林业生态补偿机制研究综述

彭秀丽，孙铄铄，严曙光

（中南林业科技大学 a.商学院；b.生命科学与技术学院，湖南 长沙 410004）

森林是人类经济和社会可持续发展的资源基础。十九大报告提出“完善天然林保护体系，扩大退耕还林还草，建立市场化、多元化的生态补偿机制”。2018年3月，全国政协委员丁贵杰认为要进一步完善生态补偿机制、提高补偿标准，促进生态补偿可持续发展，并表明完善林业生态补偿制度体系是推动林业生态文明建设的重要举措。2019年全国两会上，生态补偿受到高度关注。虽然国家先后出台了促进生态补偿的政策，但仍存在补偿标准难以量化、补偿资金来源和方式缺乏多样性等问题，不利于政策实施。生态林业的生产经营具有典型的外部性，且环境服务的价值难以准确度量，仅通过林业企业和林业消费者间的产权界定难以消除外部性问题，其生态功能很难通过市场配置资源，生态林业保护者无法获取经济激励。因此，建立林业生态补偿无疑是保护林业资源，维护生态平衡的重要途径。

一、林业生态补偿的内涵

近年来关于生态补偿问题已成为公众社会和学术界讨论的热点，但对生态补偿的内涵仍存在争议。广义的生态效益补偿包括对生态破坏的补偿和对生态功能的补偿；狭义的生态效益补偿，则专指对生态功能或生态价值的补偿。生态补偿，不单是为了控制生态破坏，更是为了恢复和补偿因自然资源的使用所造成生态功能的丧失，具体包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行补偿；对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能或导致生态价值丧失的单位和个人收取补偿[1]。

国外学术界描述经济学意义上生态补偿定义有两种：一种是“生态（环境）补偿”，其涵义是通过改善被破坏地区的生态系统状况，来补偿由于经济开发而导致的现有的生态系统功能下降或破坏，以保持生态系统的稳定性；另一种是“生态（环境）服务付费”即PES，是通过经济手段进行的，以保护林业生态系统[2]。上世纪90年代末，拉美一些国家实施了向生态服务提供者支付费用、鼓励其生态环境保护行为的PES项目，获得了巨大的成功[3]。在20世纪80年代初，时任林业部部长雍文涛已明确提出国家和社会对于公益林业建设应承担的责任和义务，为“生态补偿”的实施奠定了基础。2005年3月，中国环境与发展国际合作委员会成立了相关研究课题组，研究认为：生态补偿（Eco-compensation）是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排[4]。更详细地说，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节利益相关者之间利益关系的公共制度①中国生态补偿机制与政策研究课题组，2007.。从这里可以看出，生态补偿是一种国家和政府的制度安排。因此，积极行为的主体由于其行为带来的外部经济而增加，实现改善生态服务。林业生态补偿的目的是对林业生态建设所涉及的实物成本进行补偿。叶文虎等人认为林业生态补偿是“自然生态系统对人类活动引起的生态破坏的补偿效应”，目的是改善林业生态效益[5]。

综上，林业生态补偿是一种激励机制，目的是通过政府制定配套的政策，同时结合市场手段，来实现高效、合理、公平的资源配置。不仅可以完成对破坏主体进行收费和对生态保护主体进行支付，还能实现生态系统本身的自我调节和良性循环，使人类社会有序发展。

二、林业生态补偿机制

林业生态补偿机制本质上是对林业资源进行公平合理再配置的过程，旨在调整利益相关者之间的关系，学者们主要从四个方面对林业生态补偿机制进行了研究，即林业生态补偿主体、补偿客体、补偿标准及补偿方式。

（一）林业生态补偿主体的研究

林业生态补偿机制运作中首要解决“谁补偿谁”问题，即生态补偿主体。其中对利益关系者分析是关键步骤。根据“谁破坏谁恢复”“谁受益谁补偿”的原则，林业生态补偿主体是造成生态破坏的主体，是提供补偿的一方。理论界还普遍认为，林业生态效益补偿的接受者，即林业生态效益补偿的受益者，包括林业资源的所有者、开发使用者和管理者。一种观点认为，政府是主要的补偿者，这是由于环境资源的外部性、生态建设的特殊性和市场自身的缺陷，各级政府才能发挥调剂余缺，协调不同利益群体关系，稳定社会秩序，持这种观点的学者比较多，这也是发达国家的普遍经验[6]；中国林业生态效益补偿资金试点工作亦是这种观点的体现和实施。另一种观点认为，应由国家、社会、林业生产单位、受益单位支付补偿费。这是因为林业既为国家建设和人民生活提供产品，又为社会提供生态效益，各级林业生产单位也从中获得林业经济效益[7]，故这四者都应支付补偿费。这种提法看起来比较全面，从操作机理来说，还是属于由政府主导的补偿方式。为了克服森林生态效益补偿由政府补偿存在的成本高、效率低、收入分配不公、管理困难等若干问题，有些学者提出了市场补偿的新思路。林业生态效益是林业经营的产品，在市场经济条件下应当通过市场交换实现其价值。发达国家的研究成果和实践经验表明，建立林业生态环境服务市场将是未来发展的趋势[8]。

