美丽乡村建设PPP模式风险分担研究

雷世文 杨俊孝

摘要：实施乡村振兴战略，推进美丽乡村建设，是中国促进区域经济社会转型跨越发展的重要举措。PPP模式能够更好地发挥各参与方的优势，提高项目建设和运营效率，在美丽乡村建设中得到迅速推广，PPP项目中风险因素的有效控制和合理分担是保证项目能够顺利进行的基础。通过风险因素识别过程确定风险的主要承担方，识别出美丽乡村建设PPP模式的主要风险因素，从风险分担效果影响程度的角度建立指标体系，运用灰色关联分析法构建风险分担模型，进而对乌鲁木齐市某美丽乡村建设PPP项目进行实证案例分析，论证了该模型的正确性与适用性，并初步设计了风险分担方案。

关键词：美丽乡村;PPP模式;风险分担;灰色关联度

中图分类号：F320.3         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）09-0175-07

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.09.040           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： Carrying out the strategy of rural revitalization and promoting the construction of beautiful countryside are the important measures to promote the cross-development of regional economic and social transformation. The PPP can make better use of the advantages of all participants， improve the project construction and operation efficiency， and it can be rapidly promoted in the construction of beautiful countryside. Effective control and reasonable sharing of risk factors in PPP projects are the basis to ensure the smooth progress of the project. Identify the main risk bearers through the risk factor identification process， and then identify the main risk factors in the PPP of beautiful rural construction. The index system is established from the perspective of the influence degree of risk sharing effect， and the risk sharing model was constructed by using the grey correlation analysis method. An empirical case study of a PPP project of the beautiful rural construction in Urumqi city is conducted to demonstrate the correctness and applicability of the model， then a preliminary risk sharing scheme is designed.

Key words： the beautiful countryside;PPP;risk sharing;grey relational degree

十九大報告中提出了“美丽中国”的概念，而“美丽乡村”建设是“美丽中国”建设极为重要的组成部分。中央农村工作领导小组发布的《国家乡村振兴战略规划（2018—2022）》指出，乡村振兴战略的目的是实现中国经济发展在整体上更有效率，社会更具平等性，生态环境得到更大改善，推进中国实现全面建成小康社会。实施乡村振兴战略，推进美丽乡村建设，关系广大农民福祉，关系农村长远发展，是贯彻落实五大发展理念的生动实践[1]。

在美丽乡村建设中并不能仅仅依靠政府来完成整个过程，在建设主体内容、建设技术、运行维护、服务及评价等各个环节上，政府无法做到合理、准确的把控，尤其是单靠政府财政投入难以满足美丽乡村建设的巨大资金需求[2]。将社会资本引入到美丽乡村建设中，不仅可以平滑政府财政支出，而且可以充分发挥社会资本先进的建设技术水平和丰富的运营管理经验等优势，政府角色也由主导变为引导，政府和社会资本共同努力，可实现双赢的局面[3]。由于美丽乡村建设PPP模式自身的复杂性和参与主体目标的多样性，在项目建设过程中会存在政治、经济、社会等多方面的不可预见的风险因素，这不仅严重影响着PPP项目的实施效率，也因涉及利益分配导致政府部门与社会资本方的风险分担难以协调。因此，如何形成一套合理有效的风险分担方案成为亟待解决的问题[4]。本研究充分考虑美丽乡村建设PPP模式的特性，依据风险识别程序识别出美丽乡村建设PPP模式的风险因素，运用灰色关联分析理论建立风险分担模型，将识别出的风险因素通过风险分担模型进行合理分担，形成一套完整的美丽乡村建设PPP模式风险分担方案，以期为同类项目提供参考。

1  美丽乡村建设PPP模式风险因素识别

1.1  风险分担主体分析

美丽乡村建设PPP模式中风险因素要得到合理分担，首要的任务是确定风险分担主体。在项目整个周期中会涉及众多的参与方，政府部门作为美丽乡村建设PPP项目的主要发起人，在多数情况下是作为债权人或是项目公司的股东，而不会以直接的身份参与项目，美丽乡村建设项目是否能以PPP模式进行融资由政府相关部门来决定。项目投资者是PPP项目的重要参与方，政府部门通过公开招投标方式赋予项目投资者特许经营权，项目投资者与政府部门共同成立项目公司，并对项目融资进行组织管理。PPP项目中风险分担主体还有向美丽乡村建设PPP模式提供可靠资金支持的贷款机构、对风险进行保金的保险公司、进行项目建设的承建商、项目竣工后进行运营管理和维护的运营商等[5]。

1.2  风险因素识别

美丽乡村建设PPP模式中的风险因素如何合理、有效地分担，并且能将承担风险与补偿收益对等，一直是各参与方争议的焦点。风险具有客观存在性、变化性、复杂多样性和不确定性等特征，不以人的意志为转移，在整个项目进行过程中很难避免。所以，系统识别美丽乡村建设PPP模式中的主要风险因素是进行风险分担的首要前提[6]。

