农村土地流转的问题及对策研究

高健鑫

摘要：贯彻落实党的十九大精神，深化以土地为核心的农村改革，激发农业农村内生发展动力，对农村发展而言至关重要。土地流转作为以家庭联产承包责任制为基础的土地政策，促使了农民生活水平的提高，也促进了我国农业的进一步发展，本文就针对我国农村的土地流转问题进行了阐述，提出了解决的对策建议。

关键词：农村；土地流转问题；对策

1 农村土地流转的内涵

农村土地流转就像一座无形的桥梁，一头连着现代农业发展，一头连着农民土地权益。土地流转是指农村土地经营权的流转。具体就是农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留土地承包权，将土地经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。土地主要包括水田、旱地、林地和其他农业生产用地。

2 农村土地流转存在的问题

2.1 实际处分权能存在缺陷

承包期内，农民应当拥有对合法承包经营的土地的处分权。但实践中，农民处置土地承包经营权利是不充分、不完全的。比如流转价格基本没有谈判的余地，尽管各不同区域有不同的标准，但在特定范围标准基本是一致的。这些标准，有的源于基层政府指导标准，有的属于约定俗成的标准，农民在流转土地时基本没有討价还价的余地。同时，标准不一致也带来了一些问题，比如同一企业分布在两个区域，出现了同一项目要按两种标准支付租金，引发了很多矛盾。再有，如果农户所在范围的土地一旦被某家企业选定或者是规划预留，其他业主就不能从农民那边再流转这范围的土地。

2.2 业主支付租金有时滞后

租金是土地流转最基本的收益，必须获得优先、全面、及时的保障。农民土地流转收益，与业主生产经营等情况息息相关。企业实力雄厚，生产经营状况良好，土地租金就能够依据协议按时兑现。反之，就会受到影响。实践表明，业主出现延迟支付租金的情况较为普遍。

2.3 决策监督权利保障较差

《物权法》规定：农民作为集体成员，以集体所有的方式享有土地所有权，并依法享有参与权、决定权和分红权。因此，作为农村集体经济组织成员，农民在农村土地上享有法定的集体成员权。诸如机动地、“四荒地”等属于集体经济组织所有的统一经营土地的流转，农民参与决策、监督显得比较薄弱。农民行使集体土地流转的决策权很低，至于土地流转后的监督，农民感觉更是难以介入。

2.4 持续发展权益受到局限

农民把土地流转给企业等经营业主，虽然享有了取得土地租金的权利，但是，丧失了依靠土地获取扩大收益的其他权利。采取土地入股的方式虽有获得其他收益的机会，但农民享有的机会和收益微乎其微。采取出租和其他流转方式的农户，约定按照粮食部门公布的中等稻谷价格取得租金，但大多没有约定租金增长或与企业经营挂钩机制，只能获得“死租金”。这就意味着，在流转期限内，农民的土地收益大多被“锁定”。

2.5 恢复土地原状难度很大

为了方便生产管理，提高发展效益，企业流转的土地，往往都要进行整治或者建设塘库、道路、沟渠等生产性基础设施，有的甚至还要建设加工、管理用房。土地一旦进行整治，就会打破原有边界，流转期满，无法按原界原状退还农民。企业流转土地并进行了整治，几年后由于生产经营不善不得不退出经营，流转的这些土地又不能还原退还给农民，不得已采取的办法是重新招商引进企业继续生产。还有就是，已经修建道路和加工、管理用房的土地，流转期满后，不仅仅不能退还农民，更面临着不能复耕的问题。

2.6 农民社保体系不够完善

当前，农村社会保障体系还不够完善，“土地换保障”还是较小范围的探索，保障农民基本生活、养老、医疗、社会救助的体系还不完备。很多农民一直担心将土地流转出去之后，便失去收入来源。特别是不再征收农业税、实施粮食直补等多种强农惠农政策以来，部分农民更加担心丢掉土地承包经营权和相关附加收益。还有一种比较普遍的现象，农民难以预计未来的收入来源，在没有找到他们认为长久放心的、可以替代土地承包经营的生存出路之前，农民对土地流转的态度是比较谨慎的。土地流转实践中，会遇到不少农户提出解决土地流转后的社会保障问题。

