如何加强县级国资监管工作

李雪萍

本论文通过分析县级国有资产监管的现状，从而提出推进“大国资、一盘棋”，构建大国资生态。

国资监管是2017年两会热词之一，由国务院有资产监督管理委员会主任肖亚庆在两会记者会提出。他表示，我国将继续深化国有企业改革，进一步加强国有资本监管，以保证其安全和升值。

县级国有资产管理体系作为整个国有资产管理体系的重要组成部分，对于国有资产管理具有重要作用。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》指出：“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础”。

健全符合《公司法》、《企业国有资产法》以及《企业国有资产监督管理条例》等法律法规规范的企业国有资产监督管理新体制，特别是在建立健全包括县级在内的、符合体系建设要求的企业国有资产监督管理新体制，是确保“经营性国有资产实现集中统一监管，国有资产保值增值责任全面落实”的改革目标落实的基础。

近年来，我国国资监管体制改革不断迈向新台阶，但地方县级国有资产及管理体制改革严重滞后于中央、省级和市区市。

一、管理体制情况

我国县级地方国有资产及管理体制主要有以下三种模式：

第一种模式：县国有资产管理委员会（或领导小组，简称国资委）国资办（挂县财政局）--国有企业。此模式下，县国资委是非常议事机构。

第二种模式：县财政局--国有企业。此模式下，县财政局被授权对县级国企履行出资人职责。

第三种模式：县政府（或财政局）--国资经营公司--国有企业。此模式下，县政府授权经营公司履行出资人职责。

二、经营机制情况

绝大多数县级国有企业未建立起市场化所必须具备的经营机制，包括决策机制、激励机制、发展机制和自我约束机制等。

其一，绝大多数县级国企仅仅根据政府行政指令实施经营和开发活动，根据政府的指示接纳职工等，这种决策机制制约了企业的扩张和发展。

其三，绝大多数县级国企企业高管和职工工资均由政府核定，高管由行政事业单位人员兼任，实行人事局核定的参照行政事业单位的固定工资。企业职工则按职务和岗位领取相应比例的事业工资。考核激励机制的缺失，导致经营者和职工的积极性不高。

其四，绝大多数县级国企，没有制定企业自身的发展目标、发展方式，更缺乏对企业长远发展的考虑，短期行为严重，有的甚至只管建设，不管经营和盈利。

其五、企业缺乏根据市场变化调整经营目标和方向的机制，形成市场软约束、行政硬约束的奇怪现象。企业内部也未建立全面预算管理制度，缺乏自负盈亏的内部约束机制，企业亏损不找市场找政府现象依旧突出。

三、国企改革情况

国企改革工作进展缓慢。一些企业干部认为搞改革就是革自己的职，自己砸掉自己的饭碗，仍然留恋厂长、经理的位置，对改革缺乏责任感和紧迫感，存在较严重的消极等待和观望情绪。

（一）未改制的创企业，缺乏改制成本，困难很多很大。

地方国有企业经过将近二十多年的改革，按照先易后难的方法，优质资产的企业已是“好女先嫁”，剩下的企业属于包袱沉重，负债率极高的“三无”企业，由于改制成本缺乏，企业改制工作很难开展，影响了地方国有企业的改革进度。

（二）改制企业遗留问题多。

不管是采取破产形式还是其他改制形式进行改制的企业，均普遍存在着遗留问题，企业难以终结。

四、国有资产存在严重的流失风险

国有资产流失是指国有资产的投资者、经营者和管理者由于过错，违反有关国有资产管理的法律、法规，造成国有资产损失或者致使国有资产处于流失状态的行为。

县级国有资产由于多部门管理，出资人缺位，产权单位存在重收益轻责任，重占有轻管理现象，监管不到位，各地均有不同程度存在国有资产流失风险。主要体现为：股份制改造和拍卖过程中国有资产的流失;假破产真逃债形成的国有资产流失;在产权交易中，评估机构恶意低估国有资产价值;假合资进行套钱;决策失误，造成巨额国有资产损失和流失;国家工作人员乘企业关、停、并、转、包、租、合、卖等机会，利用职权进行贪污犯罪等。

五、国资监管机构角色定位尴尬

作为政府直属特设机构，县级国资机构只代表政府履行出资人的职责，而不像政府职能部门那样行使社会公共管理的职能。但不少地方国资机构不独立、行政化趋势比较明显，成为了地方政府的“打杂”部门，甚至承担了很多公共管理的职能。个别地方国资机构的主要工作集中在企业改制、处理信访和维护稳定上，企业国有资产监管职责没有得到落实。

为深化我国县级国有资产管理体制改革，实现中央提出的国资监管全覆盖，地方应按照监管范围合理、监管层次清晰，监管方式有效的原则，全面建立健全地方国有资产管理机构和工作制度，形成“大国资、一盘棋”管理机构的框架体系，通过建立国有资产监督管理和运营新体制，充分发挥国有资产整体效益，提高国有资产的运营效率。

