联合国土著人民权利专家机制研究

何静宜

摘 要：联合国人权理事会下属的土著人民权利专家机制，通过主题研究和年度报告的形式，在人权理事会规定的工作范围内，向理事会提出建议供其审议和核可。专家机制对世界范围的土著人民权利问题进行调查和研究，为联合国制定土著人民权利的国际政策和法律作出了重要贡献。

关键词：联合国;土著人民;人权;保护机制

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.17.085

土著人民權利保护是目前国内外法学界和民族学界学者研究的热点问题。联合国人权理事会围绕《联合国土著人民权利宣言》所展开的联合国土著人民权利保护机制，特别是土著人民权利专家机制（The Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples，EMRIP），为保护土著人民权利作出了重要贡献。本文将简述土著人民专家机制的运作方式及至目前的成果并进行评析。

1 土著人民权利专家机制的构成

土著人民权利专家机制是联合国人权理事会下属机制，由联合国人权理事会第6/36决议于2007年决定设立。根据该决议，专家机制以理事会要求的方式和形式，向理事会提供土著人民权利方面的专题专家，以此帮助人权理事会执行任务。

2016年以前，专家机制由5名独立专家组成，成员任期为3年，可连任一期，其甄选应根据理事会2007年第5/1号决议附件第39至第53段规定的程序进行。2016年，联合国人权理事会第33/25号决议对土著人民专家机制作出了大量修正。自此，专家机制改由7名独立专家组成，在每个土著社会文化区域中各选出一名。为了保持专家机制运作的连续性，专家机制的成员采用交错任期办法。

2 土著人民权利专家机制的运作

专家机制的任务主要分为两个部分：一是对人权理事会确定的主题进行研究并提交报告，并基于研究提供咨询意见供人权理事会审核;二是每年召开一次土著人民专家机制年度会议，并将会议讨论的问题整合汇编，作为年度报告提交给人权理事会。

2.1 专家机制主题研究

专家机制主题研究即在人权理事会的指示下对土著人民权利的特定主题进行研究并报告。研究报告的主题以及提交时间都由人权理事会决议决定，如果研究所要求的时间跨度较大，人权理事会可能会要求在研究中期提交一份进度报告。主题研究一般由专家机制委托两名专家机制成员全面负责编写。专题专家对所要求主题进行研究的方式则分为两种：一是要求各国、土著人民、国家人权机构（NHRIs）以及其他利益攸关方对主题提供研究书面意见;二是与学术机构合作，通过专家研讨会的方式开展交流。在合作和交流的基础上，专家机制会对所研究主题提出自己的咨询意见，并作为报告的附件与报告一同提交。咨询意见主要包括一般性建议、对各国的建议、对土著人民的建议、对国家组织的建议，有时还会对其他事项提出建议。

研究报告的初稿将在专家机制年度会议期间进行讨论并最终定稿，由专家机制年度会议确定的主席兼报告员提交给人权理事会。在报告提交给人权理事会之后，人去理事会积极鼓励各国广为散发报告，并建议各国在拟订国家计划和战略时予以考虑。迄今为止，专家机制共顺利完成了8个主题的研究报告。

2.2 专家机制年度会议

专家机制年度会议是根据人权理事会的要求对有关土著人民权利方面的问题进行讨论并提出建议的专门会议。

根据第6/36号决议和第33/25号决议，专家机制应在第一年举行为期三天的会议，其后应每年举行一届为期最多为五天的会议，届会可视需要安排公开会议和非公开会议。各国政府、联合国机制、机关和专门机构、基金（会）和计（规）划署、人权领域的政府间组织、区域组织和机制、国家人权机构和其他相关的国家机构、研究土著问题的学者和专家以及具有经济及社会理事会咨商地位的非政府组织可作为观察员与会。2008年10月1日至3日，土著人民专家机制在瑞士日内瓦联合国办事处举行了第一届会议，至今，专家机制已举办了十次年度会议。

围绕利用《联合国土著人民权利宣言》来增进和保护土著人民权利的问题是年度会议一般性讨论的议题。除此之外，对于专家机制负责或参与的各种会议、研讨会、讲习班等，在年度会议上也会进行报告和讨论。

在对各种议题讨论之后，专家机制可在人权理事会规定的工作范围内向理事会提出建议，供其审议核准。此外，专家机制还可以就其专题专家如何才能帮助人权理事会履行其任务以及包括普遍定期审议和特别程序在内的各种机制问题提出建议。最后，专家机制将通过本届会议的会议报告并作为专家机制年度报告提交给人权理事会。

2.3 专家机制的新任务

根据第33/25号决议，专家机制的新任务分为两个部分：一个部分是围绕《联合国土著人民权利宣言》的工作;另一部分是专家机制与国家接触（Country engagement）方面的工作。

围绕《联合国土著人民权利宣言》中规定的土著人民权利，专家机制应向人权理事会提供专门知识和咨询意见，并应会员国的请求，协助它们促进、保护和落实土著人民权利来实现《宣言》的各项目标;专家机制应编写关于实现《宣言》目标过程中世界范围内土著人民权利状况的年度研究报告，包括挑战、良好做法和建议，侧重于《宣言》中的一条或多条相互关联的条款，具体条款由专家机制决定，同时考虑到从会员国和土著人民收到的建议;查明、传播和推广努力实现《宣言》目标方面的良好做法和经验教训，包括这一事项向人权理事会提交报告。

