探讨SCM协定下中国新能源汽车补贴政策的问题

蒋先平

摘 要：本文概述了中国新能源汽车补贴政策与SCM协定下的反补贴规则，并基于SCM协定的中国新能源汽车补贴政策，指出我国新能源汽车部分补贴可能被SCM协定认定为禁止性补贴或者可诉补贴等问题。因此，我国政府应进一步完善我国新能源补贴政策，转变目前的补贴方式，避免专项性补贴，建立中央与地方统一的补贴监管制度，审慎出台补贴政策，并提高政策透明度，从而科学引导新能源汽车产业发展。

关键词：WTO规则;新能源汽车;补贴政策;限制性

随着我国汽车保有量的不断增长，能源消耗以及大气污染日益成为人们关注的焦点。为缓解系列问题，我国政府加大了对新能源汽车的研发和推广。由于新能源汽车尚处于初期的研发阶段，资金消耗大，技术发展慢，推广成本高居不下，为此，我国政府对新能源汽车采取了补贴措施。过程中，常常受到其他国家的反补贴措施或者WTO的指控，导致这样结果的主要原因就在于WTO框架下的补贴行为，没有详细的规则说明和认定标准，所以我国政府在开展补贴时就没有可具体参照的标准和程序，因此难免会出现合规性问题。为更好地促进我国新能源汽车的发展，避免出现合规性问题，在深入研究WTO反补贴规则的前提下，对我国新能源汽车产业的补贴政策进行研究和分析，并在此基础上就应对WTO反补贴诉讼提出对策，并为我国新能源汽车产业的补贴政策提供意见参考。

一、中国新能源汽车补贴政策

自2009年起，我国就开始对新能源汽车进行财政补贴，并实行中央和地方并行的补贴模式。即中央层面，根据相关法律法规对符合条件的生产者和消费者进行财政补贴;地方层面则根据中央政府的文件，对辖区内符合条件的生产厂家进行财政补贴。2009年，财政部和科技部共同制定和发布了《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》，对试点范围进行了明确的说明，并就享受补贴的车型在《节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录》（以下简称“《目录》”）中进行了公示，并对企事业单位使用新能源汽车的进行相应补助。同期，为帮助新能源企业做大做强，研发新技术、新工艺，中国人民银行发布文件，将从金融领域对新能源汽车产业提供帮助，加大信贷优惠的扶持力度，为满足要求的企业发布金融债券和设立金融公司等系列扶持政策。随后，中国科技部、财政部、国家发展改革委以及工业和信息化部联合制定和发布了《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》，通知明确指出，新能源汽车生产厂家可以优先享受政府的财政补贴，在给汽车制定销售价格时应首先扣除相应的价格补助，然后按照补贴后的价格进行销售，此举旨在使购车消费者也能享受到国家的财政补贴。

根据国家部委的统筹安排，2020年之前要实现《发展规划》中关于对新能源汽车生产及销售的总任务，要提升在国际市场中的销售占比，所以2012年，国务院明确表态，在未来，将进一步提升中央政府对新能源汽车行业的财政补贴，加大对新能源技术研发企业的资金扶持力度，优化和调整汽车的税收政策，对达到要求的新能源汽车企业在税务上给予一定的优惠待遇。此外，国家也將积极引导金融机构、信贷部门等提高对新能源汽车产业的资金借贷额度，并在法律允许的范围内对新能源汽车企业的上市和债券发行提供便利。在此基调指导下，近年来，关于新能源汽车产业的补贴优惠政策在各级政府的指导和关怀下，正日益完善和细化。

二、SCM协定下的反补贴规则

（一）SCM协定下的补贴类别

按照SCM协定的具体内容，在补贴类别中，共有禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴三个类别。其中，在协定的第31条，第8条和第9条，明确说明了不可诉补贴的有关规定为临时适用，相关期限从WTO协定生效日起，共有五年时间，即一直到1999年12月31日止。在此截止日期前的180天，相关委员应就运用情况进行审议，以确定是否延长试用期限。如果不可诉补贴条款的延长适用在规定期限内没有达成，那么从2000年1月1日起，不可诉条款将不再适用。按照SCM协定的第3条规定，在贸易往来中，出口补贴和进口替代性补贴，都属于禁止性补贴。除此之外符合SCM协定第1条和第2条规定的补贴和扶持，则属于可诉补贴。