国外学者Ferraro认为在达成交易的过程中，存在信息不对称，且环境服务交易双方的自愿程度有限，因此生态补偿难以依靠生产者和消费者双方通过市场交易手段完成[9]。对于更具体的林业生态破坏来源，如土地或与森林有关的项目，补偿单位应由项目责任方承担。如果是政府行为，则补偿主体为相关政府；对于相对模糊的林业生态破坏来源，需要根据破坏性起因对污染源进行调查，并排查相关企业，确定补偿标的；对于复杂性的破坏，相关责任主体仍难以界定。生态破坏主体包括政府、当地企业及居民。结合具体的案例分析（表1)，林业生态补偿主体有政府机构，还有特定的公司实体和居民都是林业生态损害赔偿不可或缺的组成部分。政府在生态补偿制度设计中位于核心地位。但是过度强调国家或政府往往形成一个封闭的、单一的生态补偿主体。有可能出现“政府失灵”的情况。因此，在林业生态补偿中，不应过分强调单个主体作用。关于生态补偿政策的研究很多，但对政策影响及其效果评价的研究还很少，应进一步研究相关主体对生态补偿政策的满意度、态度和建议等，完善相关政策，促进林业生态补偿实践的发展。

表1 部分林业生态补偿研究案例

（二）林业生态补偿客体的研究

林业生态补偿客体是指接受补偿的一方。在分析森林资源开发利用过程的基础上，将林业生态补偿对象总结为两个方面：一是补偿森林资源，达成资源本身的价值；二是补偿生态环境，实现环境服务价值。按照损害赔偿原则，如果生态环境可以恢复，那就是功能性补偿。当地居民和企业不受生态破坏的影响，补偿对象是当地政府（地方政府有调节补偿的行为）。在实体性和价值补偿的情况下，补偿对象不仅包括政府，还有当地企业和居民。首先，受到影响的是林业生态系统，但林业生态作为补偿的接受者不能向用户提供补偿要求。因此，国家常充当林业生态的代理人，并授权有关政府部门向责任方提出赔偿要求；其次，林业开发活动导致林业生态系统服务功能的变化，通过利益损失分析确定林业生态破坏的补偿机构。从这个角度看，受偿主体是林业生态系统服务功能损害的受害者[10]。用林项目种类具有多样性，包括从事林业生产的生产者、政府部门、当地居民等；再次，林业恢复要采取一定的人工保护和恢复措施，以帮助改善林业生态系统服务区。他们在林业生态补偿实践中具有双重身份。对于用林主体，他们是受偿对象；而对于受损林域，他们则是补偿对象。

以上是林业生态补偿客体涵义和内容的介绍，下面将补偿客体具体分为四类：第一类，为生态保护做出贡献者。如居民或政府，为了保护生态系统，会进行生态投资，如植树造林，或停止一些污染企业的招商引资等[11]。第二类，生态破坏的受损者。如林业开发过程中，对林业资源所在地造成的生态破坏，客体是生态破坏中的受害者，给受害者以适当的补偿符合一般的经济原则和伦理原则，这样才能激发受损者生态恢复的主动性。第三类：生态治理过程中的受害者。如在林地治理或生态系统恢复过程中，为保护与恢复生态停产或搬迁的企业、居民等，这些对象只有通过生态补偿机制，才有可能继续生存。第四类，对减少生态破坏者给以补偿。有些生态破坏确实是人们迫于生计，是“贫穷污染”所致。在这种情况下，如果不能从外部注入资金和机制就不可能改善生态环境[12]，因此，这类人群也需要一定补偿。