在最新提交的年度报告中，专家机制确定了国家接触的核心原则、目的和模式以及各国或土著人民邀请和请求专家国家接触的方式。核心原则即专家机制在与国家接触时，将保持效率、能力和廉正品格的最高标准，同时，专家机制既不寻求也不接受任何政府、个人、政府组织或非政府组织或压力集团的指示。专家机制与国家接触的目的可包括：分析国内立法和政策，向请求者提供独立的咨询意见和建议;促进请求者和其他利益攸关方之间的对话;关于为执行《宣言》而实施法律和政策的独立观察和咨询意见;对请求者和其他利益攸关方的能力建设;提高认识。根据请求的性质，国家接触的模式可包括：国别访问、为国家机构、土著人民组织、国家人权机构和其他利益攸关方提供培训活动、视频或音频电话、在日内瓦或其他地点举行面对面的会议、电子邮件交流以及通过外交渠道的正式交流。

3 土著人民权利专家机制评析

3.1 专家机制的成就

在主题研究方面，专家机制已在“土著人民受教育权问题”、“土著人民及参与决策权问题”、“语言和文化在增进和保护土著人民权利及身份认同方面的作用、诉诸司法增进和保护土著人民权利问题”、“如何在减少自然灾害风险以及防灾备灾措施中增进和保护土著人民的权利”、“通过土著人民参与政治和公共生活等方式增进和保护土著人民文化遗产权”以及“工商活动中的良好做法和挑戰，包括歧视问题以及土著人民，特别是土著妇女和残疾人在获取金融服务方面的良好做法和挑战”等主题上在全世界范围内的开展了细致而详尽的研究。专家机制下一个研究的主题为“土著人民的自由、事先和知情同意”。

在年度报告方面，通过专家机制年度会议，专家机制与各国、联合国机制、机关和专门机构、基金（会）和计（规）划署、人权领域的政府间组织、区域组织和机制、国家人权机构和其他相关的国家机构、研究土著问题的学者和专家、具有经济及社会理事会咨商地位的非政府组织以及人权理事会其他土著人民权利保护机制一起，对每年度世界范围内的土著议题进行交流。可以说，专家机制的凭借其专业性和权威性，以及该机制的广泛交流性，其向人权理事会提出的专题性意见在联合国制定土著人民权利的国际政策、法律及其运行过程中起到了至关重要的作用。

在专家机制新任务的规定下，在2017年9月召开的人权理事会第三十六届会议上，专家机制提交了一份传统年度报告和一份题为《联合国土著人民权利宣言》实施十年（2007-2017年）良好做法和经验教训》的研究报告，其中研究报告旨在强调过去10年整个联合国以及区域和国家人权系统在实施《宣言》方面的主要法律和政策趋势，从而促进《宣言》的进一步执行。

3.2 专家机制存在的问题及其改善途径

3.2.1 缺乏选择研究主题的主动性

由于专家机制的主题研究任务主要由人权理事会制定，因此缺乏选择研究主题的主动性。

《联合国土著人民权利宣言》是目前国际上最为重要的土著权利国际法律文件之一，其中规定了土著人民应当享有的各项权利。然而，专家机制的研究却与其缺乏足够的联系。这是由于人权理事会所选定的主题研究并不是围绕《联合国土著人民权利宣言》展开的。截至目前，《联合国土著人民权利宣言》所规定的国家义务和土著人民所应享有的各项权利，特别是自决权利、宗教权利等，专家机制的研究都尚未涉及。

针对这一问题，2016年第33/25号决议重新规定了专家机制未来研究主题的方向必须是围绕《联合国土著人民权利宣言》而展开。但是，专家机制对《宣言》所规定的各项权利现状的研究尚需时日，而随着时间不断变化的土著权利问题仍亟待解决。因此，赋予专家机制对主题研究选择的主动权，让专家机制自行选择最迫切需要解决的土著权利问题研究，才能对联合国土著人民权利保护机制更具现实意义。

3.2.2 缺乏深入的国家接触

为避免人权理事会其他机制工作上的重合，在专家机制的工作任务中并没有国别研究的主题。专家机制的研究仅限于书面意见和研讨会等方式，对于土著人民的真实情况，对不同国家、处于不同社会环境的土著人民进行接触研究相对缺乏，因此，其建议对于土著人民真正渴望的权利需求缺乏契合性。虽然2016年专家机制的新任务中增加了国家接触方面的工作，但目前未见成效如何。

如果缺乏对各国土著人民权利问题的国别研究，那么专家机制就不可能在总结的基础上要世界范围内的土著人民现状进行全方位的了解和研究。因此，各国的国别研究理所当然应当是专家机制工作的一部分。针对这一问题，专家机制应加强与土著人民人权和基本自由情况特别报告员机制的合作和交流，后者在其任务中有专门的国别研究任务。在此基础上，专家机制应加强自身的国别研究，以完善主题研究和各年度研究的方式和途径。

参考文献

[1]Institution-building of the United Nations Human Rights Council，A/HRC/RES/5/1，United Nations Human Rights Office of the High Commissioner for Human Rights，United Nations[Z].2007-06-18.

[2]Report of the Human Rights Council on its sixth session，A/HRC/6/22，United Nations Human Rights Office of the High Commissioner for Human Rights，United Nations[Z].2007-04-14.