埃及成功修宪的背后

段九州

4月20日至22日，埃及就宪法修正案举行全民公投，根据该国选举委员会消息，修正案以88.83%的支持率获得通过。舆论普遍认为，该宪法修正案将进一步巩固现任总统塞西的权力，塞西有望持续执政至2030年。

缘起

埃及国内关于修宪的提议始于2017年2月，当时埃及议会成员伊斯梅尔·纳赛尔丁称自己正在向议员们征集联署以推动修宪，其核心倡议是“将总统任期从四年延长为六年;赋予总统任命政府总理和内阁成员的权力”。2017年8月，埃及议会议长阿里·阿卜杜·阿尔在曼苏尔大学法学院的一场博士论文答辩会上称：“任何在不稳定情况下制定的宪法，在国家稳定后都值得重新审视。”虽然当时埃及议会中不乏支持修宪和延长塞西总统任期的呼声，但考虑到西方国家可能反对，他们并未在议会之外积极推动这项议题。随着2018年6月塞西开启第二个总统任期，埃及社会开始出现越来越多关于修宪的讨论。

2018年初，埃及媒体上出现了希望讨论修宪必要性的声音。埃及媒体人伊玛德·埃迪布表示，有必要修改宪法以保障塞西继续执政，因为当前宪法不利于政府做出统一的决策。随后，曾任穆巴拉克信息事务顾问的穆斯塔法·法基在接受媒体采访时称“两任总统任期才八年太短”，他认为塞西正在恢复埃及的政党政治生活，并且致力于改善埃及的青年问题、民众健康问题和教育问题，这都需要他执政更长的时间。从2018年中期开始，埃及社会的主要讨论焦点是将总统任期从四年延长到六年，这涉及对宪法第140条的修改，该条款规定“共和国总统任期为四年，只允许连任一次”。由于埃及宪法中没有条款限制现任总统适用于宪法修正案，因此在修宪成功后，现任总统可以根据新宪法再次参选。

从2018年下半年起，埃及国内讨论焦点变为将总统的两个任期限制改为三个任期。埃及政府机构和亲政府的人士中开始流传一份报告，支持塞西在第二个任期结束后继续留任，并自称发起了名为“人民要求修改第140条”的运动。但是，埃及民间反对团体通过律师向法院提出，修改关于总统任期的宪法条款不能由议会决定，而应该由代表全民意志的公投决定。今年2月，占议会五分之一席次的“支持埃及”党团提出宪法修正案，其中最重要的内容就是将总统任期从四年增加至六年，且最多在位两个任期。此外，宪法修正案内容还包括将25%的议会席位分配给女性候选人、重新设立议会上院（参议院）、恢复副总统的职位等。4月16日，埃及议会就宪法修正案进行投票表决，最终以531票赞成、22票反对、1人弃权的结果获得通过。

公众支持

尽管修宪公投在埃及国内外引发了一些争议，但是埃及民众以高票通过宪法修正案，表明了其对塞西执政成绩的肯定和信心，这也是埃及民众继续支持当前体制的重要原因。

首先，埃及局势日趋稳定。这得益于埃及政府对国家安全的重视，埃及军队每天24小时不停地在与利比亚、加沙地带和以色列的边境地带巡逻。总体来说，在塞西执政下，埃及未出现类似利比亚、叙利亚和也门那样的混乱状态。军警在埃及国内的反恐行动中发挥了重要作用，既达到了提高政府合法性的目的，也彰显了塞西政府是唯一有能力维护埃及安定的力量。当前，军方处于埃及政治的核心地位，拉拢和控制军方也成为塞西稳定国内局势的重要手段。2018年7月，埃及议会批准了《关于武装部队一些高级官员待遇的法案》。该法案进一步将高级军官置于总统控制之下，总统可以通过征召他们终身服务来平息高级将领的政治野心，并激励他们坚持效忠以获得个人利益。

