浅议简易注销程序中信用承诺制度的引入

市场退出问题和市场准入问题都属于商事制度改革的重要内容。2018年11月14日，中央全面深化改革委员会通过《加快完善市场主体退出制度改革方案》，指出完善市场主体退出制度对推进供给侧结构性改革、完善优胜劣汰的市场机制、激发市场主体竞争活力、推动经济高质量发展具有重要意义。法律政策在推进“进入”便捷的同时，也应同时注重“退出”机制的设计。信用承诺制度在“进入”时发挥了巨大功用，同样，其在“退出”中也应该继续发挥能量。国家工商总局印发的《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》（工商企注字〔2016〕253号）（以下简称“《指导意见》”）正式建立了简易注销登记制度，以全体投资人的承诺来简化繁琐的注销手续。

企业简易注销改革进展

2014年6月，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）明确提出“简化和完善企业注销流程，试行对个体工商户、未开业企业以及无债权债务企业实行简易注销程序”。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，国家市场监督管理总局（原工商总局）自2015年起，组织开展未开业企业、无债权债务企业简易注销试点。国家工商总局于2015年1月6日印发了《工商总局关于开展企业简易注销改革试点的通知》（工商企注字〔2015〕2号）、2015年9月2日，国家工商总局印发了《关于进一步推动企业简易注销改革试点有关工作的通知》（工商企注字 〔2015〕142号）。

2016年年初，根据《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）、《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作重点的通知》（国发〔2016〕30号），原国家工商总局在各地开展未开业企业、无债权债务企业简易注销登记改革试点工作基础上，启动了全面推进企业简易注销登记改革有关规范性文件的起草工作。2016年底，原国家工商总局印发了《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》（工商企注字 〔2016〕253号），自2017年3月1日，在全国范围内全面实行企业简易注销登记改革。

2015年1月，上海浦东新区、江苏省盐城市和宁波市、深圳市率先组织开展未开业企业、无债权债务企业简易注销试点。2015年4月30日，原国家工商总局印发了《关于同意上海市等部分地方企业简易注销改革试点方案的批复》（工商企注字〔2015〕60号），批复同意上海浦东新区、江苏盐城市和宁波市、深圳市关于开展未开业企业、无债权债务企业简易注销登记试点工作方案，支持其正式启动试点。2015年9月2日，批复同意天津等7省（区、市）开展企业简易注销改革试点，明确只要各地的试点方案符合《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）和总局试点原则的要求，不必再经总局批准，直接开展企业简易注销试点工作，试点实施方案报总局备案即可。之后，试点地区逐步扩大到19个省（区、市）。至2017年3月，全国范围内基本实现了企业简易注销登记改革。从2017年3月之后一年的数据来看，企业简易注销登记改革实现了初步的制度绩效。截至2018年2月，全国共有46.6万户企业进行了简易注销公告，其中27.6万户企业通过简易注销登记程序退出市场，占同期注销企业总数（131.91万）的20.92%。

简易注销程序相关规定

根据上述相关政策，企业采取简易注销程序规定完成注销登记需完成以下步骤：

第一，申请公告。企业需先通过国家企业信用信息公示系统《简易注销公告》专栏主动向社会公告拟申请简易注销登记及全体投资人承诺等信息，公告期为45日。公告期满后，企业方可向企业登记机关提出简易注销登记申请。需要注意的是，人民法院裁定强制清算或裁定宣告破产的情况下，有关企业清算组、企业管理人可持人民法院终结强制清算程序的裁定或终结破产程序的裁定向被强制清算人或破产人的原登记机关申请办理简易注销登记。

第二，提交文件。根据之前相关规定，企业需要提交全体投资人作出解散的决议（决定）、成立清算组、经其确认的清算报告等10份文件材料。简易注销程序将这些文件合并简化为《申请书》、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》、《全体投资人承诺书》以及营业执照4份文件，不再提交清算报告、投资人决议、清税证明、清算组备案证明、刊登公告的报纸样张等材料。《全体投资人承诺书》是简易注销程序的核心，正是在承诺的信用机制的基础上才能实现简易注销。《全体投资人承诺书》必须由全体投资人签署，包括全体投资人决定企业解散注销、组织并完成清算工作等内容。在人民法院裁定强制清算或裁定宣告破产的情况下，强制清算终结的企业提交人民法院终结强制清算程序的裁定，破产程序终结的企业提交人民法院终结破产程序的裁定以及营业执照正、副本即可。

第三，形式审查。登记机关在收到申请后对申请材料进行形式审查，可利用国家企业信用信息公示系统对申请简易注销登记企业进行检索检查。对于不适用简易注销登记条件的申请，登记机关书面或其他方式告知申请人不符合简易注销条件。对于公告期内被提出异议的企业，登记机关应当在3个工作日内依法作出不予简易注销登记的决定。

第四，准予登记。对于公告期内未被提出异议的企业，登记机关在3个工作日内依法作出准予简易注销登记的决定。

企业简易注销中的信用承诺制度运用

可以看到，信用承诺制度在简易注销程序中作用非常关键。《全体投资人承诺书》是实施监督管理的依据。信用承诺是指行政相对人根据行政机关及具有行政管理职能的公用事业单位的要求和诚实信用原则，对自身的信用状况、申请材料的真实性以及违约责任作出书面承诺。建立信用承诺制度是构建以信用为核心的新型市场监管机制的重要内容，是创新社会治理方式、加强事中事后监管的重要举措，是推动市场主体自我约束、诚信经营的重要手段，是深化“放管服”改革、优化营商环境的内在要求。目前信用承诺制度广泛运用于事前、事中环节，企业简易注销中的信用承诺是事后环节的典型运用。简易注销情况下，如果企业承诺不实，则构成违法失信，全体投资人承担相应的法律后果和责任，并接受相关行政执法部门的约束和联合惩戒。登记机关对申请企业是否存在除外情形进行形式审查。简易注销程序信用承诺内容包括：

