优化外商投资的“中国智慧”

张银沁

2019年3月15日，十三届全国人大二次会议表决通过了《中华人民共和国外商投资法》，自2020年1月1日起施行。从“外资三法”到其他配套法规，从履行入世承诺到深化外商投资管理体制改革，在新时代新的开放背景下，中国不断建立健全法律制度，为外商投资经营创造良好条件。外商投资法的出台不仅开辟了国家治理现代化的新格局，而且也为全球治理贡献了“中国智慧”。

改革开放以来，我国形成了以中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法，也就是以“外资三法”为基础的外商投资法律体系，为扩大对外开放、积极利用外资提供了有效的法律保障。近年来，外商投资已成为推动我国经济社会发展的重要力量，面对我国对外开放和利用外资所面临的新形势，早期制定的“外资三法”已难以适应构建开放型经济新体制的需要，亟需在总结实践经验的基础上，制定统一的外资基础性法律，为新形势下进一步扩大对外开放、积极有效利用外资提供更加有力的法制保障。

“制定外商投资法，就是要创新外商投资法律制度，取代‘外资三法，成为新时代我国利用外资的基础性法律。”2019年3月4日，在北京人民大会堂举行的十三届全国人大二次会议新闻发布会上，大会发言人张业遂在发布会上如是说道。商务部发言人高峰曾在例行新闻发布会上表示，新的外商投资基础性法律的出台，将在法律上确立对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，同时突出对外商投资的促进和保护。这将是中国由商品和要素流动型开放向规则制度型开放转变迈出的重要步伐，为推进更高水平对外开放提供坚实的法制保障。

中国开放的大门越开越大

2013年，习近平总书记在出席博鳌亚洲论坛年会的中外企业家代表座谈时就强调，“中国开放的大门不会关上。中国将在更大范围、更宽领域、更深层次上提升开放型经济水平。中国的大门将继续对各国投资者开放”。

改革开放四十年的经验表明，中国坚持打开国门搞建设，不断扩大对外开放，取得了举世瞩目的发展成就。积极吸引和利用外资，是我国对外开放基本国策的一个重要组成部分，也是中国对外开放的一个成功的经验。中国尚在改革开放初期，全国人大就出台了中外合资企业的企业法，1986年、1988年又先后出台了外商独资企业法和中外合作企业法。在这些法律的保障和促进下，中国吸引外资工作取得了非常明显的成效。从20世纪80年代，每年外商投资企业建立几百家，有几十亿美元的投资;到90年代，上升到每年有几千家，几百亿美元的投资;到了21世纪，特别是加入WTO以后，外商投资每年增加2万至3万家，外商直接投资超过1亿美元。截至2018年底，中国已累计设立外商投资企业约96万家，累计实际使用外资超过2.1万亿美元，其中2018年全国新设立外商投资企业就达到了60533家，实际使用外资1349.7亿美元，位居世界第二。

然而近年来，保护主义和单边主义大行其道，美国等部分发达国家甚至将贸易战火蔓延到非洲等发展中国家，全球化遭遇了前所未有的波折。在此背景下，中国颁布外商投资法不仅开辟了国家治理现代化的新境界，而且也為全球治理贡献了“中国智慧”。

实际上，这部被定位为外商投资基础性法律的法律草案，早在2011年就开展了立法研究，2015年第一次公开征求意见，当时法案名称为外国投资法。

“外商投资法将不再把外资企业的组织形式作为规范对象;外资企业的投资形式进一步放开，放大到并购、收购;将对外资企业的保护作出明确规范，特别是知识产权、出资、利润收益的自由汇出这方面的权利;将建立正式的国家安全审查制度。”2017年全国人大财经委副主任委员彭森在第83届中国改革国际论坛上介绍了这部正在立法中的焦点法案。

2018年11月，习近平主席在首届中国国际进口博览会发表的主旨演讲中指出，中国将加快出台外商投资法，全面深入实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，营造国际一流营商环境。一个月之后，这部法律草案正式更名为外商投资法公开亮相。2018年12月26日，十三届全国人大常委会第七次会议对《中华人民共和国外商投资法（草案）》进行初次审议，同一天，该草案在中国人大网公布，向社会征求意见。2019年1月29日至30日，十三届全国人大常委会加开一次常委会会议，再次审议了法律草案。2019年2月25日，全国人大宪法和法律委员会召开会议，认为经过全国人大常委会两次审议和广泛征求意见，草案充分吸收各方面的意见建议，已经比较成熟。2019年3月8日，第十三届全国人民代表大会第二次会议上，全国人民代表大会常务委员会副委员长王晨作关于《中华人民共和国外商投资法（草案）》的说明。2019年3月15日，十三届全国人大二次会议表决通过了《中华人民共和国外商投资法》，自2020年1月1日起施行。

吸引与扩大外资进入的全新引力

优化营商环境、吸引外资是所有发展中国家共同面临的难题。尽管据世界银行发布的《2019年营商环境报告》排名，中国从78位上升到了46位，一年跳升32位，营商环境有了较大改善，但是面对新形势，中国政府并没有回避问题，而是勇于通过法律内容的调整与更新进行负面性纠偏与正向性固化，形成吸引与扩大外资进入的全新引力。

“外商投资法特别重要的一点是，能对中国下一步深化改革、扩大开放提供领域里的法律支撑。外商投资法看起来好像是一个专项法律，但实际上跟很多领域有直接关联影响，无论是从发展的角度，还是管理的角度。”参与外商投资法研究和起草工作的商务部研究院外国投资研究所所长马宇表示，随着我国法律体系的不断完善，这部外商投资法虽然只有六章、四十二条、几千字的体量，却是外商投资领域基础性、框架性的法律，具有四梁八柱的作用。