其次，埃及经济发展态势良好。2016年国际货币基金组织宣布，根据“中期贷款机制”向埃及提供120亿美元的三年期贷款，对埃及政府全面经济改革计划提供资金方面的支持。由此支持的改革计划在改善埃及宏观经济前景方面取得了较大进展，吸引了数十亿美元外国直接投资，补充了埃及政府严重枯竭的外汇储备。自2016年以来，埃及已售出超过130亿美元外币计价债券，今年4月发行的第一支以欧元计价的债券被超额认购。根据埃及官方数据，2018年埃及经济表现亮眼，财政赤字率由2017年的10.9%下降到2018年的9.8%，通胀率由2017年的26%下降到2018年的15.7%，失业率由2017年的12%下降到2018年的9.9%，GDP增长率由2017年的4.2%提高到2018年的5.3%，达到了十年以来的最高增速。同时，埃及经济三大传统支柱——旅游收入、苏伊士运河收入和侨汇均有大幅上涨。埃及央行行长阿米尔公开表示：“埃及的经济改革已经成为地区国家学习的对象。”

2019年4月20日，埃及民众在投票站参加宪法修正案公投。

此外，埃及的地区与国际地位也在稳步恢复中。2011年爆发“阿拉伯之春”后，陷入困顿的埃及逐渐丧失了主导中东政治局势的能力和信心，地区和国际地位一落千丈。但是近两年来，在塞西政府的领导下，埃及顺利走出2013年的“军事政变”泥潭，成为各方积极争取的合作伙伴，并重拾在中东和非洲地区的领导者角色。在地区层面，埃及是近年海湾“断交危机”的最大受益方之一。埃及加入沙特、阿联酋阵营与卡塔尔断交，以此为筹码要求卡塔尔停止对埃及穆兄会的支持;同时，沙特和阿联酋的资金开始回流埃及，在利比亚和红海事务上也更加倚仗埃及的协助。在国际层面，塞西政府努力将自身塑造为可以帮助大国解决地区问题的合作伙伴。一方面，埃及持续深化与传统盟友美国的安全合作关系，2018年1月两国签署《通信互操作性和安全协议备忘录》，该协议象征着美国和埃及军事合作关系的升级。另一方面，埃及与俄罗斯、中国等国家保持着良好的经贸往来和战略互动。此外，当欧洲深受难民问题困扰之际，埃及也积极发挥协调作用并承担起地区稳定支柱的角色。今年2月，埃及作为东道主举办了首届阿盟—欧盟峰会。与此同时，塞西政府又向国内民众展现出了埃及外交的原则性和独立性，比如拒绝参与美国主导的“阿拉伯版北约”、抵抗特朗普政府在巴以问题上的压力，这些举措皆赢得了埃及民众的普遍支持。

影響

在埃及国内层面，此次修宪无疑增加了塞西总统及其相关国家机构的影响力。首先，此次修宪提升了军队在国内的政治权力。对宪法第200条的修订赋予了军队在埃及国内政治中的合法地位。该修订条款将军队的职责描述为“保护宪法、民主、国家和它的世俗性以及个人自由”，不仅赋予了军队在国家危机时直接介入政治以及实行军事管制的权力，还强调了国家的“世俗性质”以预防伊斯兰主义者再次执政。对宪法第234条的修订规定了国防部长的任命必须获得武装部队最高委员会的同意，这使得军队可以独立于文官的控制，并掌握对自身事务的处理权。其次，此次修宪还使得司法权更多地受到行政机构的制约。对宪法第185条的修订取消了司法系统对自身财政预算的管理权，并赋予了总统任命司法机构领导人的权力。它还规定成立由总统领衔的司法委员会，负责司法体系的人事任命、调换和提拔。对宪法第190条的修订取消了国家委员会审查政府签订的合同的权力，该委员会是负责解决政府和民众纠纷的国家法庭。

此外，随着塞西总统权力的进一步巩固，建立以塞西为核心的执政党将会成为未来埃及国内政治的重要议题。在2014年上台执政后，军人出身的塞西认为，穆巴拉克时期的执政党模式容易滋生腐败且效率低下，所以他一度满足于在议会中拥有较大党团的支持而自身不加入和组建任何政党。但是，塞西明白自己不能单靠国家机构和媒体动员民众、建立人气来推动他的政策，2018年大选即是例证之一。在此次大选中，尽管政府大力通过国家机构和媒体动员民众参与投票，但投票率依然惨淡。事实上，塞西已经在多个场合表态称，埃及应该恢复正常的政党政治生活。未来一段时间，埃及当局在这方面的动向值得关注。同时，作为一个动荡多年后回归稳定的地区大国，埃及的一举一动无疑都会影响地区局势。此次埃及成功修宪在地区会产生何种影响，也值得进一步观察。

（作者为清华大学国际关系学系博士生）