综上所述，第一类和第二类属于保护者补偿，这两类补偿普遍存在补偿不足、覆盖面有限的问题。特别是当上述四类主体发生重合时，对主体的生态保护贡献者角色重视不足，影响到环境保护效率。在具体实施补偿的过程中，我国往往只考虑第三和第四类补偿，结果造成补偿不足。

（三）林业生态补偿标准的研究

林业生态效益补偿标准，或者说补偿强度，是森林生态效益补偿的一个关键问题，也是林业生态效益补偿研究中的难点，它是以林业生态效益评价为基础的，由3方面组成：一是林业生态效益补偿具体包括哪些内容；二是林业生态效益究竟是多少（如何计算）；三是对相应的林业生态效益应补偿多少。现理论界提出来的林业生态效益补偿的内容主要有4种：一是包含固有的自然资源价值、固有的生态环境价值和人类劳动投入所产生的价值；二是补偿主体环境经济行为的生态效益和机会成本；三是补偿林业生态系统的生态效益、被限制采伐利用时的可期望的林业实物损失价值或边际效益、为建立林业系统所支付的经济成本；四是补偿原始投资成本和社会无风险报酬、机会损失和土地价值。对林业生态效益评价方法大致可以分为成本法、意愿支付法、市场替代法和能值分析法等4类，但要精确地计量林业生态效益的价值还比较困难。黑龙江省林业设计研究院的孙继华研究员等研究了黑龙江省广义林业生态效益的特征及似乎不相关模型，采用“市场化”逼近技术方法，研制出了黑龙江省生态效益价值体系，提出了黑龙江省森林生态效益补偿的基准法则，初步确定了黑龙江省森工林区生态效益价值和森林生态效益补偿值，这就提供了一种计量森林生态效益补偿价值的思路和方法[13]。关于对相应的林业生态效益应补偿多少的问题，由于森林生态效益巨大，其价值常常是天文数字，而目前财力不够，也就是对以生态建设为主的林业购买力不足，再加上过高的生态补偿费可能影响经济发展和国际竞争力等问题。因此，应遵循需要与可行相结合、限制与激励相结合的原则，根据各地区社会、经济发展状况和资源好坏状况分别确定补助标准。

补偿标准的制定是林业生态补偿机制的关键，而林业生态价值评估是确定补偿标准的前提和难点。目前，林业生态补偿标准主要根据资源价值理论和资源定价方法来计算生态环境造成的价值损失。评估方法包括：费用支出法、市场价值法、边际机会成本法、影子项目法、条件价值评估法、指标体系法和实物期权法。

第一，费用支出法，即根据消费者的消费支出评估生态价值。金建君等评估耕地资源的非市场价值时使用费用支出法，并指出了该评估方法的缺点[14]。李俊生团队选择浙江省泰顺县作为研究区，定量评价该县各种生态系统服务的价值，全面审查生态系统服务的重要性及区域差异[15]。

第二，市场价值法，即利用市场价格评估生态系统服务的状况和变化。它可用于评估无成本但具有市场价格的生态系统服务功能的价值。国外学者Dales将市场方法应用于资源和环境，以通过污染权交易提高环境资源利用效率[16]。而曾祥云对海南东寨港红树林湿地生态系统服务价值计量与评价时，分析比较了这些方法的优缺点[17]。同时，任平运用市场价值法构建了耕地资源经济价值，生态服务价值和社会价值的综合评价模型[18]。学者倪维秋认为市场价值法的数据需求较多、计算过程比较繁琐，但计算结果相对准确，是物质量价值化的重要途径之一[19]。

第三，边际机会成本法，即主要适合于环境资源产品的定价。李文华等人对森林补偿进行研究，以森林生态系统服务功能的效益为主要根据，确定森林生态价值补偿标准[20]。蔡邦成在测算南水北调东线水源机会成本时，根据建设前后土地利用类型的面积产值，估算出工农用地转换为生态用地的机会成本[21]。学者Li等人利用“受益人补偿”原则，运用“成本—效益分析法”测算出生态价值补偿总额[22]；“工业发展机会成本法”测算出生态价值补偿标准总额[23]。从生产者视角，王文军以森林游憩价值为例研究环境价值计算，并在环境有价论的基础上沿用环境价值“求和”的思想，采用边际机会成本法，构建森林游憩价值核算体系[24]。

第四，影子项目方法，即建造和复制类似的对象，并通过计算它的建设成本来确定价值。前提是环境破坏无法恢复，通过构建类似的环境替代品而保持不变。车玉斌用影子项目法估算了耕地的生态负值[25]。邓秋菊等人在建设项目环境影响货币化方法研究中对该方法进行了分析[26]。

