财政资金绩效评价探讨——以公租房回购项目为例

董中超

近年来，随着大量人口进入城市，房价贵、住房难问题成了我国城市化进程中牵涉范围最广、人民最为关心的重大社会问题之一，特别是如何解决低收入人群的住房问题，成为全面建成小康社会的关键所在。党中央、国务院对此高度重视，要求各地方政府加大棚户区改造，大力发展公共租赁住房。目前，公共租赁住房主要有政府投资建设和回购商品房两种方式，都会涉及大量的财政资金支出，如何对其进行有效的监督和评价，是一项重要而又紧迫的课题。

财政部于2011年发布了《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）和《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号），要求各地方政府全面开展财政资金绩效评价，作为下一年度下拨预算的重要参考依据。按照上述规定，H省财政厅2011年发布了《关于加强预算绩效管理的通知》，Z市于2016年发布了《Z市人民政府办公厅关于Z市全面推进预算绩效管理工作的实施意见》，要求从2016年开始由财政部门对所有下拨财政资金展开绩效评价。

2018年底，笔者作为项目组成员，参与了对Z市住房保障和房地产管理局所属Z市保障性住房办公室组织回购的、D公司开发实施的G城中村改造配建保障性住房项目的绩效评价工作，本文即是笔者对此次评价工作主要过程和体会的总结。

一、项目基本情况

Z市住房保障和房地产管理局是主管全市住房保障、房地产管理及住房制度改革的市政府工作部门，共有二级预算单位 9 个，其中包括保障性住房办公室。Z市保障性住房办公室负责全市住房保障工作；负责拟订全市保障性住房发展规划和年度计划并监督实施；负责拟订全市保障性住房建设、分配、运营和后期管理等相关政策并监督实施；会同有关部门拟订全市棚户区改造相关政策并指导实施。

根据《Z市人民政府关于进一步加强保障性住房建设管理的通知》、《Z市商品住房项目配建保障性住房实施办法》的规定，在D公司开发建设的“G城中村改造项目”中配建保障性住房，该城中村改造项目总规模为670043.43平方米，规划开工日期为2015年5月30日，规划竣工日期为2017年12月30日。该项目配建公共租赁住房67242.15平方米，占该项目配套开发地上总建筑面积670043.43平方米的10.01%，合计1348套。

本次的评价对象为G城中村改造配建保障房项目专项资金，评价范围为资金运用涉及的单位，包括Z市保障性住房办公室、Z市财政局、建设实施单位D公司等。

二、项目绩效评价的依据和目标

根据委托单位的意图，评价小组首先总结了本次绩效评价的目的，收集、梳理了与该项目相关的具体的法规依据，制定了本次评价的目标，并与委托单位进行沟通确认。

（一）评价目的

本次绩效评价的目的是对G城中村改造项目配建保障性住房项目相关政策落实情况进行调查评价。

（二）评价依据

本次评价依据主要包括以下文件：（1）《中华人民共和国预算法》；（2）《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）；（3）《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）；（4）《关于印发<预算绩效评价共性指标体系框架>的通知》（财预〔2013〕53号）；（5）《关于规范绩效评价结果等级划分标准的通知》（财预便〔2017〕44号）；（6）《H省财政厅关于印发〈H省财政支出绩效评价办法〉的通知》；（7）《关于印发的通知》。

（三）评价目标

项目绩效总目标是：回购城中村改造项目中配建保障性住房用作公租房，为本市中等偏下收入住房困难家庭、新就业大学生、外来务工人员和城镇棚改居民等供应公租用房。项目绩效具体目标如下：

1.投入和管理目标：2017年底前预计省市两级财政局共投入补助经费181553805元。

2.产出目标： 2017年D公司计划交付保障性住房1348套。

3.质量目标：五大主体验收合格。

4.效果目标：住户满意度>90%。

5.社会效益指标：有效解决低收入群众住房困难，消化现有库存商品房，得到群众、社会、政府的广泛认可。

三、绩效评价指标体系

（一）评价重点

此次绩效评价重点是：

1.通过对公租房回购项目立项、招标、签约、实施，公租房申请、分配、入住等全过程各个环节的考察，以项目合约的执行情况为主线，对比Z市公租房相关政策，重点总结发现项目实施过程中取得的经验和存在的问题；