（二）SCM协定下对补贴的判定

首先是对措施进行判断，判断其是否属于补贴的范畴。对于补贴的具体定义，SCM协定有明确的说明。按照第1条的规定，某企业（行业）由政府或公共机构对其进行了财政扶持，或者在GATT1994第16条规定中以任一形式对相关企业（行业）进行价格或其他形式的利益补贴，则均属于补贴行为。在具体的判断中，政府及公共机构行为是否属于补贴行为，以及财政资助是否属于补贴行为等的行为判定，常常引发WTO争端，因此需要进行详细的分析和判定。

当判定某一行为属于补贴后，接下来判断该项行为是否存在专项性。在SCM协定中，第2条专门对专项性进行了说明。如果补贴范围被限制在了某一机关管辖范围内的企业，那么这一补贴行为就可以视为具有专项性。但是就企业的类型和范围，并未给出具体说明，仅是对判断的原则进行了说明。在判断专项性的过程中，补贴范围是专项性考虑的一个关键。需要说明的是，无论哪种补贴，只要涉及第3条有关禁止性补贴范畴的补贴，一律按照专项性补贴对待。根据该条规定，禁止性补贴被定义了具有专项性。此外，根据第4.1条的第2个规定，在参与的成员方中，若有一方有理由说明另一方进行了禁止性补贴，那么可以采取磋商或者建立反补贴措施进行权益维护。一旦被认定属于禁止性补贴的范畴，那么成员方必须无条件快速撤销该项补贴。

在可诉补贴的范畴中，如果并判定具有专项性，那么还要就补贴的影响范围和利益进行判定。如果判定结果认为该项补贴给成员利益造成了损失和影响，那么进行补贴措施的一方必须立即采取措施消除不良影响，或者立即撤销补贴措施。当然，如果采取补贴措施的成员有法律依据必须进行补贴措施的，那么可视具体情况，不采取补救措施。

在SCM协定中，第五条就特种情况的补贴做出了说明，如按照《WTO农产品协议》的具体内容，农产品补贴可以保留，但在实施过程中要注意维护其他成员的合法权益，否则按照“可申诉补贴”进行审理。特殊情况下，如果成员国认为某一国的补贴措施影响了国内产业的利益，或者损害了国家权益，那么成员可对此向采取补贴措施的成员国提出磋商请求，并积极引入WTO争议解决机构（（“Dispute Settlement Body”，以下简称“DSB”）来维护自身的合法利益。

三、基于SCM协定的中国新能源汽车补贴政策的判定分析

以下本文结合SCM协定下的补贴分析步骤对中国新能源汽车补贴政策进行判断分析：

（一）我国新能源汽车产业的补贴符合SCM协定下的补贴定义

按照SCM协定的有关规定，在进行补贴认定时，要满足两个条件：一是政府或公共机构采取了财政补助措施或者其他形式的补助措施;二是授予利益。根据联合国环境规划署发布的《能源补贴改革》报告的相關内容，对新能源产业补贴的相关形式进行了直接的说明和规定，具体形式有政策支持、财政补助、贸易限制以及直接提供服务等。在补贴的内容上，基本等同于传统的能源产业补贴，即在税务征收、贷款利率等方面给予优惠和帮助，这些待遇超过了市场上一般企业的待遇。对照有关标准，我国新能源汽车产业的补贴符合SCM协定的有关规定，属于补贴范畴。

