金融助力农村土地和集体产权制度改革的思考

中国农业银行安徽省分行课题组

目前，我国正以深化农村土地制度和集体产权制度改革（以下简称“两项制度改革”）为牵引，开展新一轮农村改革，着力破解制约乡村振兴的体制机制障碍，增强乡村发展活力。农行安徽省分行勇于实践，大胆创新，蹚出了金融支持两项制度改革的新路子。

深化两项制度改革是增加乡村振兴制度供给的关键所在

实施乡村振兴，关键在于增加制度供给。党中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，明确把两项制度改革作为农村改革的主要内容。

乡村振兴制度供给，首要是解决地的问题。农村土地既是重要的自然资源，又是重要的生活要素和生产要素。实施土地制度改革不仅可激发广大农民参与乡村振兴的积极性，有效确立农民的主体地位，还可进一步拓宽乡村振兴战略实施路径，打破土地经营管理在主体性、地域性方面的限制壁垒，使更多创新性要素能够自由、畅通地融入乡村振兴战略实施中，使土地真正成为乡村振兴的“活资源”和“动力源”。

乡村振兴制度保障，重点是解决权的问题。“三变”改革（资源变资产、资金变股金、农民变股东）就是通过盘活农村三资（资源、资产、资金），激活农民三权（土地承包经营权、住房财产权、集体收益分配权），进而增加农民财产性收入，实现农业增效、农民增收和农村集体经济增值。“三变”改革作为深化农村综合改革和村（居）集体资产股份合作制改革的重要内容，已成为促进村（居）集体经济发展、增强农村集体经济实力和增加农民财产性收入的有效路径，是新形势下增强农业农村发展新动能的重要抓手，是提高城乡资源配置效率的重要载体和推进现代农业发展的有力举措。

乡村振兴要素配置，关键是解决钱的问题。乡村振兴不仅需要推进人地权等资源的有效配置，更需要建立健全乡村振兴多元化资金保障机制，优化财政支出结构，及时增加财政投入，发挥社会资本的力量，鼓励更多资金投资农村。金融作为一种有效资源，必须发挥乡村振兴资金供给主力军作用。人民银行已经出台了金融服务乡村的指导意见，两项制度改革从国家层面为金融服务乡村振兴提供了政策空间，金融机构必须从资金供给层面牢牢把握政策机遇，提供有力支持。

支持两项制度改革的创新与探索

近年来，农行安徽省分行紧抓两项制度改革“扩面、提速、集成”的机遇，创新金融产品和服务模式，为服务乡村振兴贡献农行智慧。

开展农村宅基地抵押贷款，试水农村“地权融资支持模式”。县域有一大批生计型小规模农户，自身家境不宽裕，生产资料和生活资料薄弱，仅有少量农房（宅基地资格权、使用权）、农田（土地承包经营权）等资产。这类农户在向适度规模经营过渡时，产生大量资金需求，但却面临无担保就无法融资的现状。2018年，农行安徽省分行在旌德县紧跟农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革步伐，以县里颁发的第一本农村宅基地“三权分置”不动产权证为抵押，成功发放了全国金融系统首笔农村宅基地“三权分置”抵押贷款，解决了农民特色养殖资金需求，实现了金融支持宅基地“三权分置”改革的区域性破题。

开办“兴农贷”，试水“产权融资支持模式”。乡村振兴，产业发展是重点;产业发展，金融支持是关键。农行安徽省分行结合农村集体产权“三变”改革，在全国农村改革发源地——凤阳县小岗村，在村集体完成清产核资、折股量化，村民实现对村集体资产“人人持股”的背景下，依托政府增信，以“三变”改革股权证为质押，面向村民（股东）推出国有大中型银行服务“三变”改革创新的首款金融产品——兴农贷。兴农贷通过引入村集体企业承接农户股权押品，有效解决了农村集体资产沉睡和农户贷款担保难的问题，让农民手中的“红证书”（股权证）变成“活资产”，从“赋能”实现“用能”，走出了一条探索金融支持集体产权改革的新路子。

兴农贷具体模式

發放“惠农贷”，支持“现代农业新型经营主体模式”。积极跟进农业供给侧结构性改革，在农村土地承包经营权国定试点区域，通过优化组合，紧密结合农地所属区域地块状况、产业用途等，创新实施农地和农机、农用设施等组合担保，提高农地抵押的效能;通过合作共管，依托政府、政策类机构、保险公司的力量，积极参与地方政府融资风险补偿基金;针对安徽十大主导产业，围绕“一县一业、一村一品”，初步形成全省种粮专业大户和家庭农场目标客户储备库，利用政府增信模式，创新推广了农担通、金担通、保证保险贷款等支农产品;利用互联网、大数据技术，积极推进惠农e贷业务，实现线上申贷、数据办贷。全省形成了江北以粮食规模种植、水果、蔬菜生产加工为主，江南以乡村休闲旅游、茶叶、烟草种植为主的三农特色。

金融支持两项制度改革的主要障碍

虽然进行了一些有益探索，但金融支持两项制度改革还面临一些制约因素：

政策法律需要完善。党的十九大提出，完善承包地“三权分置”制度。新修订的《中华人民共和国土地承包法》明确土地经营权可以向金融机构融资担保。在宅基地方面，《中华人民共和国物权法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。”《中华人民共和国土地管理法》等相关法律并未就此进行补充修订，农房和宅基地抵押贷款试点全面放开的条件尚不成熟。并且，各地政府尚未制定对于宅基地使用权流转政策放宽后的相应配套政策，从权证申请到颁发、从抵押登记到处置流转的整套程序和相应机制尚不完善。

流转交易市场尚不完善。从宅地基使用权抵押登记试点情况来看，当前由于农村宅基地供参考的同类房产较少，交易凭证不完整，缺乏专业评估机构等，农村房地价格评估存在困难。目前，农村产权流转交易平台尚不完善，缺乏规范有序的中介组织，市场信息不完善导致土地资源配置效率较低，农地流转难以深入推进。近年来，虽然国家多次提升农民财产性收益，但农村土地真正的价值并没有显现出来，成为“沉睡的资产”。同时，由于建设用地指标比较紧张，政府拿出专门的指标给农业农村，难度较大，乡村产业发展面临用地难题。

“三变”改革任务任重道远。“三变”改革中主要存在致富项目选择难、农产品营销难、经营管理人才寻找难、财务信任难、利润合理分配难等诸多难题。同时，农业经营主体实力较弱，多数不符合商业银行贷款条件，用农村土地经营权、农民住房财产权等经营主体的资产作为抵押贷款，一旦贷款形成不良，流转处置较难。

金融支持两项制度改革需进一步规范。目前，“三权分置”宅基地使用权抵押与“三变”改革在全国范围内仍处于试点阶段，大多数商业银行等金融机构尚未针对此类业务制定专项产品或办法，缺乏相应的风险防控措施。

（课题组组长：中国农业银行安徽省分行党委书记、行长刘加旺，成员：顾大局、侯杰、王自甫）