要想富，先修路——中国基建与非洲城市发展

文图丨黄正骊（谢菲尔德大学）

1. 修建完成的恩德培-坎帕拉高速公路

在过去的几十年里，我国的城市以前所未有的规模和速度发展，取得了耀眼的成绩。在经济发展和民生改善的基础上，每个城市逐渐展现出各种力量的博弈，在此过程中逐渐形成了城市的文化。今天的中国在非洲的影响力与日俱增，中资公司在非洲的基础设施建设中起到了不可取代的作用，也有越来越多的民营资本主动参与到非洲城市的建设当中。这种影响力的提升伴随的不仅是我国经济的“走出去”，同时也伴随着发展模式有意无意的输出。

在城市发展的方法论上我们有各种各样的观点和精彩的辩论，而不管站在哪一个角度看待我国的城市发展，基础设施建设的重要作用都会得到一致的赞同。“要想富，先修路”，这是中国城市发展理念中根深蒂固的观点，并且在几十年的实践中不断地被验证和提升，也培养了一大批基建领域的优秀企业。这也是为什么在我国企业“走出去”到非洲的过程中，基建成为至关重要的一个领域。然而这种模式在输出的过程中似乎不总是有效，比如说，一些交通设施并没有立竿见影地起到拉动当地经济发展的作用。另一方面，我们也常常看到这样的矛盾：在规划中看来万事俱备的项目，在执行过程中一线项目人员总是萌生这样的体验：当我们把这么好的技术和经验带到非洲，当地的管理和技术人员却似乎不太愿意学习我们的经验。有时候这些矛盾被归结为信仰差异，比如说“感谢上帝”和“人定胜天”之间不可调和的矛盾。难道宗教信仰与城市建设的理念相悖？事实证明并非如此。

2011年起，笔者开始研究肯尼亚的城市发展。在过去几年中，中资公司在肯尼亚各地完成了大量基建工作，其中有一条联通内罗毕市中心和肯尼亚北部城镇的锡卡路（Thika Road）。锡卡路包含了多种道路断面形态，并且设计了肯尼亚第一个立体交通形态，大大改善了城市与东北城郊的联通，展现出中资公司较高的素养和经验。与此同时，它也被人诟病在局部割裂了城市的肌理，使得东北城郊的居民无法顺利地去往道路另一侧。此外，锡卡路修建前后，周边的地价上升了约三倍，但锡卡路边著名的马萨雷贫民窟的居民们并未从这种发展中获益。另一方面，锡卡路很好地联通了内罗毕和北部的几个城镇，小型的工业、商业和住宅房地产在朱贾（Juja）、鲁伊鲁（Ruiru）等市镇迅速地发展起来。但由于城市规划和管治的缺失，这些发展也体现出无序的状态。这些不同的侧面反映出锡卡路建设的多重作用。经验告诉我们，设计上的不足可以在城市发展的过程中逐步得到修正，但它也体现出我国城市交通基建的经验并不是在所有地方都适用。

2017-2018年间，带着对基建项目的兴趣，我对埃塞俄比亚和乌干达数个中资的交通基建项目做了比较研究。其中，呈现出巨大可比性的两个项目是：亚的斯亚贝巴（Addis Ababa）的城市轻轨和乌干达的坎帕拉-恩德培高速（Kampala-Entebbe Expressway）。两个项目均由中国进出口银行提供贷款支持，并带有中国设计的成分。项目的规模也很相似：亚的斯亚贝巴轻轨项目总长34公里，耗资4.75亿美金；坎帕拉-恩德培高速总长37公里，耗资4.76亿美金。在媒体报道中，他们都是我国基建项目“走出去”的卓越代表，然而从设计程序到实施效果，两个项目呈现出迥异的特征。

