美国对台海政策的调整，应激还是蓄谋？

刘万侠

台湾问题历来是中美关系中最核心、最敏感的问题。中美建交以来，美国历届政府在“一个中国”问题上态度都较为鲜明，在涉台问题上都持较为克制谨慎的立场。但近年来，受美国整体战略调整、台湾海峡两岸力量对比变化、美国国内保守力量增强、台湾当局主动与美相勾连等因素影响，美对台政策开始出现一些不同于以往的变化。

美国的台海政策正在进行历史性调整

此轮美国对台海政策调整始于奥巴马政府后期。从2016年5月美国会众议院通过由共和党议员提出的“支持台湾”共同决议案、将里根政府时期提出的“对台六项保证”提升至和《与台湾关系法》等同地位开始，美对台政策调整实际上已经进入新的活跃期。

2016年12月11日，美国候任总统特朗普在接受福克斯电视台采访时，将矛头直接指向“一个中国”政策：“我不明白为何我们并未与中国就贸易等问题达成交易，却不得不受限于‘一个中国政策。”两天后，特朗普在接受《华尔街日报》采访时又说：“任何事情都可以用来谈判，包括‘一个中国。”2017年1月16日，时任特朗普竞选团队外交政策顾问博尔顿在《华尔街日报》上发表文章，主张重审“一个中国”政策，要求增加对台军售，在台湾重新部署美军，以牵制中国大陆，并分担驻日本冲绳美军的压力。2018年2月28日，美国会参议院无异议通过《台湾旅行法案》，鼓励美台官员在所有层级互访。2018年8月1日，美国会参议院以87票对10票的压倒性多数通过《2019财年国防授权法案》，其中包括加强与台湾的防务合作并支持台湾取得防御性武器的条文。2019年5月7日，美国会众院通过两项法案，一个是《重新确认美国对台及对执行<与台湾关系法>承诺》决议案，另一个是《2019年台湾保证法案》，后者要求支持台湾，敦促其增加防务支出，同时指出美应保持对台军售和防务条款，并支持台参与国际组织。

试飞中的美军F-35战机。台湾一直求购此型战机，但受多种因素制约现已放弃。

美政府近年来在台湾问题上的表态、国会通过的法案以及一系列实际举措，表面上看是对“台湾安全”的关注，实质上反映的是其对华战略判断的根本性变化以及对中美博弈的整体战略考量。美已将台湾问题作为撬动对华博弈格局、争取战略主动的重要工具。

美对台海政策调整渐显“全政府”性质

从1950年美国海军第七舰队驶入台湾海峡，美国的台海两岸政策就已大致确定。随后几十年间，美一直把台湾当作遏制中国的战略棋子，在和平与冲突之间掌握着某种“动态平衡”。1979年中美建交后，美随即制定并通过《与台湾关系法》，继续试图在两岸关系中扮演平衡者甚至主导者的角色。

从上世纪90年代至今，中国的综合实力实现了历史性腾飞，中美力量对比发生了前所未有的变化。随着中国迅速崛起，美国的霸权忧患意识重新苏醒并与日俱增，对亚太地区关注度显著提高。在这一背景下，美相继出台“亚太再平衡战略”和“印太战略”，试图通过调整和集中战略资源应对层出不穷的地区和全球性挑战，《2019年国防授权法案》更正式提出“全政府的对华战略”。从目前情况看，以台遏华已成为美国新的对华战略的重要组成部分，而对台海政策本身的调整也体现出“全政府”行动的特征。

从目前发展趋势看，美国对台政策的设计重点集中于扶植台湾经济转向、加强台自主防卫能力及扩大国际活动空间三个方面。美国学术界认为在经济上助台摆脱“对大陆的严重依赖”符合美利益，已开始讨论将台湾的“新南向政策”纳入“印太战略”的相关问题，提出美应思考如何更积极协调日、印、澳等国使用其资源协助台湾的“新南向政策”。在助台拓展国际空间方面，美国会已连续通过一系列“挺台”法案，比如2018年5月《2018年台湾国际参与法案》要求美行政当局支持台在“所有不以国家为会员资格且美已参与的国际组织取得成员身份，在其它国际组织取得观察员身份”，并要求国务卿就支持台湾参与世界卫生组织、国际民航组织等向国会提交报告，“确保中国对美国盟友的胁迫不会成为印太地区常态”。军事方面，美国会自2017起连续三年通过的《国防授权法案》都包含了与台湾有关的内容，如强化高层军官互访、军舰相互停靠、参加军事演习等。近年来美在短时间内密集通过的系列“挺台”法案具有明显的系统设计痕迹，旨在通过持续地、由点及面地触碰一个中国原则，在营造浓厚“挺台”舆论的同时，渐进式地突破中国的战略底线，使得中国无法一一应对。这一策略也为美国今后在特定条件下发挥相关法案的工具性作用埋下了伏笔。

地区动荡冲突的重要诱因

长期以来，維持台海两岸军事力量均衡、保持两岸分立状态一直是美对台海军事政策的重要目标。现在，军事政策的调整是美对台海政策的一系列调整中非常引人注目的现象。

1979年中美建交后，为防止大陆可能的武力统一行动、保持美所认定的“台湾现状”，根据《与台湾关系法》、向台湾出售“适当的防御性武器”一直是美维持两岸力量平衡的重要手段。近年，随着大陆军事实力的飞速攀升，美国战略界认为两岸军力平衡早已被打破。根据美国防部《2017年中国军力报告》的数据，以海上力量为例，大陆对台湾已形成“压倒性优势”。美国《国家利益》杂志曾发文称，“台湾临近大陆以及中国不断增长的军力，意味着台湾在面对大陆武力强制行动的时候是极为脆弱的，无论导弹打击、网络攻击还是海上封锁等行动都是如此。”

