美俄《新削减战略武器条约》延期谈判前景黯淡

张业亮

特朗普就任美国总统以来，美俄在军控和裁军领域的冲突上升。在特朗普政府宣布退出《中导条约》后，《新削减战略武器条约》是否延期问题成为美俄核军控博弈的一个焦点，引发国际社会广泛关注。

美俄核军控合作的产物

《新削减战略武器条约》（New START）是美俄核军控合作的产物，其前身是美国总统老布什和苏联领导人戈尔巴乔夫在苏联解体前不久的1991年7月31日于莫斯科签署的《第一阶段限制战略武器条约》（START I）。除了削减双方拥有的战略武器数量外，条约还建立了通知和检查制度，以对双方核力量的规模和地点进行精确的评估。苏联的瓦解使《第一阶段削减战略武器条约》不再适应现实情况。为确保各前苏联加盟共和国的核武器受到有效的控制、防止核扩散，1992年5月23日，美国、俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦和乌克兰在里斯本签署了《里斯本议定书》，把白俄罗斯、哈萨克斯坦和乌克兰包括在《第一阶段削减战略武器条约》的签约方内，同时要求它们加入《不扩散核武器条约》（NPT）。1993年1月，美俄签署《第二阶段削减战略武器条约》（START II），谋求进一步削减双方的核武器数量。之后，由于两国关系急剧恶化，两国迟迟没有交换条约的批准文件。

美国小布什政府上台后，在《第二阶段削减战略武器条约》没有生效的情况下，为实现美俄核军控的目标，美于2002年与俄罗斯签署《削减战略进攻性武器条约》（SORT，也称作《莫斯科条约》），削减双方的核弹头数量。但条约允许削减的核弹头被储存起来而不必销毁，而且与START不同，该条约对运载工具没有做出限制，条约也没有建立新的核查机制。2002年6月，美国正式退出《反导条约》（ABM），俄随即宣布不再接受《第二阶段削减战略武器条约》的约束。2006年6月，俄总统普京建议与美国就替代即将于2009年12月到期的《第一阶段削减战略武器条约》开始谈判，美俄于次年开始就此展开讨论。但由于美俄在北约东扩、导弹防御、科索沃、美国在东欧部署导弹防御系统的计划、俄罗斯退出《欧洲常规武器条约》（CFE）、特别是2008年8月爆发的俄格战争等一系列问题上的分歧，美俄就更新《第一阶段削减战略武器条约》的谈判虽在俄罗斯的努力下得以恢复，但在布什任期内没有取得具体成果。

奥巴马就任后，在高调提出建立“无核世界”倡议的同时，对美国核政策也做出了较大幅度的调整，把大幅削减核武器作为美防务战略和防扩散政策的关键，其中一个重要举措即就《第一阶段削减战略武器条约》续约问题重启与俄罗斯的谈判。美俄于2010年4月在布拉格签署《新削减战略武器条约》。同年12月22日，美参议院以71比26的投票结果批准了这一条约，俄罗斯国家杜马在两周后也批准了该条约。《新削减战略武器条约》于2011年2月5日生效。

美俄核军控结构的关键支柱

《新削减战略武器条约》规定，在条约生效7年内，即到2018年2月5日，美俄双方各自部署的战略核力量不超过1550枚已部署的核弹头、700件已部署的运载系统、800件已部署的和没有部署的运载系统，各方拥有在条约规定的总限额内决定自己战略核力量结构的灵活性。条约不限制试验、开发、部署现有的或计划中的导弹防御项目或者远程常规打击能力。条约还建立了一整套核查机制，包括对与条约规定削减的战略进攻性武器和投放装置进行现场视察、数据交换和通知等监督和核查条款，以确保条约得到遵守。为增加彼此信任和透明度，条约还建立了通知制度，要求一方在移动导弹时，无论是部署、维护和维修等，都要知会对方，并规定双方每年就受到条约限制的洲际弹道导弹发射装置和潜射弹道导弹发射装置交换一次遥测数据。条约还建立了一个由美俄核专家组成的“双边磋商委员会”（BCC），每年4月和10月在日内瓦举行为期两周的会议，讨论履约和其他相关问题。到目前为止，“双边磋商委员会”一共举行了17轮磋商，最近一次磋商于今年4月12日举行。条约将于2021年2月5日到期，但是在双方总统同意下，可再延長5年，且无须俄杜马或美议会批准。

