棚户区改造融资模式问题研究

朱秀梅

摘要：棚户区是社会在城市化过程中的产物。棚户区当前常见问题引发政府和社会的大量关注。多途径创新融资的模式，发挥多种融资渠道的作用，多渠道筹集资金进行棚户区改造的建设，是如今棚改中需要面临的重要现实问题。本文拟以山东省寿光市棚户区改造项目为例，分析当前棚改融资工作出现的主要问题，并探讨相关解决措施。

关键词：棚户区改造 融资模式 寿光市

城市规划和城市建设的大幅度改进，原有城建的缺陷逐步涌现出来，很多改革前建设的小区，都存在交通拥堵、给水和排水设施配套建设不足、电力供应系统设备老化等问题。而棚户区在建设中缺乏统一规划，建设随意性较高，不考虑绿化空间，道路建设也缺乏统一有序的科学规划，除此以外，卫生、娱乐、教育等配套设施规划意识薄弱，脏、乱、差现象普遍。

一、棚户区改造的意义

（一）棚户区改造是乡村振兴规划中的重点解决问题

山东省发改委副主任梁文跃提出，全省范围内进行乡村振兴战略规划，聚焦出全国乡村振兴可复制、可推广、可持续的“山东方案”。计划到2022年，全省生态宜居美丽乡村取得重要突破，到2030年，山东特色美丽乡村整体塑形，到2035年，广大乡村“齐鲁风情画”全面展现。

作为全国百强县的寿光市，一直坚持把美丽乡村的建设与产业建设、农民增收增产和民生的改善联系在一起，科学规划和布局，建设整洁居住环境、美化乡村文明建设、打造宜居宜游魅力乡村，改善生态建设和人们生活的品质。在寿光市的美丽乡村建设里面多方共同发力，发挥带动领先作用，进一步改善村庄面貌。全市目前大约有300多个村建设成为美丽乡村设示范村。

（二）棚戶区改造是政府和社会关注的重大民生问题

棚户区是城市化进程发展的重要产物，已经成为包括破旧房屋、老街和旧巷在内的居住环境差、人口密度大、住房结构落后和公共基础设施不匹配等人口集中区。这一类问题已引起政府和社会的大量关注。在城市的新型城镇化建设理念中，以人为中心进行新型城镇化的建设，就要把保障和改善民生作为科学发展的重中之重，解决棚户区问题就是重大的民生问题。

（三）优化融资机制、创新融资模式是棚户区改造当前面临的主要现实问题

现有的财政资金渠道很难承担全部棚改项目，而由政府主导的融资模式也无法全部满足棚改对资金的需要，即便是进行分年度的实施改造计划，原有财政的补助标准和国家政策性信贷融资的额度都无法满足棚改需求，资金庞大的缺口是困扰棚改进行的难题。我国棚改项目涉及范围极广，各地区人文、社会、经济、政策等发展状况不同，各地能适合的融资模式也不尽相同。

二、寿光地区棚户区改造的基本情况

2018年寿光市棚户区改造涉及圣城街道（公孙片区、弥水小镇、肖楼片区、李仕片区、父子侯片区、延庆寺片区、后朴里村）、文家街道（西潘片区、冯家片区、岳西片区、先锋营片区、赵家片区、逢源片区、岳东片区）、洛城街道（官桥片区、李家片区）、侯镇（王巷片区、崔家片区）、纪台镇（任家片区），共计5259套改造房产，住宅面积约54万平方米，受益家庭2500余户，收益人口约1.4万人。

主要融资方式是：地方财政同银行贷款两者结合。2018年实际棚改项目共14个，其中惠农公司（政府融资平台下属公司）9个（圣城7、洛城2），9个项目总投资39.8亿元，拟申请银行30.8亿元;文腾公司（政府融资平台下属公司）棚改项目5个（文家），项目总投资12.09亿元，拟申请银行贷款9.63亿元。因资金一次性到位难度较大，2018年实际棚改项目共14个，资金总需求51.89亿元。资金筹措预计分3期完成，每期筹到资金约17.3亿元。

三、棚改中遇到的主要问题

国家建设“十三五”期间，计划一共改造棚户区住房高达2000万套，力争基本完成城镇棚户区和城市D级危房的重要改造任务。山东省政府印发了《加快推进新型城镇化建设行动实施方案（2018-2020年）》，将改造的重点向市规划区域内的城中村、城边村以及建制镇侧重。争取截止到2020年，计划改造棚户区230万套，计划整治老、旧小区180万户，目标使1000余万城镇居民收益。要完成上述艰巨改造任务，就需要大数额资金的投入，而现在棚改资金主要依靠国家中央财政补贴和来自国家开发银行的专项贷款。

