相关部门的主观能动性，还需要施加一定的外在压力，所以相关考核奖惩机制必不可少。

6.培训指导

管线工作具有相当的专业性和复杂性，管线主管部门的专业知识又普遍比较缺乏，在前一阶段管线普查工作中，各地区都不同程度地暴露了这个问题，即工作中仍然有不少瑕疵。下一阶段的管线更新与信息共享，更需要精细化地操作，所以，在提炼出一定的经验后，还不能仅限于一些交流会、专业刊物的途径，各地区主管部门更需要一线的、细致的指导。我省对管线工作高度重视，理应再加强各地市管线工作的培训指导，有效促进经验的传播、落地生根。