只有准确把握攻击捕歼时机，才能及时、有效地打击犯罪分子，将犯罪分子全部捕获或者歼灭。如果过早下令，犯罪分子还没有全部或只有部分进入我伏击地域时，这时犯罪分子遭我打击后可能往回逃走。在边境地区，犯罪分子一旦越过了国(边)界，公安边防部队就不能越界追击，这将难以将犯罪分子捕获或歼灭，所以时机显得格外重要。如果下令过晚，则有可能使犯罪分子越过我伏击地域，导致犯罪分子有可能突破我伏击圈，继续实施犯罪活动，给国家和人民生命财产安全带来极大威胁。因此，边境伏击战斗中，指挥员必须掌握好捕歼时机。边境伏击战法的攻击捕歼时机，必须是在违法犯罪分子全部进入或大部进入我伏击地域后进行捕歼。

第五，条件价值评估法（CVM）（也称为意愿调查），即生态价值评估中使用最广泛的方法之一。适用于缺乏真实市场和替代市场交易商品的估值。主要方式是要求调查人员改善环境效益、资源保护或者为资源质量损失的意愿支付补偿。国外学者Bienabe研究了相关利益者的付费和接受补偿的意愿，从而确定他们的付费水平[27]。而刘治国等采用条件估值方法，研究北方某地区居民对当地生态环境价值的补偿意愿，进而得到该地区非再生能源资源开发的环境破损价值[28]。学者Hecken分析了政府补偿的意愿，认为政府的意愿对补偿政策的实施发挥重要作用[29]。郭江指出条件价值评估（CVM）是生态价值评估领域应用最广泛的方法之一，该方法不仅可以评估生态环境的使用价值还可以评估它的非使用价值，并且是能够评估非使用价值的唯一方法[30]。

第六，将指标体系法，即应用于生态价值评估研究，运用一系列的指标体系来计算生态补偿标准。汪冰在化分农田主要农作物的基础上，引入相关系数作为控制城市化进程速度的因素，建立各类土地转换的生态价值评估模型[31]。在近年来研究中，郭燕青又针对创新生态系统内部关系的复杂性和不确定性，将Vague集理论推广到创新生态系统生态位适宜度评价问题中，解决了“栖息地”演化带来的连续演化问题[32]。有别于上述生态位适宜度模型，孙丽文针对生态位重叠现象，创建了区域创新生态系统创新实体之间的共生协同进化机制，对京津冀地区的创新生态系统进行了解释和评价[33]。

根据以上研究可以看出，关于林业生态补偿标准有许多定性研究，而定量研究还不够深入，难以实现补偿标准的定量评估。现有的补偿标准核算方法是基于经济学中的价值工具货币来量化生态价值进行定量分析，解决了生态价值直观上难以评估的问题。区域、时间、主体等问题都是补偿标准形成过程中需要考虑的因素。未来研究应转向构建一套合适的林业生态系统指标体系，并建立科学的计量模型。

（四）林业生态补偿方式的研究

林业生态补偿方式是向受助人提供生态补偿资金的一种方式。如今，林业生态补偿方式主要包括政府补偿和市场补偿两种类型。国外学者Elliott将其具体归纳为三种形式：经济补偿、资源补偿和生境补偿[34]。Deng等人认为尽管森林生态补偿具有多种模式，包括政府直接投资或提供补助资金、减免林业税收、受益人提供补偿资金和市场交易，但由于林业生态效益的所有权和消费行为没有明确的界定方式，只有政府能够进行有效补偿[35]。林业生态补偿方式有以生产者支持为主或以消费者支持为主的两种形式。其中，以生产者支持为主分为五类，即林业项目补贴、各种特殊补贴、生态效益补偿、林业税费减免和价格支持吴柏海[36]。孔令英等人运用过程模型对石河子林业生态补偿进行考察，从理想化政策、 执行机构、目标群体、政策环境四个领域探讨林业生态补偿方式[37]。王雅敬通过问卷调查方式对某地重点公益林保护区生态补偿方式进行分析，结果显示林业从业者更加倾向于多样化的补偿方式，现有主要方式主要为现金补偿及技术补偿[38]。从林业补贴的角度，于伟咏等人通过博弈方法对林业补贴的政策效用进行测度，林业收入的比例和补贴金额与林业补贴政策的效用正相关。陈为等还从林业投资的角度对生态林业补偿方式进行研究，认为投资组合比率决策对生态补偿的影响随着生态补偿方式的变化而变化[39]。