（二） 我国新能源汽车产业补贴类型的判定

第一，我国部分新能源汽车产业的补贴可能被认定为禁止性补贴。根据上诉内容，可以知道在SCM协定中，如果属于禁止性补贴范畴，那么该项补贴具有专项性。因此，在实际的判定中，成员国只需要举证补贴国存有禁止性补贴的行为，那么在法律层面上就可以佐证补贴成员国存在侵害其他成员国利益的行为存在，从而在一定程度上降低申诉国的成本和责任压力。所以，在过去的WTO案例中，较为常见的就属于禁止性补贴的相关控诉。我国作为世界上第二大经济体，出口外贸在我国贸易往来中占有很大一部分，因此常常收到他国的指控和反补贴调查，究其原因，很重要的一个方面就是因为在我国的财政补贴政策中，经常向某些特定企业提供财政补助，这一补助范围的界定，给其他申诉国造成了困扰，他们认为这些补助行为属于出口补贴或者进口替代补贴，属于禁止性补贴的相关范畴，因此指控或对我国进行反补贴调查。2010年，美国钢铁工人联合会就针对中国在风能、太阳能以及新能源汽车产业等领域进行的财政补贴措施通过美国贸易代表处提起申诉，认为中国对外国进口商品和企业采取了歧视性的禁止性补贴。随后，美国便依据我国在2008年颁布的《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中将有关产业资金扶持的对象限定为中资和中资控股企业作为向DSB提请磋商的材料内容，并指出中国对相关配件、材料等的使用和装配进行了说明，鼓励优先使用中资企业的产品或者中资控股企业的产品，以此来说明中国在风力发电设备中采取的措施与当地成分存在着关联关系，从而对外资企业构成歧视，使其处在了歧视性待遇的地位。最后，我国对相关法律法规做出了废止的决定，因而此案件也就终止了审理。但从另一个方面来说，在我国当前有关新能源的补贴政策中，确实存在着违背禁止性补贴行为的相关内容。

作为WTO的成员国之一，中国在制定新能源汽车补贴时，也十分注意，极力避免陷入禁止性补贴的范畴中，但仍存在一定的几率构成禁止性补贴。比如当前新能源汽车企业补助中，中央和地方均有补助政策，中央层面在汽车出口上给予优惠，地方政府在补贴上则极力护卫本地企业，并想方设法吸引生产企业在本地设厂，并以此作为补助的限制性条件之一，只有符合条件要求的企业才能享受政府的补贴，但是在其他成员国看来，政府采取这样的措施目的是为了阻挡其他国家的产品进入中国市场，进而构成禁止性补贴。比如我国的发达城市北京和上海，在新能源汽车的补助政策中，明确指出相关企业只有生产《目录》范围内的车型，是《目录》范围内的企业，才能享受地方补贴。在深圳，补贴政策同样规定要想享受补助政策，必须在本地设有企业，且汽车的续航里程要达到较高标准。由此可见，在当前我国新能源汽车的财政补贴中，确实存在可能引起其他国家申诉的可能性，我国新能源汽车的补贴政策极有可能被指控调查。

第二，我国部分新能源汽车产业的补贴可能被认定为可诉补贴。相较于禁止性补贴的申诉认定，可诉补贴要更为复杂。首先，成员国要对他国的财政补助认定为可诉补贴时，就必须指出其补贴行为符合一般性构成要件，且具有专项性，此外还要就该行为实质上侵犯和损害了本国相关产业、经济利益等进行说明和举证。但截至目前，在WTO的补贴争端案件中，关于可诉补贴的案件并不多，但是这并不能说明在未来我国的新能源汽车产业补贴行为不会遭到可诉补贴的指控。虽然我国在制定补贴政策时参考了SCM协议中有关补贴行为的规定，但是可诉补贴关注的焦点在于补贴是否具有专项性，是否对其它国家的正常利益造成损害。首先，专向性问题中，由于我国政府在制定补贴政策时，明确规定了只有符合《目录》内容的新能源汽车生产企业，才能享受到财政补贴，甚至有地方政府，向特定区域、特定车企进行财政补助，这些行为就很有可能被认定为适用专向性的规范要求。因此，在未来的发展中，一旦有成员国质疑我国的补贴政策，就新能源汽车补贴行为提起申诉，认为补助具有专向性且损害了他国利益，那么就有可能向DBS提请处理或者向本国政府提请反补贴措施，从而影响我国新能源汽车产业的补助和发展。

