试谈对全面预算绩效的审计

徐花

基于全面实施预算绩效管理的意见要求加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益，提出全面预算绩效审计的必要性，审计的具体常用方法及审计结果的应用。

诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼说过：“花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果;花自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效果;花别人的钱办自己的事，只讲效果不讲节约;花别人的钱办别人的事，既不讲效果又不讲节约。”基于这种现象长期存在，国家不得不采取一定的措施，于2018年9月1日印发《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益，增强政府公信力和执行力;同时提到预算执行环节加强绩效监控，决算环节全面开展绩效评价。如何监控、如何评价呢？少不了审计的介入，本文试谈谈对全面预算绩效审计的思考。

一、我国预算管理的现状

经过10余年的探索，预算绩效管理已融入预算过程，有效推动了预算编制和执行水平的提升，但也存在一些突出问题，如绩效理念尚未牢固树立，一些地方和部门存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识;绩效管理的广度和深度不足，尚未覆盖所有财政资金，一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出;绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建全。

二、实施全面预算绩效审计的必要性

美国每年在财务活动审计中约占5-10%，90%是花在绩效审计方面，加拿大每年也有65%是花在绩效审计方面，可见外国对绩效审计的力度之大。我国绩效审计还很落后，主要是以财务收支审计为主。目前国家要求全面实施预算绩效管理，那么对预算绩效管理监控、评价，必然会引用审计。

（一）公众知情意识不断加强，需要从第三者角度进行独立、客观、公正地评价

随着政府加强对经济的干预，国家的公共支出占国民生产总值的比重大幅增加，随着公众知情意识不断发展，人们开始要求取之于民还要知道经济是否有效用之于民，这样，公众就希望获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面的信息，全面预算绩效审计正好满足人民的需要，从独立第三者的角度去评价，向公众提供客观公正的信息。

（二）实施全面预算绩效审计，是财政资金支出日益增长，公众对财政支出效益性关注的需要

在经济活动中，政府投入的比例越来越大，发挥的作用也越来越明显，政府机构的开支与日俱加，纳税人无法直接了解财政投资的效益情况，对政府的履职情况更是无法评价，因此，由专业审计人员实施全面预算绩效审计，提供客观公正的反馈信息就显得尤为重要。

（三）开展全面预算绩效审计，是促进民主监督的需要

实施全面预算绩效审计对政府部门和资金使用者进行监督，一方面有利于转变政府的工作态度，使之加强为人民服务的意识，当成是花自己的钱办自己的事，少花钱、多办事，办出实效。另一方面，有利于激发民众参与的热情，加强对政府工作的监督，完善民主监督制度。

（四）实施全面预算绩效审计，是对政府成本-效益，成本-效果进行评价的需要

实施全面预算绩效审计，可以从财政资金开支成本与投资效益和效果角度来衡量其物资、人力资源配置与消耗的合理性、有效性、有用性，对财政开支的经济性、效率性、效果性进行分析评价，揭露浪费、低效、无效现象，提出改进建议和措施。

（五）实施全面预算绩效审计，是提高财政预算支出合理投入，均衡发展的需要

目前，我国财政状况还是比较困难，财政支出结构还不是很平衡，还存在重投入轻支出的观念，财政资金绩效不高，存在着浪费、低效、无效现象。实施全面预算绩效审计，可以重点从效益性和效果性进行审查，发现问题，找出根源，提出建议，帮助政府部门改进决策，对财政投入和支出方向与比重起到调节和制约作用，提高财政支出效益，避免损失浪费，同时也发挥市场机制的调节作用，尊重市场规律，为国家的经济建设保驾护航。

三、全面预算绩效审计的方法

全面预算绩效审计，是以绩效管理为手段，以实施结果为导向，对其经济性、效益性、效果性进行客观地评价，目的是提高资金管理水平和使用效益，以最少的成本促进国有资产保值增值，建立服务型和效能型政府。客观的收集和评价证据是审计的核心。绩效审计的技术方法可分为两大类：一是信息收集方法，二是信息分析和评价方法。

（一）信息收集方法

绩效审计收集审计证据的方法有很多，在审计过程中运用也非常灵活，最常用的方法有：审阅法、实地观察法、核实法和访谈法。

1.审阅法

审阅被审计单位的书面资料是效益审计中获取证据最基本、最直接、最有效的方法。审阅的对象可以是历史的和现实的文件资料，如财务资料、统计数据、预算和决算、合同、会议记录和纪要、内部的制度和备忘录等。审阅和研究文件资料有助于审计人员掌握有用的信息和数据。

2.实地观察法

实地观察法经常用于从被审计单位的工作现场或被审计事项发生的现场获取第一手资料。如观察操作过程和程序、了解有关设备的运转情况、参观工作场所和实体建筑物、实地验证资产等。如想了解某个项目投入使用效益情况，我们从财务资料中了解了该项目很大一部分资金用于购买设备，我们就可以实地查驗设备使用和运行情况，如我们在实地核查时发现有部分大型设备从未开封过，还一直被尘封在仓库中。这种证据远比一些指标来的直接和醒目，增强了获取资料的可信度和说服力。