1991年7月31日，美国总统老布什和苏联领导人戈尔巴乔夫签署了《第一阶段限制战略武器条约》，该条约是《新削减战略武器条约》的前身。图为2012年11月1日，老布什和戈尔巴乔夫在美国休斯敦重聚。

《新削减战略武器条约》把两国拥有的的核武器数量削减到了半个多世纪以来的最低点，重建了有效的双边视察和监督制度，增加了双方军控的透明性和相互信任，从而进一步加强了美俄在核军控和防扩散等冷战后国际安全领域的双边合作。它作为美俄核军控结构的关键支柱，与《中导条约》《反导条约》《开放天空条约》等美俄双边军控协议一起对维持战略稳定、防止军备竞赛起了重要的作用。

美俄《新削减战略武器条约》延期谈判的主要分歧

《新削减战略武器条约》生效以来，由于美俄双方在导弹防御和先进的常规武器上的分歧加剧，双方就进一步削减核武器的谈判也陷入停滞。2014年爆发的乌克兰危机更使美俄关系降到了冷战结束以来的最低点。俄罗斯在军控谈判中把进一步削减核武器与美国的导弹防御系统和远程精确制导常规武器挂钩，甚至威胁中止履行《新削减战略武器条约》以回应西方的制裁。俄还退出了2012年开始的美俄就新的核裁军协议和导弹防御进行的谈判。在这样的情况下，奥巴马政府在2016年底提出的延长《新削减战略武器条约》的建议没有得到俄罗斯的响应。

特朗普就任后，美俄在双边关系和核军控等一系列问题上的分歧加剧。在防务政策上，特朗普要求对美国的核政策、核态势、导弹防御计划进行全面审议，认为有必要“强化和扩大”美国的核武库。2017年2月8日，特朗普在与普京的通话中，批评了《新削减战略武器条约》，拒绝了普京延长该协定的建议。随着条约截止期临近，俄罗斯表达了就延长该协定开展谈判的兴趣，但特朗普政府至今也没有对此作出回应，美政府官员也拒绝在该问题上公开表态。美国助理国务卿安德莉·汤姆森在今年召开的卡耐基国际核政策会议上的发言中称，特朗普对延长该条约“不感兴趣”，但她又说，“我们还有两年时间来作出是否延长该条约的决定”，反映了就是否延长该条约、或者订立一项新的军控条约以取而代之的问题美国仍在权衡之中。

有关美俄在《新削减战略武器条约》续约问题上分歧的焦点，在美方来看，俄罗斯正在开发违反军控协定的新武器系统，而这些武器系统，特别是俄罗斯庞大的被称为“战场”或“战术”核武器的小型核武器不在《新削减战略武器条约》规定的限制范围之内，美希望更新后的《新削减战略武器条约》能扩大到所有的新武器。针对美国把俄新核武器开发纳入《新削减战略武器条约》续约谈判的企图，俄罗斯指责美国使谈判偏离方向，认为美国的关注在《新削减战略武器条约》谈判的范围之外，主张限制这些系统应在“另一轮谈判”和对条约进行修订的情况下进行，同时应把导弹防御、太空武器、网络武器和常规武器纳入在内。在俄方来看，美国没有完成条约规定的削减战略武器数量的义务，美还利用把核发射装置转换为常规武器发射装置的程序来偷梁换柱，瞒报拥有的核武器数量。俄外交部2019年3月在声明中指责美国隐瞒所拥有的核弹头数量，“依靠篡改数字达到条约规定的削减水平”，明确表达了对美国把核发射装置转换为常规武器发射装置程序的怀疑，表示应在《新削减战略武器条约》延期谈判前解决这一问题。