3 农村土地流转的解决对策

3.1 完善农民土地产权权能

第一，强化农民土地基本权利保障，即完善农民维护权益的权利。详细的讲，诸如农民享有的集体所有土地的成员权，必须作出具体规定，包括这种权利如何行使、如何生效、如何监督、如何防止受到侵害、如何救济等等，有严格的程序来保障和维护农民土地实体权益，防止受到公权力的侵犯。第二，农村土地流转存在长期经营与短期流转的突出矛盾。虽然有了“长久不变”的许诺，但农民仍然需要明确的、具有法律保障的预期。应当赋予农民长久不变的土地承包权，保障转出者和转入者权利，稳定双方权利预期，进而发挥土地流转的效益。第三，中央提出了所有权、承包权、经营权三权分置，要注重搞活土地经营权，赋予农民土地处置权。具体地讲，就是必须明确界定农村土地所有权、使用权、转让权的边界和关系，让农民土地权益得到清晰、完整和有稳定预期的制度保障。

3.2 创新农民土地承包方式

第一，应该规范和保障股份合作，解决转出、转入双方能够持续合作的问题。具体地讲，要从财政、金融、税收方面加大土地股份合作社的扶持力度，防范风险，保障收益。第二，创新土地承包经营制度。第二轮土地承包期限已经过半，新一轮承包日渐临近。已经进行整治和建设基础设施的土地，客观上具有不可复原性。针对这方面的问题，目前应当稳慎进行创新承包经营方式的试点和研究，探索“确权确股不确地”的改革，创新承包经营方式。下一轮土地承包时，可以不再为农民确定一份实物土地，但赋予农民一份受法律保障的土地权利，从“把农民捆绑在土地上”转变到“把权利附着到农民上”。第三，在近些年作出有益探索的基础上，深化金融扶持制度，继续通过颁发投资证明和“五权”抵押方式，盘活农业投资，为农民或经营业主获得资本投资提供支持。

3.3 健全农民权益保障制度

首先，要健全农村社会保障体系。现阶段，土地仍然赋予了农民极强的社会保障和就业功能，然而这种功能强度越大，农民对土地流转的后顾之忧就越大。加之农村社会保障机制尚不完善，导致农民难以脱离土地，始终把土地视为自己的“命根子”，作为生活的最后依靠。没有健全的社会保障制度，难以从根本上让农民获得离开土地的安全感，也将阻碍农村土地流转进程。通过建立健全覆盖面广泛、保障水平高的农村医疗、养老等多层次社会保障体系，促进农村土地流转市场发展。其次，普及和完善土地流转风险保障金。制定管理细则，确保风险保障金用于农村土地承包权流转过程中风险防控和失地农户生活保障，切实保证土地流转、农村社会稳定和粮食安全的需要。

3.4 强化农民权益保障能力

尊重农民的主体地位，提高农民自我发展能力，循序渐进推进农地流转，力保农民权益不受非法侵害。第一，尊重农民的流转意愿，关注农民的现实需要，保护农民的权利，真正“由民做主”。第二，提升农民组织化程度。积极支持农民发展合作经济组织，依法保障农民自治权利，注重规范农村社会管理，发挥农村社会组织的作用，不（下转页）

（上接页）断提高农民组织化水平。不断提高农民素质，大力发展农村经济，增强农民的民主参与、民主决策、民主监督。第三，增强农民综合维权能力。普及法律知识，提高农民维权意识，保障农民依法维权。

3.5 规范政府管理服务工作

基层政府在农村土地流转和农民权益保障中发挥着非常关键的作用。第一，落实土地承包经营配套措施。开展一轮清理规范，完善确权颁证工作，抓紧纠错纠偏。坚决贯彻土地承包制度长久不变的要求，防止随意调整农村土地。第二，支持农民参与村民自治，运用民主的措施来管理农村土地和其他事务，保障农民充分行使各项民主权利。第三，注意总结农村产权交易平台建设工作，继续深化农村产权制度改革创新，积极推广成功经验，使之成为维护农民土地权利、争取平等权益的平台。第四，严格监管土地流转行为。做好宣传引导工作，正确宣传流转政策。采取召开村民大会表决或者开展入户走访征求意见等方式，善于运用协商的方法，尊重农民权利和意愿，规范推进农地流转工作。注重合同管理，杜绝不签协议或口头协议等行為，规范合同范本，明确流转双方的权利和义务，并且做好合同登记、备案、入档保存工作。及时调处纠纷，农民权益受到侵害时，及时有效解决。第五，严密监管土地用途。进行土地规划管理是行之有效的方法，必须监督经营主体履行社会责任，督促他们保护农村环境、抓好生态修复，切实保护好耕地等农业资源。

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）