（一）加快建立和完善统一的县级国有资产监督管理机构，明确授权履行国有资产出资人职责，接受上级财政局、国资委业务指导和监督。

（二）贯彻落实《企业国有资產监督管理条例》和国家、省、市国资监管政策规定，建立健全国有资产管理的政策法规体系，确保国有资产监管工作有法可依，有章可循。

（三）完善国有企业负责人经营业绩考核体系，建立健全国有企业经营者的激励和约束机制。实行年度考核和任期考核，合理确定企业经营者薪酬，进一步理顺关系，集中表现为：

1.企业改制资金不及时或不到位，改制周期长，因此出现时差而造成矛盾的问题有：企业职工退休养老待遇问题、职工失业救济金问题、退休人员医保问题、职工生活费问题等。

2.企业自身制度、支付能力等原因造成矛盾的问题有：职工生活费问题、职工工资性补贴问题、职工福利性补贴问题、企业改制前，因企业欠缴社保费造成职工到龄应退未退，要求补发经济补偿金或退休费，改制后退休人员要求提高福利待遇问题等。

3.职工住房安置问题，建回迁房的企业出现分配上的纷争，按货币补偿方式的企业，职工有的要求建回迁房，有的认为补偿标准低，没有在企业职工宿舍居住的职工要求享受分房或补偿等。

4.除实施破产的企业外，采取其他改制形式的企业难以终结（注销），因为有的企业改制企业尚未对债务完全履行支付责任，或有隐性债务出现后政府要担当，存在着一定的风险。

5.政策性存在的遗留问题。因企业支付能力、改制时间差等原因，造成补偿标准、项目不统一，各改制企业之间存在对比。还有涉军、涉残问题等，都向政府提要求。解除劳动关系人员的社会化管理问题，其中包括党员的管理问题，出现了企业与社区之间难予衔接的两难境地。

（四）深化县级国企改制，指导好在县级国企中建立现代企业制度，尽快完成公司制改造，完善法人治理，为县级国资部门实行以管资本为主的管理模式创造条件，同时指导好企业集团的组建，为县级国资的发展壮大，提供体制和制度保障。

（五）推动经营性国有资产集中统一监管。切实转变政府职能，加快政企分开步伐，对仍由党政机关管理的企业和经营性资产制定分离脱钩方案和时间表，尽快纳入国有资产监督机构实行统一监管。支持按照出资关系对地方金融、文化等领域经营性国有资产实行专业或授权监管。

（六）执行重大事项报告制度。市、县国资监管机构要定期向本级党委、政府汇报本地区国资国企改革发展情况以及国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析情况，围绕当地经济社会发展大局和国有经济改革发展状况，提出相关意见建议。下级国有资产的出资企业汇总月度及年底情况向上一级国有资产监管机构报告。下级国有资产监管机构出台的规定文件要向上一级国有资产监管机构报备。

（七）加大对国有企业违规经营责任追究力度，健全并严格执行国有企业违规经营责任追究制度，对已经暴露或經审计及各类检查发现的应当追究责任问题的问题，严肃追究有关人员责任。建立健全国有企业重大决策失职、渎职的追责和倒查制度，完善重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定标准等配套制度，做到有错必改，有责必问。坚持依法从严治企，综合运用组织处理、经济处罚、禁入限制、纪律处分和追究刑事责任等手段，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为，依法严惩侵害国有资产的腐败行为。国有企业领导和管理人员任职期间，在经营管理活动中违反国家法律法规以及企业内部管理规定，不履行或不正确履行责职造成国有资产流失的，严肃追究问责，实行重大决策终身责任追究制度。对属于不当履职，但因市场因素，创新的不确定等引发的损失，建立容错机制，客观评估损失，依法依规公平认定责任。落实企业主体责任，对造成重大国有资产损失的，同时追究企业党组织主体责任和纪检监察机构监督责任。建立完善国有企业违规经营责任追究典型问题通报制度，加强对企业领导人员的警示教育。

（八）坚持以供给侧结构性政策为主线，坚持市场化改革和高水平开放，加快创新步伐，深入推进国资国企改革，加快实现国资监管从管企业向管资本转变，切实转变出资人代表机构职能和履职方式，打造充满生机活力的现代国有企业。

（九）加强上下级国资监管对接工作，建立上通下联的工作机制。积极争取上级国资委的支持，推进“大国资、一盘棋”，搞好与市企、省企、央企的对接联系工作，争取引进大项目，搞活县域经济。

面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的改革发展稳定任务，县级国资系统要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，强化大国资意识，构建大国资生态，紧紧围绕做强做大国有资本、加快国资国企改革，全力做好国企国资各项工作。（作者单位：吴川市国有资产经营公司）