四、完善我国新能源汽车补贴政策的建议

（一） 借鉴美国新能源汽车的补贴方式，避免专项性补贴

在我国当前所采取的新能源汽车补贴政策中，主要针对的是生产和出口贸易环节的补贴，这种补贴模式很容易导致被认为具有专项性，属于禁止性补贴的范畴，进而被成员国予以反补贴申诉。作为世界上较早发展新能源的国家之一，美国在产业发展领域实施的补贴政策值得我们学习，上世纪开始，便对新能源产业进行了扶持补贴，范围集中在上游企业，并实施间接补贴，以避免违反《SCM协议》中对补贴的相关规定，采取的形式为税务优惠、成本补贴等。实践证明，该模式是可行和卓有成效的。因此，在我国的新能源汽车补贴中，可参考美国的补贴模式，转变当前我国在补贴中采取的模式和方法，并对消费者的购买补贴予以加强，对汽车生产和抽口的补贴转而在基础设施方面进行税务优惠和财政补贴，并努力废除一切有关出口实绩或者根据本国生产成分进行补贴的政策规定。此外，为避免补贴政策的专项性，中央层面应当制定一致、有效的补贴政策和流程，不论中资企业，还是外资控股，只要满足补贴条件的，就应当给予相应的补助，以避免地区或产业间存在专向性补贴。

（二）建立中央与地方统一的补贴监管制度

当前我国在补贴政策中，实行的是双轨制模式，即中央政府层面和地方政府层面，均制定有补贴政策，经过实践证明，该模式存在一定的弊端，不利于监管标准的统一制定，甚至在地方政府的补贴中，部分政策违反了《SCM协议》，具有严重的“地方保护”倾向。为更好的发展新能源产业，发挥中央政府的统筹优势，建立统一有效的监管模式，在新能源汽车产业中，应当尽快建立监管制度，加强对地方政策的監管和约束，努力促进地方财政监管体系的完善，从而使中央政府能够在地方的补贴政策中进行监管和规范。除了依靠中央政府的监管外，还应不断提高地方政府的合规性意识，避免违反《SCM协议》中有关补贴的具体规定，只有中央政府和地方政府政策统一，才能在根本上确保补贴行为的合规性，才能真正的促进新能源汽车产业的良性发展。

（三）审慎出台补贴政策，提高透明度

除了要避免出台的补贴政策专向性问题外，中国政府未来应当审慎出台新能源汽车产业补贴政策，主要原因是：一，我国当前的新能源汽车产业发展中，规模和数量都位于世界前列，但是在核心技术的研发和掌握上，扔和先进企业存在较大差距，因此，在未来的发展中，应当针对研发企业和环节，加大补贴力度。尽管当前不可诉补贴制度尚未开始，但长期来看，各国在环保研发领域的投入将不断加强;二，按照SCM协议的有关规定，一国要想针对他国采取反补贴措施，前提条件是补贴的产品对进口国国内产业造成了不良影响，所以，建议我国在未来的新能源产业发展中加强引导，积极开拓国内市场，加强对国内新能源汽车消费者的补贴力度，从而避免他国采取反补贴措施，影响我国的国家和企业利益;三，在建立补贴政策的过程中，要首先进行合规性审议，避免在事实上违反补贴的专向性有关规定，申报和审批环节要公开透明，并确保资金专款专用。长期以来，补贴领域的透明性缺失，使我国政府在国家信誉上遭受了巨大损失。按照WTO的有关规定，成员国应当定时、定期的向组织公开国内补贴项目的具体信息，为其他成员国在补贴性质和补贴程度的判定上提供便利。回顾我国近年来在补贴领域的具体举措，较少就补贴信息向WTO成员国进行宣传和通知，对已经发出的通知就没有进行后期的完善。因此，建议我国在未来的补贴政策制定中，要审慎发行，同时履行成员国的有关义务，及时对应当公开的各项政策进行宣传和通知，切实履行透明度原则。

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