3.核实法

核对法是对书面资料的相关记录，或是对书面资料的记录与实物，进行相互核对以验证其是否相符的一种稽查技术方法，包括凭证、账簿、报表、实物、现场及其各有关资料之间核对，检查有关数据是否相符。通过对相关资料之间的相互核对，检查出被审计单位是工作差错还是故意的舞弊，为发现问题或为揭示问题提供线索。特别是有的单位为了项目验收通过，达到原来设定的预期效果，往往会存在一些故意的舞弊行为，采用实物和现场核对就比较容易发现问题。

4.访谈法

访谈法是通过提问的方式来探查信息，应用起来比较灵活，可以用于了解和核实情况、了解观点和看法、收集信息和证据，容易发现问题，探查事项的真相和根源。访谈的对象包括单位、部门和个人，这种方法在审计调查类项目中应用非常广泛。如想了解被征地农民社会保障情况，在调查时运用该方法，了解被征地农民一次性缴纳养老保险十分困难，制度在设计时对农民的缴纳能力考虑不足，使多数农民对惠及自身的被征地农民社会保障参保率不高。

（二）信息分析和评价技术

审计人员取得的审计证据往往是一些原始数据，如何把这些一个个孤立、表面看起来没有关联意义的数据联系起来，得出想要的结论，就需要运用信息分析和评价技术方法。信息分析和评价技术是对已取得的证据，运用一定的技术方法进行再加工和整理，形成新的证据并从中得出结论。审计人员在评价经济性、效益性、效果性时，常用的方法有比较分析法、统计分析法、成本效益法、成本效果法等。

1.比较分析法

比较分析法是通过对不同来源的有关数据、指标、情况等进行对比，或通过与评价标准进行对比了解情况、获取证据、进行评价的方法。在应用比较分析法时，参照的评价标准很关键，标准可以为国家标准、行业标准，也可以为企业内部自己设定的各种标准和定额。通过与参照评价标准的比对，发现企业目标的实现程度、偏差情况。该方法在投资绩效审计中应用非常广泛，如我们对学校某个工程投资绩效审计，根据原来单位设定的标准，该工程投入使用后，能接收多少学生，为社会提供多少服务，但是该工程项目因远离市区和学校专业设置问题，招不到生源，所以无法达到原来的预期效果。

2.统计分析法

统计分析法是解决数据问题的最好方法，尤其是绩效审计，如总额分析、结构分析、比例分析、指标分析等，如了解设备完好率、成新率、使用率、故障率等。统计分析法特别在企业效益评价中发挥独特的作用。

3.成本效益法

成本效益法是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值的一种方法。随着经济的发展，政府投资项目的增多，人们日益重视项目支出的经济效益和社会效益，因此，成本效益法常被运用于政府部门的计划决策中，特别是需要量化社会效益的公共事业项目，以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的效益。

4.成本效果法

成本效果法是分析成本与效果之间的关系，以每单位效果消耗的成本來评价该项目效益情况，寻找既定目标最经济成本，或既定成本的最佳效果。与成本效益分析法不同的是，成本效果分析法的成果是用实物数量表示而不是货币金额。

四、全面预算绩效审计结果的应用

绩效结果重在应用，没有应用一切都是徒劳。所以对全面预算绩效审计结果的应用就显得尤为重要。

（一）强化绩效评价结果和问题整改责任

各级部门要高度重视预算绩效审计结果，财政部门要与相关部门加强沟通与联系，建立绩效评价结果与预算安挂钩相结合机制，奖优罚劣，对绩效管理好的部门或项目原则上优先保障，对绩效一般的监督整改，对低效、无效的减少或取消资金拨款，对长期闲置的资金一律收回，统筹用于急需投入的领域，并且下一年不再拨付该类型的资金。将预算绩效管理形成评价、反馈、整改、提高的有序循环。

（二）实行预算绩效管理监督问责制

加强预算绩效监督管理，重点对资金使用绩效的真实性、合法性、有效性进行复核，对发现绩效结果弄虚作假的，或预算执行与绩效目标严重不符的，将请有关部门追究有关责任人的责任。

（三）加大全面预算绩效审计结果公开力度

加强对重点工程、重大政策、重点项目绩效目标、经费使用、业绩评价、成本效益等情况审计的结果进行依法适时予以公开。促进各单位从“要我有绩效”到“我要有绩效”转变，提高预算绩效信息和审计结果的透明度。

（四）提高社会力量和人民群众参与度

引导和规范预算绩效管理，加强预算绩效全过程跟踪和监控。建立社会公众参与预算绩效管理平台，自觉接受社会各界监督，确保民众对预算分配和预算使用结果的知情权和监督权，形成“讲绩效、用绩效、比绩效”的良好氛围。

（五）拓宽预算绩效审计结果的应用范围

通过预算绩效审计结果，拓展审计结果应用的广度和深度，优化项目设置，优化资源配置，提高管理水平，提升履职尽职绩效;探索多样化的绩效激励管理机制，充分调动相关部门和人员的主动性和创造性，提高资金使用效率，创造出更有成效的成果。（作者单位：广西幼儿师范高等专科学院）