1.2.1  识别过程  在美丽乡村建设PPP模式的建设过程中，越早进行风险识别，就越有利于减少风险发生所造成的损失，降低风险管理费用。在建设过程中，项目信息始终在不断地发生变化，各参与方无法实时、准确地把握项目信息的动态，忽略其中任一信息，都有可能发生不可预见的风险，所以，参与方获取的信息量与信息的准确性会对风险识别产生影响[7]。在项目进行的不同阶段，参与方获得的信息量是有差别的。在项目初始阶段，项目信息不完整且随时会发生变化和调整，所以此时会给各参与方进行风险识别带来很大的难度。项目越往后进行，信息量会逐渐增多且整个项目进行流程会逐渐清晰和稳定，各参与方更容易把握和识别项目风险信息，通过确认其是否具有不确定性，来更好地完善和补充风险管理方案[8]。

本研究通过对相关文献的总结和梳理，并对以往PPP项目实践进行案例分析，运用工作分解结构法和专家调查法等研究方法，以美丽乡村建设PPP模式的风险特征为前提，以风险管理为目标，识别出项目进行过程中主要的风险因素类型，具体识别流程见图1。

1.2.2  识别结果  通过风险识别罗列出美丽乡村建设PPP模式的风险因素识别结果，按照风险水平程度将美丽乡村建设PPP项目风险划分为宏观程度风险和微观程度风险。根据风险识别程序识别出美丽乡村建设PPP项目中存在的最主要的28个风险因素，如表1所示。

2  美丽乡村建设PPP模式风险分担模型构建

2.1  风险分担指标体系建立

建立科学合理的指标体系是得出项目综合评价结果的基本保证，决定了评价结果质量的高低。从风险分担效果影响程度的角度，围绕风险分担管理成本、风险损失及各参与方主动参与风险管理的意愿三个方面，依据相关文献分析和PPP项目相关人员的调查访谈以及《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）》中风险分配的相关内容，按照美丽乡村建设PPP模式中风险分担影响因素的性质来划分层次结构，将五类风险分担影响因素作为一级指标，并细化出12个衡量指标（表2）。

2.2  风险分担模型构建

2.2.1  灰色关联度确定评价值  本研究应用灰色关联分析法对美丽乡村建设PPP模式的风险评价进行研究，通过对评价对象建立多层次评价指标体系，进行定量描述和比较，从而得出相对最优值，将其作为一个数据列，运用灰色关联分析法计算衡量指标值与最优数据列的接近程度[9，10]。灰色关联分析法可将风险分担影响因素中的定性指标进行量化，使之具有可比性，在美丽乡村建设PPP模式的风险分担研究中运用其理论思想，通过计算项目参与方与风险分担影响因素关联度的大小，选取关联度最大的一方作为承担某风险的参与方[11]。对难以量化的指标，通过7名相关领域专家对指标打分并取平均值，以此作为该指标的评价值。

1）选取指标体系的参考数据列。Xi（j）表示指标j在分担主体i中的取值，X0（j）表示各评价指标的相对最优值。其中，建立的评价指标个数为m，风险分担主体方为n（即备选方案总数）。确定最优方案的参考数据列为：

2）评价指标的无量纲化处理。将指标体系中的预期经济损失和预期声誉损失作为逆向指标，其他均作为正向指标。

当指标为正向指标时，

4）计算加权关联度。通过关联度的大小对最终备选方案的优劣进行排序，关联度最大的一方为风险分担最适合的承担方。

2.2.2  熵值法确定权重  建立风险分担模型时要客观合理的确定指标权重，而客观性较强的权重确定方法容易导致评价结果出现偏差，熵值法作为一种客观赋权法，能够在客观条件下依据指标值包含信息量的大小来确定指标权重，并通过判断矩阵来计算权重。因此，运用熵值法确定指标权重更加客观合理。

1）构架初始指标矩阵。设有n个风险分担参与方，m个风险分担评价指标，xij是第i个风险分担参与方的第j个评价值（i=1，2，…，n;j=1，2，…，m），形成原始指标初始矩阵如下：

2）计算第j项指标下的第i个对象所占指标出现的概率为：

计算第j个指标的熵值，

计算第j个指标的差异系数，其计算公式为：

利用熵值法对指标赋权，得第j指标的权重Wj。

2.2.3  PPP模式风险分担模型的构建  在美丽乡村建设PPP模式的合同谈判阶段会对风险分担方案进行初步制定，但此时并不能识别出全部的风险因素，故无法对风险进行明确合理的分担，所以一旦合同履行出现问题，便無法确定该由哪一方来承担出现的风险，将分担有争议的风险及建设过程中的不确定性风险因素作为待分配风险，运用风险分担模型来进行合理分配。美丽乡村建设PPP模式风险分担模型的应用过程如图2所示。

2.3  风险分担模型实证分析

乌鲁木齐市某美丽乡村建设项目是由政府主导，采用PPP模式进行融资，总投资2.9亿元，2017年7月正式开工，建设内容涉及4个行政村的道路建设、村容村貌美化提升及市政基础配套设施的建设等，是乌鲁木齐市具有示范性和代表性的美丽乡村建设PPP项目。以该项目为研究对象，运用建立的风险分担模型对项目整个过程中存在的风险进行识别并设计初步分担方案。