第一，除外情形承诺。根据简易注销政策文件规定，有八种情形不适用简易注销。企业在申请简易注销前应当对是否存在八种情形进行确认，并由全体投资人签署承诺书，郑重承诺不存在这八种情形。八种情形具体包括：涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业；被列入企业经营异常名录或严重违法失信企业名单的；存在股权（投资权益）被冻结、出质或动产抵押等情形；有正在被立案调查或采取行政强制、司法协助、被予以行政处罚等情形的；企业所属的非法人分支机构未办理注销登记的；曾被终止简易注销程序的；法律、行政法规或者国务院决定规定在注销登记前需经批准的；不适用企业简易注销登记的其他情形。

第二，债权债务承诺。本企业申请注销登记前未发生债权债务，或者已将债权债务清算完结。

第三，清算工作承诺。清算工作已全面完结，不存在未结清清算费用、职工工资、社会保险费用、法定补偿金和未交清的应缴纳税款及其他未了结事务。

企业简易注销中的背信责任问题

推进企业简易注销登记改革，其根本目的就是要在信息公开、保障债权人利益、风险可控的前提下，通过优化注销流程、减少申请文件，实现市场主体退出的便利化。但是在实践中一些企业会恶意利用这种简易程序逃避债务。为有效维护交易安全和市场主体各方权利，《指导意见》就“明晰各方责任，保护合法权利”作出专门规定，从制度设计上防范有关当事人（企业）恶意利用简易注销登记程序损害债权人利益。

背信企业的责任形式。首先是行政责任。企业在简易注销登记中隐瞒真实情况、弄虚作假的，登记机关依法做出撤销注销登记等处理。

其次是信用责任。改革秉持“诚信推定、背信严惩”的基本理念，充分利用好公示系统将企业信息向社会公开，被撤销注销登记、恢复主体资格的企业，将被列入严重违法失信企业名单，并在国家企业信用信息公示系统公示，并且还会展开一系列的后续联合惩戒机制。

最后是民事责任。对恶意利用企业简易注销程序逃避债务或侵害他人合法权利的，相关利害关系人可以通过民事诉讼向投资人主张其相应民事责任，这其中也包括执行《公司法》第二十条“公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任”的规定，以及《最高人民法院关于适用若干问题的规定（二）》第十九条“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人在公司解散后，恶意处置公司财产给债权人造成损失，或者未经依法清算，以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理法人注销登记，债权人主张其对公司债务承担相应赔偿责任的，人民法院应依法予以支持”。

信用机制的健全。要想让企业简易注销中的背信行为得到严惩，除了其应当承担的民事责任外，更重要的是纳入到信用机制中。所以，加强简易注销程序中的部门协作非常重要。为加强部门信息共享和联合监管，进一步推动改革深入有序开展，推进企业简易注销，2018年1月，原工商总局和税务总局联合发布《关于加强信息共享和联合监管的通知》（工商企注字〔2018〕11号），建立工商部门和税务部门在简易注销工作中的部门协作机制。

工商部门在企业发布简易注销公告起1个工作日内，将企业拟申请简易注销登记信息通过省级统一的信用信息共享交换平台、政务信息平台、部门间的数据接口（统称信息共享交换平台）推送给税务部门。自公告期届满次日起，至工商部门作出是否准予简易注销决定之日或者企业自主撤销简易注销公告之日止，除应尽未尽的义务外，企业不得持营业执照办理发票领用及其他相关涉税事宜。同时，工商部门应当及时将企业简易注销结果推送给税务部门。

我国首家企业登记身份管理实名验证系统在河南郑州正式上线。图为启动仪式现场 (中新社 发)

税务部门通过信息共享获取工商部门推送的企业拟申请简易注销登记信息后，应按照规定的程序和要求，查询税务信息系统核实企业的相关涉税情况，对于经查询系统显示为以下情形的纳税人，税务部门不提出异议：未办理过涉税事宜的纳税人；办理过涉税事宜但没领过发票、没有欠税和没有其他未办结事项的纳税人；在公告期届满之日前已办结缴销发票、结清应纳税款等清税手续的纳税人。对于仍有未办结涉税事项的企业，税务部门在公告期届满次日向工商部门提出异议。

承诺内容的完善。根据《公司法司法解释（二）》第二十条第二款的规定：“公司未经依法清算即办理注销登记，股东或者第三人在公司登记机关办理注销登记时承诺对公司债务承担责任，债权人主张其对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。”若公司所负债务正在法院强制执行过程中，且无资产可供执行，此时投资人将公司简易注销，则执行申请人可依据最高人民法院关于《民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》第二十一条之规定直接向执行法院申请变更、追加股东作为被执行人，从而全体股东需要对公司正在执行的债务承担连带清偿责任。上述规定前提是“股东或者第三人在公司登记机关办理注销登记时承诺对公司债务承担责任”，那么简易注销中的全体投资人承诺书是否属于这种情况呢？根据《指导意见》中对全体投资人承诺书的设计，两者似乎并不等同，承诺书的承诺内容其实并未涉及投资人承诺承担公司债务。

当然，根据《公司法》第二十条，债权人在这种情况下也是可以提起诉讼维护权益的。但是由于在实践中债权人作为原告的举证责任多重，通过这种方式的案例并不多见。所以，在信用承诺制度中将承诺书内容加以修改，增加投资人对债务承担责任的承诺，将更加有利于债权人权益的保护。