此外，拆迁后新建的小区在过渡过程中，项目开发的方式相对过于笼统，有一部分拆迁用户出现了租房困难的问题，如年纪较大的老人、身患重病的患者、临近生产的孕妇、新婚或即将结婚的男女等群体，有的会因为出租方出于忌讳不愿意对上述群体进行房屋的租售。新小区建成后的社区管理也存在问题。棚改完成后，社区居民需要搬迁进入新的小区商品房，其他地区的外来人员也将增加，整个社区人口会出现大幅的提高。对社区原来居民和外来新进人口的管理都是难点。

四、PPP模式在寿光市棚户区改造中的可行性分析

（一）多方合作，分散投资风险

一般的棚户区改造项目需要资金规模巨大，投资时间长风险高，如果仅一家企业自行承担某棚户区改造整个项目，往往资金压力大，举债较高，还有独自承担投资带来的风险。PPP的融资模式，能够联合政府与多家开发企业，建立PPP专项来完成棚户区改造。这种合作方式能分散单个开发企业的投资风险，缓解企业的举债负担，还可以实现多个利益集中的目标。

（二）合作达成多目标效益最大化

如果政府采用政府购买的服务模式，往往需要一次性的投入大笔棚改资金，并以购买棚户区改造服务的形式给开发企业分期付款，可以在短期内缓解财政压力，但形成长期负债，需要长时间预算完成支付。而参与的开发企业在项目的改造期间承担起全部风险。PPP融资模式能让政府和开发企业合作的项目公司形式开展融资和还款，多方合作，共担投资风险，共享盈利，共同实现社会效益的最大化。

（三）优化政府效能和配置社会资本

棚改项目一般由政府来主导，项目本身的公益性强，期间投入资金量大而且利润薄弱，尤其现在很多棚户区是零散的地域，商业价值低，无论是政府还是开发企业独自进行都存在较大的困难，社会资本的加入是很有必要的。PPP融资模式可以在公共基础设施方面进行创新性的融资，能够将政府的效能和社会整体资本进行优化，实现多种棚户区改造项目的完成。

（四）提高开发企业社会资本积极性

PPP融资模式从政府一旦确定好合作企业，确定的开发的企业项目论证期和项目可行性研究期就能开始参与。从项目改造时间上来看，比政府购买服务的融资模式时间早很多，其实能够充分调动开发企业的积极性，能提高社会资金进入的数量和质量。

五、寿光市棚户区改造资金的其他融資渠道

（一）全国社会保障基金贷款

该项基金贷款与地方政府管理的社会保险基金存在很大区别，资金的来源、运营、管理以及用途也不一样。据专家统计，到2030年，我国整体企业年金可能达到1.8万亿美元。而截至到2015年年底，国家社保基金已达到1.9万亿。棚改项目是个政府公益性项目，投资周期长，收益率低但稳定，回收也慢，社会保障基金作为特殊的金融机构参与，可以按照合同约定进行长期投资，能保证基金的安全和保值带来增值收益。

（二）住房公积金贷款

另一有效融资渠道就是住房公积金，它不但可以解决掉部分资金的缺口，还可以提高公积金安全使用率。各地公积金管理中心只是提供贷款资金服务，不能自行发放贷款给其他组织，它必须首先委托商业银行才能把贷款给承建开发企业。根据我国其他试点城市将住房公积金贷款用于棚改项目的实际，可以考虑将住房公积金贷款用来解决当前我市棚改资金缺口大的问题。

（三）零散棚户区改造融资对策

对于一些零散的棚户区，改造成本高，开发企业投资回报率低不愿参与改造。这些零散棚户区，只有依靠政府。目前市区还有不少棚户区需要进行改造，将项目进行捆绑，把高商业价值项目和零散项目进行捆绑和组合，委托城市规划部门进行策划和整体规划包装，吸引企业参与。

参考文献：

[1]国务院办公厅.《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国发[2015]37号）[Z].2015.

[2]朱良华.新型城镇化建设背景下梧州市棚户区改造的现状、问题与对策研究——基于包头市北梁棚户区改造经验的思考[J].市场论坛，2015.

[3]李莉，张辉.中国新型城镇化建设进程中棚户区改造理论与实践[M].北京：中国经济出版社，2014.

基金项目：山东省软科学研究计划项目（2018RKA07 007）;潍坊科技学院哲学社会科学校内青年基金项目（2018WKRQZ006）。

（作者系潍坊科技学院教师，副教授）