2.3.1  项目风险分担模型运用  经实地调查获取的资料分析可得，乌鲁木齐市某美丽乡村建设PPP项目中主要风险分担主体有5个，分别是乌鲁木齐市政府部门、金融机构、项目投资人、承建商、保险公司，以项目中的工期延误风险因素为例，通过风险分担模型计算出最有能力承担该风险因素的参与方，运算过程如下。

1）确定评价指标值，并进行无量纲化处理。以项目参与方的管理能力、技术水平、以往项目成效及财务状况等相关资料为评判标准，采用专家打分法为定性指标获得测评值。根据公式（1）～公式（3）对评价指标进行无量纲化处理，得到数据矩阵R（即决策矩阵）。其中，该矩阵第一行为参考数据列，每一元素均为1，故没有列出。

②运用公式（8）计算第j个指标的熵值，得

③运用公式（9）计算第j个指标的差异系数，

④运用公式（10）计算指标的权重结果见表3。

4）方案关联度计算。由公式（5）可以得到各个方案的关联度E。

5）确定承担方。对比关联度计算结果，5个风险分担主体中评价指标值与最优数列最接近的一方为承建商，说明它与工期延误风险关联度最大，是对该风险最有控制和处理能力的参与方，故将承建商定为工期延误风险的最优承担方。

4  风险分担方案

4.1  政府部门承担的风险

政府部门是PPP模式的主导者，主要承担的风险种类是政治和公共政策方面的风险，美丽乡村建设PPP模式是经过政府部门批准的建设项目，所以政治和公共政策方面的风险对项目的影响比较小，因此，政府部门可独立承担此类风险[12]。同样，无论是参与方本身或是在建设过程中涉及到的违法行为，如拒拆违法建筑、阻挠建设施工等情况，政府部门可通过法律手段进行干预来保证PPP项目的顺利进行，所以由政府部门承担法律风险也最为合适。

4.2  私营部门承担的风险

私营部门是以商业行为参与美丽乡村建设PPP模式，主要目的是盈利。私营部门有着比较丰富的商业经验，对融资技术和融资市场方面的熟悉程度要远远高于政府和其他参与方，对于经济方面的融资风险和市场风险有着更加完善的规避方案，由私营部门承担此类风险能大大降低风险因素的发生概率[13]。

4.3  其他参与方承担的风险

在美丽乡村建设PPP模式中，其他参与方也是不同的风险因素的重要分担者，各参与方各司其职，对项目过程中的各类风险因素进行控制。承建商主要活跃在美丽乡村建设PPP模式的施工过程中，所以它主要承担的是工期延误、工程质量风险等施工过程中存在的风险因素。投资机构主要为美丽乡村建设PPP模式提供可靠的资金保障，所以经济风险中跟资金有关的通货膨胀和利率变更等风险因素由它来承担更为合适。保险公司主要承担美丽乡村建设PPP模式中存在的不可抗力的风险，以及一些不确定发生的需具情况而定的部分风险因素[14]。

美丽乡村建设PPP模式的主要风险分担方案见表4。

5  结论

PPP模式将私营机构高端的技术和丰富的管理经验引入到了美丽乡村的建设与运营中来，不仅提高了建设和运营的效率，还大大缓解了政府的财政压力。而美丽乡村建设PPP模式涉及到多个参与方，在整个项目的建设与运营中，许多不确定性因素的存在会导致出现复杂而多样的风险，风险合理分担是保证PPP项目良好运行的基础，如何制定一套科学、合理、有效的风险分担方案一直是各参与方争论的焦点。本研究根据前人研究成果，结合美丽乡村建设PPP模式的风险特征，从众多参与方中确定出了地方政府、私营部门、投资机构、承建商和保险公司为主要的五个风险分担主体，根据美丽乡村建设PPP模式的风险识别流程，分别从政治、经济、法律、施工和运营移交五个角度识别出了最主要的28个风险因素，并从风险分担影响效果的角度建立了比较系统的风险评价指标体系，进而构建了适用于美丽乡村建设PPP模式的风险分担模型。以乌鲁木齐某美丽乡村建设PPP项目为实证案例验证了风险分担模型的科学性与合理性，通过计算风险因素与各分担主体的关联度大小，确定出关联度最大的一方为该风险因素的最优承担方，并设计出了主要风险分担方案，以此为美丽乡村建设PPP模式的风险分担研究提供一种思路，也为同类项目的风险分担实践提供决策依据。

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收稿日期：2019-02-06

基金项目：乌鲁木齐市人民政府项目“关于乌鲁木齐市开展永久基本农田划定工作”（12BJL130）

作者简介：雷世文（1993-），男，山东潍坊人，在读硕士研究生，研究方向為公共政策，（电话）13669919432（电子信箱）847382739@qq.com;通信作者，杨俊孝（1964-），男，陕西白水人，教授，主要从事土地经济与政策研究，（电话）18935931533（电子信箱）1017313885@qq.com。