2.通过数据统计，考察该项目实施的经济性、效率性。即是否节约了专项资金的支出、是否降低了回购成本，对照公租房建设，回购是否提高了资金利用效率，是否以一定的投入达到最大的产出，是否提高了资金利用的时效性；

3.通过数据分析和社会调查，考察项目实施的效益性。是否达到了激活房地产市场、缓解房地产库存压力、解决低困难家庭及棚改居民住房困难的目的；

4.通过上述项目实施过程和3E评估，结合Z市公租房政策实施的情况，论证Z市公租房政策的合理性、必要性和时效期。

表1 G城中村改造配建保障房回购资金绩效评价指标体系

（二）指标体系设计思路

本次评价针对2017年度Z市公租房回购G城中村改造配建保障房项目专项资金设计绩效评价指标体系。评价指标体系按照逻辑分析法设计，包括项目决策、项目管理、项目绩效（投入产出、效益实现程度、环境效益）、项目影响力四部分内容。

指标体系整体框架由4大类：4项一级指标、8项二级指标、31项三级指标组成。指标数据主要来源于政策文件、基础数据表、财务报表、问卷调查、访谈等。项目决策：占权重分20分，用于考察项目的明确性、决策依据充分性、决策过程规范性等情况；项目实施：占权重分25分，用于考察资金到位、执行情况，财务管理监控的健全情况和项目管理执行的有效情况；项目绩效：占权重分40分，用于综合评价资金投入使用后的产出情况、效益实现程度和环境效益；项目影响力：占权重分15分，用于评估本项目在社会上的示范或领先程度以及城镇居民对项目实施后的满意程度。

具体指标体系如表1所示。

四、业务过程梳理与发现的问题

（一）建设与回购依据

根据《Z市人民政府关于进一步加强保障性住房建设管理的通知》第二部分第（四）条“建立商品住房项目配建保障性住房制度”规定，以出让方式取得的商品住房项目用地，按不低于地上建筑总面积10%的比例配建保障性住房；以出让方式取得商业、商品住房混合项目用地，按不低于控制性详细规划确定的住宅建筑总面积10%的比例配建保障性住房；以出让方式取得土地的棚户区改造项目，配建比例为项目安置后可销售住房面积的5%。商品住房项目配建保障性住房实施意见另行制定。

Z市保障性住房办公室与D公司签定了Z市保障性住房配建合同，但合同上未记载签订的时间。

（二）回购标的

2015年9月10日，Z市保障性住房办公室与D公司签订了G城中村改造项目配套建设的公共租赁住房回购协议。

回购标的有公共租赁房和保障住房两种，公共租赁房位于该项目9号楼1-2单元3-26层，建筑总面积21463.02平方米，共376套；保障住房有两处，一处位于10号楼1-2单元的3-24层，建筑总面积19077.2平方米，共333套，一处位于17号楼1-3单元3-26层，建筑总面积26702.11平方米，共639套，合计1348套。

表2 G城中村改造配建公租房项目绩效评价得分情况表

（三）回购价格

保障性住房回购价格以市物价部门核定的经济适用住房基准价格加上市财政部门评审确认的房屋装修费用为准。配建公共租赁住房回购价格以土地出让前置条件中约定的回购基准价格加上市财政部门评审确认的房屋装修费为准。该商品房中配建的公租房约定的回购价格为2700元。