从“外资三法”到外商投资法，一个重要变化就是更加强调对外商投资企业的投资促进和保护，其中，涉及内外资企业平等待遇的内容备受关注。党的十九大报告指出，凡是在我国境内注册的企业，都要一视同仁、平等对待。

而另一个重要变化是更加强调维护公平竞争的市场环境。外商投资法明确国家保障外商投资企业依法平等参与标准制定工作;国家保障外商投资企业依法通过公平竞争参与政府采购活动。此外，外商投资法取消了原有的“逐案审批制度”，在第四条中明确指出“国家对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度”“国家对负面清单之外的外商投资，给予国民待遇”。商务部研究院学术委员会副主任张建平认为，规定内外资同等待遇，将大大增强中国市场对外资的吸引力。

“目前全世界主要的经济体基本都采取负面清单管理模式，中国经过自贸区的试验后，这次以法律形式确定了负面清单的管理模式。中国对外资市场的准入也在不断地扩大中，对于准入后的待遇实行‘国民待遇在法律中明确界定，能够让内外资在中国市场公平竞争。”张建平说。

2019年3月15日，国务院总理李克强在人民大会堂会见中外记者时介绍，中国政府将推出新的负面清单，新的清单将做减法，以后还要不断做减法，让外商投资的范围越来越大。同时还建议修改知识产权保护法，引入惩罚性的赔偿机制，发现一起处理一起。

对于外资普遍关心的技术转让问题，以前经常被曲解为“利用行政手段强制转让技术”，这次外商投资法明确规定，行政机关及其工作人员不得利用行政手段强制转让技术;不得设置市场准入和退出条件，不得干预外商投资企业的正常生产经营活动。此外，建立外商投资企业投诉工作机制，及时处理外商投资企业或者其投资者反映的问题。这也被认为是“规范政府行为的法律”。

值得关注的是，外商投资法草案在听取代表意见建议后作出修改。比如在知识产权保护条款中强化追责，增加了“对侵权行为，严格依法追究法律责任”“行政机关工作人员泄露、非法向他人提供商业秘密的，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任”等条款。

此外，港澳台“三资”并没有像过去的“外资三法”一样被包含在外商投资法草案中。十三届全国人大二次会议举行的新闻发布会上，张业遂对此表示：“制定外商投资法不会改变国家对港澳台投资的法律适用安排，相关制度还将根据实践需要不断修改完善，进一步为港澳台投资提供更加开放、便利的营商和发展环境。”

复制“试验区”经验，推广上升为国家法律

外商投资法的制定体现了中国从地方治理经验上升到国家治理层面的立法过程。2016年，习近平总书记在利马APEC工商领导人峰会的主旨演讲中指出，将会加大放宽外商投资准入，推进国内高水平高标准自由贸易试验区建设，完善法制化、便利化、国际化的营商环境。

为推进新形势下改革开放，党中央、国务院先后决定设立上海等12个自贸试验区，按照习近平总书记提出的“大胆闯、大胆试、自主改”的要求，自贸试验区积极探索外商投资管理模式创新。2013年，上海自贸试验区发布中国首份外商投资准入特别管理措施（负面清单）之后，自贸试验区外商投资准入负面清单已经先后四次修订，2018年版的条目已经由2013年版的190条减少到45条。2016年10月起，自贸试验区的负面清单管理模式在全国推广。基于此，外商投资法将许多有战略价值的成果纳入法律体系中，在实践上将地方治理经验复制、推广并上升为国家法律，形成了新的导向与指引。

专家表示，外商投资法的出台，将为外企投资经商提供更大空间、更多便利、更多保障，也将带领中国经济发展迈向一个新的台阶。拥有近14亿人口的中国市场主动扩大开放，这对于世界来说都将是一个巨大的机遇，而外商投资法的出台，就是在向世界继续打开中国的大门。

“全球化下資本是活的，哪里的法治化营商环境好，资本就流动到哪里。外商投资法的主旋律是保护、吸引外资，而不是限制外资。”中国人民大学法学院教授刘俊海谈道，“在全国人大会议上审议通过草案，就是为了让这部法律更有权威性、公信力、透明度和可执行性。这是我们扩大对外开放的一个政治信号，而且表明我们扩大对外开放是用法治思维推进的。”

外商投资法制定过程经历了长时间的审定和公开征求意见，具有广泛的民意基础。根据全国人大常委会议事规则的规定，“全国人民代表大会常务委员会会议一般每两个月举行一次;有特殊需要的时候，可以临时召集会议。”实践中，全国人大常委会会议一般在双月下旬举行，有时延至下月上旬。2019年1月专门加开一次常委会会议审议外商投资法草案，足见议题的重要性。

“外商投资法将给地方经济带来更多活力，我们将依法出台更多投资便利化措施，进一步简化行政审批，加强对法律的宣传贯彻，创造更好的营商环境，进一步增强外国投资者的信心。”对未来的招商引资工作，上海市闵行区委书记朱芝松信心满满。

“这个法律可以说是规范政府行为的。政府要根据这个法律的精神出台一系列法规、文件，让法律可操作，来保护外商的权益，包括公开、透明、有效的信息投诉机制等。”李克强总理表示，“今年对外开放的举措，我们会不断地推、继续地推。中国开放的举措不是一揽子放出来的，每年甚至每个季度都在推，回过头来看，就是想象不到的巨大变化。”