新形势下养老保险“第三支柱”的发展探析

陈淑彬

摘 要：我国的养老保障制度主要包括养老保险和养老服务两个方面，养老保险是最重要的养老保障方式。中国的国情决定了我国的家庭保障功能在短期内受人口政策等因素的影响呈现出极其明显的弱化特征，加之目前的养老保障问题日益突出，因而寻求和完善解决老年人老有所养问题，以达到老有所乐目标的有效途径便成了重中之重，这不仅关系到老年的健康问题，而且是关乎国家长治久安的重大问题。在新的养老形势下，通过剖析养老保障体系中“三大支柱”所面临的现实困境，结合当前国家的养老政策，阐明推进养老保险“第三支柱”发展的可能性和重要意义，以及存在的问题，并提出具体的发展对策，以期推动养老保障体系的多层次可持续发展。

关键词：养老保险“第三支柱”;发展的可能性;发展的意义;发展对策

中图分类号：F840        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）07-0034-02

一、我国养老保障体系面临的新形势

我国的养老保障制度主要包括养老保险和养老服务两个方面，其中，基本的养老保险制度涵盖了三大支柱：“第一支柱”为现收现付的基本社会养老保险，由国家统筹、保障城乡居民基本养老，它是养老保险制度初期改革的重点，在改革的过程中建立起了城镇企业职工基本养老保险制度、城乡居民基本养老制度及机关事业单位基本养老保险制度。“第二支柱”是企业年金、职业年金为补充的养老保险，由企业和个人共同投保、共同负担，它处于持续的试点探索过程中，并于2004年才出台正式的制度。“第三支柱”为个人储蓄性养老保险，主要依靠商业保险来支持。商业保险虽然是养老保险体系的重要组成部分，但是在长期的养老保障体系发展过程中并没有政策上的较大扶持，因而呈现出较为滞后的发展状态。

第一，政策背景。《中国社会保障发展战略研究》中提出，我国养老保险制度已实现了从面向部分人口的覆盖到面向所有适龄人口的普及的制度转变，在这个发展过程中养老保险制度的普惠性初见端倪。1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中首次提到“发挥商业保险的补充作用”，但在税收优惠等激励政策上却长期处于空白。2018国务院出台的《关于当前金融促进经济发展的若干意见》中提出，对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠。

第二，现实背景。我国短期内因人口政策变化导致家庭保障功能弱化最显著的性质决定了老有所养问题的重要性。城市化的进程决定了我国传统模式的家庭养老以及作为养老保险“第一支柱”的基本社会养老保险已经很难适应我国人口老龄化的进程，也无法满足当前我国老年人复杂的养老需求，因而新形势下推进养老保险“第三支柱”的发展有着十分重要的意义。

二、新形势下养老保险“第三支柱”发展的可能性分析

当前，我国面临着人口老龄化的严重形势。据预测，在2025年，我国将出现人口的深度老龄化。由此可见，我国的养老需求急需新的多层次养老保障体系来支撑，传统的养老保障体系已经无法满足当前的养老形势，表明我国老有所养的问题亟待解决。因而新形势下养老保险“第三支柱”的发展具有必要性，其存在的可能性主要表现在以下几个方面。

第一，养老保险“第一支柱”“第二支柱”问题日益凸显。当前，我国第二、第三支柱相比之下非常的薄弱，第一支柱基本养老保险费达到90%，而第二、第三支柱保费占比合计10%。与此同时，第一支柱的支出压力会伴随着人口老龄化的严重而呈现日益增长的形势，其费用由政府承担，不仅给政府带来了巨大的财政压力，对于承包人来说，保障水平相较于退休之前的工资水平是比较低的。这种广覆盖的保险格局在一定程度上不利于承包人真正享受保障权益，因而，第一支柱应在一定程度上转让一部分的保险空间给第二支柱和第三支柱，从而提升整个社会养老保障水平，真正有效地满足老年人的养老需求。我国的基本养老保险基金制度依旧是地区分割统筹的格局，国家统筹的制度依然是地方分割统治，仅仅在上海、天津、陕西、重庆、青海、北京、西藏等少数省份实现了统收统支、统筹管理，在全国范围内，依旧处在省级或者地市级的调剂金阶段。这种局势使得养老保险制度呈现出地区差异性，有悖公平性原则，也导致了区域养老保险基金的余缺分化，而且这种差距会呈现越发严重的趋势，不利于整个社会养老保障体系的完善与发展。同时，机关事业单位退休制与企业职工养老保险制“雙轨制”也反映出养老权益的不平等。这种不平等和差距是无法消灭的。此外，农民参保方面也呈现出一次性保险的状况，这使得农民参保状况在形势上覆盖面特别大，但实质上并未真正享受到养老保险的养老权益。换言之，农民参保出现了泡沫化现象。而养老保险第二支柱的企业年金面临着的普惠性比较差，企业年金不能覆盖全部中小企业，受企业的经营情况、实际收益以及雇主的决策等各方面因素的影响，既不能实现全方位的覆盖，也不能带来较高的回报率。因而，养老保险第二支柱对于改善养老保障的现状和困境的贡献率较低。相较而言，养老保险第三支柱的发展对于构建多层次的养老保障制度以及实现养老权益的更高回报方面具有更大的发展空间，这也为完善和发展养老保险第三产业提供了可能性。