2700元是否包含装修费用，合同中未注明，也未注明装修款的支付时间节点。

（四）付款方式

1.相关规定

Z市住房保障和房地产管理局关于印发《关于进一步规范保障性住房回购资金使用管理的意见》的通知第四条规定：（1）项目取得《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，且进入基础施工阶段的，企业即可申请拨付30%的回购资金。（2）项目工程进度达到预售条件，且备齐相关要件后，可再申请拨付30%的回购资金。（3）工程主体封顶后，经过施工、监理、设计、建设、勘察等五大主体验收合格的，可再申请拨付30%的回购资金。（4）房屋竣工经验收合格后，经开发企业、市保障性住房办公室与项目所在辖区政府（或由指定的受托管理单位）三方签订交付使用协议，并出具房屋产权测绘报告及其他要件的，再支付5%的回购资金。（5）房屋交付使用满一年后，在无重大质量问题和相关投诉的前提下，将剩余的5%回购款一次性拨付至开发企业。

保障性住房装修款在提供相关的装修协议后，可申请预拨付部分装修款，其中执行装修老标准的，可申请预拨付100元/平方米，执行装修新标准的，可申请预拨付200元/平方米。保障性住房装修款经市财政局评审过后，依照其出具的投资评审报告进行结算。

2.回购协议规定

双方签定的回购协议约定，按照施工进度分期支付，保障性住房取得四证，且基础施工后，首次支付回购款的30%；达到预售条件且出具相关要件后，再次支付回购款的30%；工程主体结顶且出具相关要件后，第三次支付回购款的30%；房屋竣工验收合格且符合交付条件时，第四次支付回购款的5%；房屋使用一年后，无质量等重大问题和相关投诉时，将剩余5%资金一次性划入企业账户。

房屋装修费用在工程主体封顶且提供相关的装修协议后，可按执行装修老标准100元/平方米、执行新标准200元/平方米预拨付全额装修款，保障性住房经市财政局评审后，依据其出具的投资评审报告进行结算。

双方签订的回购合同中关于款项支付进度的条款基本遵循了Z房【2014】3号文，但是首次支付和第三次支付的条件描述比Z房【2014】3号文简略。

（五）付款进度

2015年8月31日，D公司提出请示，要求签定关于G城中村改造项目配建公共租赁住房项目的回购协议；2015年9月10日，双方签定回购协议；2015年8月31日，D公司提出关于G城中村改造项目长江一号院公共租赁住房项目建设资金的拨付申请。

在双方尚未签定回购协议的情况下，D公司就已经提出了项目建设资金拨付申请。

2015年10月拨付资金5749万元，全部为地方配套；2016年12月拨付资金5749万元，其中省级补助3480万元，地方配套2269万元，拨付进度60%；

拨款审批文件中备注：未出经济核房核准价格的项目回购款暂按2700元/平方米计；未出装修评审结果的简装修暂按150元/平方米计。

（六）交付时间

《建设工程施工许可证》规划开工日期为2015年5月30日，规划竣工日期为2017年12月30日。

土地出让前置条件意见书中的竣工时间为取得《建筑工程施工许可证》起2年半内。

D公司承诺上述保障性住房于2018年2月5日前完成竣工验收，2018年3月5日前完成房屋所有权初始登记手续，并具备本协议书约定的各项交付使用条件。

Z市保障性住房配建合同第三条（二）中约定，乙方（D公司）必须严格按照建设标准，将保障性住房与商品房“同时设计、同时竣工、同时竣工验收”。分期开发建设的项目，保障性住房应在第一期项目中先行建设。第十条，乙方未能按照约定时间开工、办理预售许可证，或未按照约定时间交房的，甲方有权对其给予处罚，延迟一天按合同总额的3%处罚，并承担由此产生的一切责任和损失。

截至2018年12月23日，该项目尚未竣工，而该公司开发的同地块商品房已经达到预定可使用状态，Z市保障性住房办公室也未对D公司追偿违约责任。

（七）房屋的分配、环境影响及项目相关方满意度

Z市环境保护局关于《Z市G城中村改造工程B1-04地块建设项目环境影响评价报告书（报批版）的批复》第七条规定，工程建成后及时申请竣工环境保护验收，验收合格后方可正式投入使用。建设单位预售房时必须公示环评及环保验收信息。

