主要发达国家培育新动能的最新做法及启示

盛朝迅 黄汉权

当前，在世界经济下行压力加大的背景下，世界主要发达国家为在新一轮科技革命和产业变革中抢占先机、加快培育壮大新动能，纷纷出台一系列战略举措，德、美、法等国纷纷制定《德国工业战略2030》《美国人工智能倡议》《面向二十一世纪欧洲工业政策之法德宣言》，并以此推动新技术领域突破发展，加快培育新动能。其实质是，新一轮全球竞争压力下的产业政策“回潮”。此举值得我国高度重视。

一、主要发达国家培育新动能的最新战略举措

（一）德国工业战略2030

2019年2月5日，德国联邦经济与能源部正式发布《德国工业战略2030》，这是德国近30年产业政策的重大转变。该战略明确了产业政策实施的五种情形，并提出要培养“国家工业冠军”，期望在人工智能、自动驾驶等战略性领域，通过国家支持再造类似空中客车一样的全球领先企业。其主要內容包括三个方面。

一是提出了未来10年德国工业发展的目标。德国工业战略2030提出增强并扩大德国制造业在欧洲和全球范围内的经济技术实力、竞争力和领先地位，并把扩大规模和市场份额作为重要目标。为此，明确提出将工业在德国国内生产总值中的比重从目前的23%扩大到2030年的25%。

二是明确未来10年德国工业发展的重点。在德国工业4.0的基础上，德国工业战略2030提出了包括钢铁、铜和铝产业、化工产业、机械工程和工厂建设、汽车产业、光学产业、医疗设备产业、绿色技术产业、武器装备、航空产业和增材制造（3D打印）等10大领域的产业政策。这些都是德国已经或仍处于领先地位的关键工业领域，也是德国制造走向未来的基石。

三是明确产业政策干预的具体情形和主要措施。

第一种情形：对于规模较小的产业，国家实施较少干预，只给予普惠性的研发支持、税收优惠、政府采购等支持措施。

第二种情形：对于规模较大的产业，国家给予企业直接资金补贴。

第三种情形：对于现有优势产业造成重要挑战的领域，国家干预延伸至限时接管股份。

第四种情形：对于产业附加值非常高的新兴领域，国家组建财团提供援助。

第五种情形：对于可能影响全球科技竞争的战略制高点领域，国家直接参与，组建国家平台公司进行研发生产。

（二）美国人工智能倡议

2019年2月11日，美国总统特朗普签署了一项行政命令，正式启动“美国人工智能倡议（American AI Initiative）”。该倡议结合人工智能技术全球化发展迅猛的现状，旨在从国家技术战略角度调动更多资金和资源，促进美国的人工智能产业。该倡议的战略举措主要有五项。

重新调配资金。根据该倡议，联邦资助机构需优先考虑人工智能投资。

创建资源。政府将把联邦数据、计算机模型和计算机处理资源开放给AI研究人员。

建立标准。美国国家标准与技术研究院（NIST）将根据该倡议的指导，制定“可靠、强大、可信、安全、轻便、可操作的人工智能体系标准”。

重新培训工人。要求各机构通过学徒制、技能培训、奖学金等方式，帮助工人适应人工智能带来的各种转变并学习相关技能。

国际合作。该倡议呼吁美国在人工智能领域与世界其他国家开展合作，以确保技术的发展符合美国的“价值观和利益”。

除此以外，美国政府表示，总统正筹划颁布一系列行政命令，旨在提高美国在包括AI、5G、量子计算等关键技术领域的竞争力，打造“面向未来的产业”。

（三）面向二十一世纪欧洲工业政策之法德宣言

2019年2月19日，在德国宣布《工业战略2030》两周后，德国又联手法国一起发布了《面向二十一世纪欧洲工业政策之法德宣言》（以下简称“法德宣言”）。宣言呼吁整个欧盟必须在工业政策领域团结一致，共同制订一份更具雄心的欧洲工业战略，并明确2030年的目标，以求保持欧洲制造业的领导地位。《法德宣言》提出未来欧洲工业战略围绕三个方面展开。