第二，养老保险“第三支柱”面临着税收递延政策的大好形势。1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中首次提到“发挥商业保险的补充作用”，但是并没有出台相应的税收优惠政策。2018国务院出台的《关于当前金融促进经济发展的若干意见》中提出，对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠。这意味着积极发展养老保险第三支柱有国家政策支持，这为落实发展养老保险“第三支柱”打了一剂“强心针”，国家政策的保障有利于整个计划更好地实施。

“第三支柱”养老保险的税延政策是一项惠及民生的政策，这项政策既减轻了税收的负担，在退休缴纳个税时的应缴纳税费的本金因税前扣除了部分资金而减少，这意味着所缴纳的个税大体上是呈现下降趋势的。同时，为商业保险的发展开辟了新道路、带来了新机遇。在上海、江苏等地已经进行了试点，该政策实行税前扣除标准和退休后领取养老金时再缴纳个税的措施。按照每月收取6%计算，最高不超过1 000元，而对于个体工商户业主、个人独资企业投资者、合伙企业自然人合伙人和承包承租经营者，税前可扣除部分按当年应税收入的6%计算，最高不超过12 000元。在退休后缴纳个税时，其中的25%是免税的，剩下的75%按照10%的比例缴税，因而，最后纳税人的实际缴税额仅为7.5%，降低了所缴纳的税费。

三、新形势下养老保险“第三支柱”发展的重要意义分析

中国保险行业协会此前发布的《2017年中国大中城市职工养老储备指数报告》显示，国家推出具有税收优惠的商业养老保险，36个大中城市有购买意愿的职工人数比例将达到57.8%，超过半数。这反映出随着经济的发展和时代的进步，人们对于养老的重视程度越来越高，对于参与购买商业保险的意识也越来越强烈。

新形势下，养老保险“第三支柱”的发展对于推动人们购买商业保险具有重要的促进意义，部门人为了减少自己的税务负担，会选择投保商业保险，税收优惠政策吸引更多社会成员购买商业养老保险产品，从而增加养老保障资金。这种趋势不仅借助税延政策的东风节省了开支，增加了老年保障权益，同时，商业保险帮助参保人管理财富，部分产品可以分享红利，这使得参保人的保险金同时成了理财产品。这实质上增加了老年人的财富，可用于年老的保障资金得到了提高，同时也规避了养老金被提早领取带来的二次养老保障危机，在一定程度上应对了长寿风险带来的麻烦。商业养老保险机构也有更大的积极性进行养老保险产品的管理与服务，同时市场的运转又能提高养老保障金的效益。

四、养老保险“第三支柱”发展过程中存在的问题

养老保险“第三支柱”的税延政策虽然实行税前扣除标准和退休后领取养老金时再缴纳个税的措施。在退休后缴纳个税时，其中的25%是免税的，剩下的75%按照10%的比例缴税，因而，最后纳税人的实际缴税额仅为7.5%，整体上看确实降低了所缴纳的税费。但是对于不同工资收入的群体而言，呈现出一定的差异，对于高收入群体，的确享受了税延政策所带来的福利，降低了缴税额，但实际上，对于较低收入的群体来说，非但不会降低税额，甚至会出现缴纳更多税费的情况。如果忽视这种缺陷，任由其发展，势必导致养老保险“第三支柱”变成富人的游戏，收入较低的群体并不是政策的最大受益者。

五、完善养老保险“第三支柱”发展的对策

面临当前我国人口老龄化的严重形势，为了更好地应对养老保障中出现的各种问题，我们不仅要从制度上进行优化，也要加大对养老保险“第三支柱”税延政策的广覆盖性的重视，以应对老有所养的各种问题，具体可以从以下方面考虑：第一，做好养老保险制度的顶层设计，全面优化制度安排;第二，实施税延政策补充政策，对于低收入人群而言，政府可以探索必要的补充制度和财政补贴政策，以更好地实現保险制度惠及公民的公平和效率的统一。

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Abstract：Chinas old-age security system mainly includes two aspects：pension insurance and old-age care.Endowment insurance is the most important way of providing old-age security.Chinas national conditions determine that Chinas family security function is extremely affected by factors such as population policy in the short term.The obvious weakening characteristics，combined with the current problem of old-age security，have become increasingly important.Therefore，it is a priority to seek and improve the effective way to solve the problem of the elderly to achieve the old age.This is not only related to the elderly.Health issues are also a major issue concerning the long-term stability of the country.In the new pension situation，this paper analyzes the real dilemma faced by the “three pillars” in the old-age security system，and combines the current national pension policy to clarify the promotion of the “third pillar” of pension insurance.The purpose and significance of the purpose is to explore a new path for the development of social security for the elderly in China and promote the multi-level sustainable development of the old-age security system.

Key words：“third pillar” of pension insurance;possibility of development;the signiflcance of development;development countermeasures