2. 中铁修建的亚的斯亚贝巴城市轻轨

3. 华坚鞋城的园区食堂

设计程序是我们在海外基建项目中常常忽略的一个问题。亚的斯亚贝巴轻轨项目实际上源自于上一轮城市规划中的巴士快速交通系统规划（BRT），由法国里昂城市设计公司在2004年左右帮助亚的斯市政府设计。在这个系统的基础上，一家意大利公司介入到项目中，并对埃塞俄比亚总理办公室提出了建设轻轨的设想。在此基础上，埃塞俄比亚专家对巴士系统和轻轨系统进行了比对，尽管当时的城市人口还不具备建设轻轨的规模，但是考虑到未来的长远发展以及建设国际大都市的城市形象，最终采用了轻轨的设计。然而由于停留在概念设计阶段，所以在辩证的过程中只是简单地利用已有的巴士交通系统两条主干道来规划轻轨线。考虑到成本和技术可行性等因素，埃塞俄比亚将中资公司纳入谈判中，而中资公司的承建方也在此初步设想上提出了报价。在方案推进的过程中，我国的设计人员充分看到了轻轨和巴士系统的不同，尝试提出了新的路线系统，但由于超过现有的预算而遭到了埃塞方拒绝。

这个过程体现出海外项目设计程序的不可控。而在此基础上建成的轻轨线，由于以架起的方式穿过了城市的历史街区而常常受到城市设计人员的诟病，同时也在实施中导致一系列拆迁的问题。尽管存在这些不利因素，中资公司依然顺利完成了项目，并很大地改善了当地公共交通的运能。但是在其实施效果的评估过程中，运能只是一个方面。由于该项目是由联邦政府主导¹ ，由国有铁路公司（Ethiopian Railway Corporation）管理实施，但却没能与城市政府在规划层面协调一致，导致政府在制定新一轮规划时，并未能把轻轨线有效的利用起来，由此也产生了很多新的问题。

相比之下，乌干达的坎帕拉-恩德培高速路，从设计到实施则体现出更高的一致性。项目实施方是拥有长期非洲实践经验的中交一公局，在学习了乌干达公路局的总体规划后，预见到这条公路的重要性，于是在此基础上提出了修建封闭式高速公路的做法。这一做法对于乌干达来说是全新的，同时也有很多技术难点。但项目实施的效果证明，这条公路确实回应了坎帕拉-恩德培城市区域交通的问题。由于原有道路运能造成拥堵，从首都坎帕拉到恩德培国际机场虽只有30多公里的路程，有时需要驱车两个小时，如今这个距离被缩短到30-40 分钟。

项目完成后，高速公路收费令人意外地遭到了排斥。基于收税还是收费回收基建成本，不同国家有不同的做法。由于缺乏制度基础，真正实现成本回收在乌干达还有很长的路要走。另一方面，这条高速毫无意外地带来了地价的飞涨。在高速出入口附近，地价上升到原来的3倍。是谁从这类土地经济中获益呢？那些由于知晓这个项目的影响力而参与了土地买卖的人。由于在乌干达尚缺乏有效的机制使得公共部门从土地经济中获得收益（比如土地经营收入或税收），因此这种貌似增长的土地经济并没有转换为城市经济的发展，而是进了私人的腰包，更加加重了贫富分化。考虑到这些因素，我们也就不难理解，为什么一条象征着发展和民生的公路，在不同的人眼中却意味着不同的价值。

从以上案例可以看到，我们将自己的发展观和方法论带到非洲的过程中所遇到的“水土不服”，并不能简单地归因于制度或文化的不适应，而是有更复杂的原因。

首先需要在对比的方法下总结中国经验，才能更清楚地领略基建带动城市发展的模式。另外，我们也应该更全面深入地研究非洲的城市制度和历史。只有通过对非洲城市的文化、历史和制度进行更深入的研究，才能更好地发挥基础设施项目的作用，真正地推动当地的城市发展。

¹埃塞俄比亚为联邦制国家。与其他联邦制国家一样，其联邦政府与地方政府之间在规划、财政和管治等各方面并不完全协调一致。亚的斯轻轨项目由联邦政府推进管理，而巴士公共交通系统是由亚的斯亚贝巴道路管理局负责。城市道路管理局和市级规划办公室都表示，他们从未参与轻轨项目的统筹和实施