美国已经认识到，台湾以其现有财力和技术根本无法在军力方面恢复与大陆“平起平坐”的状态，助台加强“非对称”战力、形成有效震慑和抗衡大陆的手段，就成为美维持和发展对台军事关系的重要思路。这一点与台湾当局发展“机动性高、量少、质精、高效能及高精准打击之战力”的思路（见《2017年台湾防务报告》）完全契合。2018年5月，台海军陆战队就派出分队赴夏威夷，与美军太平洋司令部海军陆战队混合编组，进行为期两周的协同作战训练，这是台美“断交”后美首次接受台军事力量赴美进行联合演训，目的在于强化台军“刺痛”对手的能力。《2019财年国防授权法案》明确提出，美应全面评估台湾现役和后备军力，助台发展“自我防卫能力”和“不对称战力”;在法案生效后一年内，美国防部长与国务卿协商后应向国会提交报告，说明评估结果、建议清单与计划方案。在上述条款支持下，美很有可能在台湾“潜舰自造”计划中发挥重要作用，还有可能与台在情报共享和态势监控方面迈出更大步伐。在极端情况下，不排除美“宙斯盾”或“萨德”系统进驻台岛的可能性。

除了助台加强“非对称战力”，近年来美也明显改变了“离岸制衡”策略，通过直接实施一线军事行动显示军事存在，加强对华军事威慑。特朗普上台后，美海军军舰已6次进入台湾海峡，2019年3月24日更是派遣负责本土安全的海岸警卫队船只伴随海军驱逐舰穿越台湾海峡。美国加强台湾军力的做法以及在台湾海峡日益增多的军事行动，给台海局势增加了不稳定、不确定因素。不仅中美两军近距离摩擦碰撞的几率大为上升，美明目张胆的支持无形中也在给“台独”势力撑腰壮胆，助长了两岸发生冲突和战争的风险。

注定失败的“跷跷板”游戏

附表：美国军方对台湾海峡两岸军力对比的判断

（出处：美国国防部《2017年中国军力报告》）

长期以来，美国基于自身战略利益考量，倾向于维持台海“不统、不独、不武”的现状，保持台湾的“棋子”作用以遏制大陆;同时又极力抑止台湾“独立”，避免局势失控，以免引火烧身、陷入战争泥潭。这种“跷跷板”游戏是美对台海政策的惯用手法。在中美力量极不平衡的时代，美国在游戏中常能占据主动地位，有较大回旋空间;而中国在中美围绕台湾问题的斗争中始终是弱势一方，无论是面对美对台大规模军售还是1995?1996年台海危機时美军航母在台湾海峡公然进行武力威慑，往往处于无可奈何的尴尬境地。但现如今，随着中美及台海两岸力量对比变化，这一局面正在发生实质性变化。当前，中国在国际社会的影响力已经大为提升，在台海危机再度发生时能在国际社会凝聚起更多支持一个中国原则的力量;在军力方面大陆已对台形成压倒性优势，即使对美也拥有了有效制衡手段，美国“台湾牌”的边际效应将进一步下降。

美国对台海政策也受到自身因素的制约。一方面，极端化的对台政策生存空间有限。特朗普候任期间对“一个中国”政策的质疑就曾引发美国国内广泛批评。时任总统奥巴马在2016年年终记者会上表示：“‘一个中国是他们（中国）国家的核心概念，如果想颠覆这种理解，必须考虑清楚后果，因为中国处理这件事的方式与处理其它议题的方式会大不相同。”美国外交学会会长、国务院政策规划司前司长理查德·哈斯说：“首先不应该抛弃‘一个中国政策……这种抛弃有可能引发与北京的武装冲突，排除双方合作处理朝鲜问题的可能性，损害有望成为本世纪最重要双边关系的美中关系。”

另一方面，特朗普政府的政策重心目前在国内而非国外。在美国政府实施减税、推动制造业回归、努力增加就业机会的政策取向下，我们无法想象在中国大陆未先使用武力的情况下，美国会主动挑破中国的战略底线从而引发一场大战，也无法想象特朗普政府一方面试图重振美国经济，另一方面又在一场与中国旷日持久的战争中使经济增长成果丧失殆尽。另外，当前的美国内部矛盾激化，政党极化特征明显，对传统国际价值和社会价值认知的分歧也在分化。一场高强度战争所带来的损失可能进一步撕裂美国，加剧党派对立和政府功能失调。在这种情况下，即使决策者在台湾问题上想有所突破，囿于国内因素制约，其战略意图也很难实现。

另外，美国的对台政策也受全球战略格局发展的制约。当前，美俄在克里米亚问题和乌克兰问题上的分歧仍无法有效化解，围绕叙利亚问题的博弈仍在继续，俄与北约在边境地区的军事对峙仍在紧张进行，美国学者认为俄可以利用美国战略聚集太平洋方向之机增加对东欧前苏联国家和高加索地区的“威胁”，“甚至威吓其巴尔干地区邻国”。由此可以看出，在安全和军事领域，俄仍被美国视为重大威胁，是美国优先防范的对象之一。同时，在台海形势激化并最终演化成中美之间一场消耗战时，其他侧翼大国有无可能趁势而起，也是美国需考量的问题。另外，朝核问题、伊朗核问题都是事关美国及其盟友安全的重大问题，解决起来都无法一蹴而就。在这种情况下，试图将战略资源转至东亚并在台湾问题上与中国发生直接冲突，美国既缺乏必要的资源，也缺乏足够的战略意志和决心。

（作者为国防大学国家安全学院国际战略教研室副主任、副教授）