截至2018年12月23日，该项目尚未竣工，所以该项目房屋尚未进入分配程序，也未进行竣工环境保护验收，也无法对住户满意度开展评价。

Z市住房保障和房地产管理局保障性住房办公室对该项目的建设不满意。

五、绩效评价结果与建议

（一）总体评价结论

经查阅文件资料和凭证、访谈、实地考察等多种方式获取证据，项目组对G城中村改造配建公租房项目进行客观评价，最终得分为66.90分，根据《H省财政厅关于开展2017年省级财政支出重点项目绩效评价工作的通知》中绩效评价等级标准相关规定，该项目绩效评价级别为“合格”，具体得分情况见表2。

总体来说，《G城中村改造配建公共租赁房项目》建设决策过程规范，决策手续完整，公共租赁房面积占项目配套开发地上总建筑面积的10.01%，符合《Z市人民政府关于进一步加强保障性住房建设管理的通知》及其它保障性住房相关政策和文件规定。公共租赁房的建设数量为1348套，与配建合同一致；房屋面积不超过60平方/户，符合要求房屋；回购价格为2700元/平方米，与配建合同一致，且符合文件规定；项目回购资金已拨付三次共计95%，符合合同进度以及Z市住房保障和房地产管理局《关于进一步规范保障性住房回购资金使用管理的意见》的规定，实现了法定的环境效益，取得了一定的社会影响。

但同时发现，该项目在合同执行方面存在以下问题。

1.公租房建设合同得不到有效执行。尽管合同中约定了公租房建设的交房时间，但已过期一年多仍未交房，在公租房回购资金已支付95%的情况下，房管局保障办已经比较被动，无法采取有效的措施确保房屋及时交房。

2.公租房的建设质量得不到有效的监督。根据对房管局保障办的访谈，公租房建设的质量监督由住建委负责，房管局保障办并不负责，而公租房的开发单位也未能提供有效的质量证明资料，难以对房屋质量的合规性做出有效认定和评价。

3.公租房的定价机制有待进一步完善。该项目回购价格为2700元，该价格的来源是以保障性住房回购价格，即市物价部门核定的经济适用住房基准价格加上市财政部门评审确认的房屋装修费用为准。该价格的确定未能得到多方的有效参与，给出明确的计算依据。2700元中是否包含装修费用、装修到何种标准也没有明确的界定。

4.项目实施单位既未对公共租赁房项目单独设账、单独核算，也未对回购资金设立专项账户，公共租赁房的实际成本和项目回购资金使用的规范性无从知晓。

5.因为项目拖延尚未竣工，还未进入分配环节，无法对公共租赁房的分配过程的规范性进行评价。

（二）相关建议

1.发动群众多方参与。Z市已建保障性住房57062套，该项目仅占2.3%左右，Z市住房保障和房地产管理局共有编制人员414人，包括10个下属机构，所以仅靠Z市保障性住房办公室一家力量对这么多保障性住房的建设、分配负责，恐怕只能起到形式上的资料报备、资料审查的作用，难以做到深入项目做到详细的跟踪与监督，建议可以在程序上，对签定回购协议的保障性住房进行提前预分配，拟入住住户成立代表委员会参与房屋的建设过程跟踪，以实现对项目开发单位和建设单位的有效监督。

2.加大回购现有存量住房。本项目为配建住房，在新建商品房小区内配建保障性住房，在目前三去一降一补的背景下，回购现有住房更有利于消化库存，有效利用现有资源，及时解决低收入人群保障性住房问题。

3.回购合同要约定清楚标的价格，是否包括装修款要明确指出，交房期限及双方的违约责任要规定清楚，一旦一方违约，另一方特别是保障性住房办公室要切实代表国家追究违约责任，及时采取切实有效措施取得补偿。

4.要求项目单位设立专门账户，专款专用，否则容易失去监督。