许多学者提出了自己的建议。如征收生态补偿费（税）、建立生态补偿保证金制度、财政补贴制度、优惠信贷、森林生态效益补偿基金、收缴全民义务植树绿化费、发行国债、发行“绿色森林彩票”、碳排放权交易机制、以BOT融资模式筹集森林生态效益补偿资金、社会捐赠等，现就几种公认的途径进行比较分析。

1.生态补偿税

税收具有强制性、无偿性和固定性的特征。课征具有生态功能和环境保护功能的生态税，运用财政手段，消除市场在生态环境问题上存在的外部不经济现象，“外部成本”有效地体现在价格中，保证自然资源与生态环境的可持续发展。林业生态补偿税的征收范围主要是水利电力部门、农业部门、城市供水企业、旅游部门等[36]。

2.国家财政扶持

财政对林业生态效益补偿的资金扶持方式，首先是国家财政专项补助费；其次是国家事业费拨款；再次是国家计委基建投资，主要按照年度计划项目管理方式，落实到具体的生态林建设工程项目上，包括对各种生态环境保护与建设项目、生态环境重点保护区域替代产业和替代能源发展项目，以及生态移民项目的支持等[40]。

3.林业生态效益补偿的市场化途径——碳排放权交易机制

造成生态环境受损的国家或公司以资金形式，向本国或外国林地拥有者、经营者支付林业生态效益生产成本，协助他们造林，并可将其造林所吸收的二氧化碳量作为其排放减量成果；林地拥有者、经营者利用其他国家或公司的资金援助进行造林，同时将所吸收的碳汇抵减量卖给提供资金的国家或公司，这需要创建林业环境服务市场[41]。我国林业生态产品与服务市场尚处于雏形阶段，未在全国推广，主要因为市场构建不成熟。

4.BOT融资模式

由生态建设项目所在国政府或所属机构对项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，由投资商按照特许权协议安排项目融资、开发建设及经营管理，通过收取的服务费、使用费回收投资并获取利润。特许期届满时，将项目无偿移交给政府或所属机构。BOT融资模式的优点在于，政府无需对公司的投资和融资提供担保，也不会增加财政负担，公司项目融资不受其资本规模的限制，降低了项目成本[42]。

综上所述，受不同地区经济和环境差异的影响，林业生态补偿尚未形成明确的规范体系。国内学者对林业生态补偿的研究主要集中在补偿的概念、基本认知，而补偿对象之间容易混淆，机制的建立以及补偿标准和融资方式的制定是下一步研究的重点和难点。主要研究宏观政策，而微观实践研究进展比较缓慢，还没有为政策提供可操作性的决策依据。目前采用较多是政府补偿，但与之相比，资金来源的循环可持续是市场补偿的优势，各国政府和学者都在进行努力探索，研究并制定出多维度、多途径的补偿方式。

三、结论与展望

多年来，林业经历了从破坏到管制，从事后对违法行为的追责赔偿到用林过程中的管制补偿，林业生态补偿机制正逐步完善。我国在林业生态补偿方面研究还处于初步阶段，主要以补偿的理论内涵、主客体、标准及方式等单方面研究为主，但缺少对林业生态补偿机理和补偿全过程的研究。整体上林业生态补偿研究已有一定进展，但仍存在一些不足：一是林业生态补偿标准问题；二是补偿落实的保障条件问题；三是补偿机制的发展和拓展问题。

总之，国内外对林业生态补偿研究取得了一定进展，林业生态补偿的研究和实践呈现出“点—线—面”的发展态势，但理论对实践的指导还存在不足，未来生态补偿应该朝着市场化和多元化方向发展。在运行机制方面，应研究并建立配套的市场化、多元化生态补偿机制，顺应国家政策和社会需求。在未来的研究中，我们应该将我国的国情和可持续发展战略与宏观经济政治环境、制度设计、市场机制和企业特征相结合。通过借鉴国外先进经验和根据我国自身情况进行积极探索，有助于推动我国林业生态建设事业。高度关注相关领域发展前沿，建立配套的生态补偿体系作为支撑，不断提高各相关学科的综合研究水平，形成适合我国森林资源特征的研究体系。同时，结合相关理论研究与制度成果，加强顶层设计，对对策效果进行有效评价与控制，从而实现对林业生态补偿机制理论与实践的良性互动。