之所以产生这些分歧，最根本的原因是美俄在如何看待与对方关系性质上的变化。裁军谈判一直是美俄双边关系的一根支柱和晴雨表，它受制于美俄关系的总体状况。《新削减战略武器条约》是在奥巴马政府“重启”美俄关系、美《2010年核态势评估》认为“美俄不再是对手”、美俄之间“发生军事对抗的可能性急剧下降”的判断和由此确定的美国核力量水平的形势下签署的，当时美俄在核军控问题上采取合作的态势。乌克兰危机使美俄关系滑入冷战后最低点，也是美俄之间在核军控问题上由合作为主转为冲突为主的一个节点。特朗普就任以来，随着美俄关系紧张加剧，双方在核军控的诸多问题上不断发生冲突。这必然给《新削减战略武器条约》续约谈判带来诸多障碍，使军控谈判成为削弱对手、谋取自身战略优势的筹码。

此外，目前美国内的政治形势也对就延长《新削减战略武器条约》在国内取得广泛一致构成挑战。在美国内，支持和反对延长《新削减战略武器条约》的两种声音都存在。支持延长该条约的人认为，《新削减战略武器条约》的核查机制为美国提供了“洞悉”俄罗斯核武器发展状况的途径，放弃该条约将“导致一个不稳定的战略环境”。反对延长的一方则认为，该条约并没有达到奥巴马政府在美俄之间提供可预见性和战略稳定的主要目标，条约的谈判从一开始就对美国不利;俄罗斯削减核武器不是条约的结果，而是由于这些武器已经过时，并且从技术上来说，俄的一些战略武器没有被纳入条约限制的范围，美国在这一交易中吃亏了。

最后，除了美俄在续约谈判中的分歧外，特朗普政府对是否延长《新削减战略武器条约》迟迟不予表态的原因之一是企图把中国拉入新的军控协议谈判之中，签订一项包括中国等核武器国家和所有武器在内的新的军控条约。

因此，尽管国际社会普遍要求延长该条约，上述因素还是给《新削减战略武器条约》延期谈判蒙上了一层阴影，增加了诸多的不确定性。

对美俄关系和国际安全的影响

如果《新削减战略武器条约》不能如期延长，将对美俄核軍控和国际安全产生重大影响。

首先，加剧美俄之间的核军备竞赛。军控的目的在于避免军备竞赛和在军事实力相等的对手间建立军力平衡。目前，在美俄双边的军控结构中，《反导条约》由于美国的退出而死亡，《欧洲常规武器条约》有名无实，美还宣布退出了《中导条约》。《新削减战略武器条约》成为美俄之间仅存的一个对双方的核武器规模进行限制的条约 ，如果特朗普政府拒绝延长该协定，这将使世界上两个最大的核武器国家重新回到1972年之前那种没有任何法律对双方的军备水平进行约束或核查的状态。其次，条约的崩溃还将使双方失去对对方核武器的重要的监督和核查措施，减少了双方的军备透明度，这将削弱双方的危机稳定性。最后，对国际核不扩散机制产生消极影响。延期《新削减战略武器条约》将表明两个最大的核武器国家对遵守《不扩散核武器条约》第六款的义务。《不扩散核武器条约》第六款要求核武器国在核裁军上采取步骤以加强国际核不扩散机制。该条约不能如期延期无疑将对国际社会防扩散的努力产生不利影响。

这里值得指出的是，美国企图借美俄军控谈判之机把中国包括在新的军控条约谈判中的努力是徒劳的。美国务院2019年3月公布的最新数据显示，美国拥有1398枚核弹头，1495件战略投放系统;俄罗斯的对应数字是1420枚、1292件。与美俄两个核大国所拥有的庞大的核武库相比，中国的核武器数量远低于美俄的水平。

中国一直致力于维护世界和平与稳定，奉行和平外交政策，反对军备竞赛，主张通过军控与裁军减少和消除战争的危险，创造一个有利于世界经济发展的和平环境。在核军控问题上，中国认为，军控与裁军不应成为强国控制弱国的工具，更不应该成为少数国家优化军备、进而谋求单方面安全优势的手段。只有在国际关系中消除霸权主义和强权政治，实现公正、合理、全面、均衡的军控和裁军，才能真正维护世界的和平与稳定。

（作者为清华大学中美关系研究中心学术委员会委员）