1、大规模投资创新领域

通过制定欧洲技术融资战略、确保金融市场支持工业创新，满足初创公司和创新技术公司的资本需求。实施“先进研究探路者计划”，推动欧洲层面的高风险深层技术项目（例如在医疗、能源、气候、安全和数字技术领域）的突破性创新，确保氢、低碳工业流程、智能医疗与网络安全等颠覆性技术涌现，并成为人工智能技术的世界领导者。

2、调整欧洲的监管框架

为应对全球范围内的激励竞争，法国和德国建议欧洲改变现有的竞争规则。可供实施的政策选项有五。一是在并购控制的框架内，更多地考虑国家控制权与国家对企业的补贴。二是修订现有的并购控制指南，将潜在的竞争和全球范围内的竞争均纳入考量范围，以此确保在未来竞争进一步深化时，欧盟委员会可以采取更灵活的方法用以界定相关市场。三是考虑在严格限制、明确界定的情况下，新增向欧盟部长理事会提出上诉的权利，使其有权推翻欧盟委员会有关并购控制的决定。四是适当修改“欧洲共同利益重要项目”的实施条件，以确保其更容易、更高效地实施，并为大规模创新项目提供资金。五是允许公共部门可能在特定时间临时参与特定领域，以确保其长期成功发展。

3、采取自我保护的有效措施

一是全面实施欧盟外国投资审查措施，通过制定严格的国家立法，来保护欧洲的关键战略技术和资产。二是提倡一种向第三国进行政府采购时有效的互惠机制。鼓励欧盟各国更好地利用现行政府采购规则的灵活性，优先采购欧盟内部产品。三是不断监测和调整自身的贸易政策，抵制各种形式的保护主义，以捍卫欧洲的战略自主权。四是建议修改WTO规则，以提高透明度，更有效地打击对工业的过度补贴等扭曲贸易的行为。

二、主要发达国家战略调整的内涵与实质

纵观德、美、法等主要发达国家近期培育新动能的一些做法和战略调整，不难发现，这些举措既是发达国家为推进本国技术创新、抢占前沿技术领域发展先机、培育新动能一以贯之的做法，也是新一轮全球竞争压力下贸易保护主义和产业政策的“回潮”。

德国工业战略2030认为，仅仅通过市场创新是不足以应对未来，几乎没有一个成功的国家是完全依赖市场力量的。在改变游戏规则的突破性创新面前，单靠市场和固有的资源禀赋不足以应对未来挑战，必须加大政府政策的直接干预，来形成和巩固新的相对优势。

此外，发达国家还为政府干预找到一个新的理由，即“人不犯我我不犯人，人若犯我我必犯人”。《法德宣言》认为，欧洲必须继续提倡一个更加公平、更有效率的全球竞争环境，但是尽管欧洲全力以赴，做出了必要的努力，但是全球仍然没有一个公平的竞争环境，短时间内也不会有，这让欧洲企业陷入极大的不利当中。因此，欧洲必须修改相应的规则，使欧洲的企业具有全球竞争力。

三、对我国新动能培育的启示与建议

发达国家战略调整既强化了国家力量对于工业发展的干预，也引发全球范围内围绕制造业竞争日益激烈的担忧。对此，我国必须给予高度重视，继续坚持通过产业政策支持新兴产业发展、培育壮大新动能，更加重视龙头企业培育，抢抓机遇让新技术蓬勃发展，实施深度工业化战略促进传统产业改造提升。

（一）产业政策不能丢

应该看到，通过政府财政支持产业发展和新动能培育，是已经被实践反复证明的非常行之有效的政策手段。近期美国总统特朗普正式签署的《美国人工智能倡议》、德国出台《德国工业战略2030》以及《法德宣言》，都是更加重视产业政策的明确宣示。特别是在全球关于新动能制高点竞争日益激烈的今天，我国不应该也不能够完全废除产业政策。

值得注意的是，需要调整以往具有倾斜性、选择性的支持方式，改为更加普惠性、功能性的支持方式，对大中小企业、国有民营外资企业一视同仁。加大新兴产业发展基础设施建设、政府数据资源开放、标准制定、教育和人才培养、国际合作等方面的投资力度，通过完善基础环境，强化平台保障，提升产业发展能力。探索“揭榜挂帅”等项目组织新模式，更多采取后补助或奖补等方式发放，促进产业政策从“选马”到“赛马”的转变。

（二）更加重视龙头企业的培育

美国、德国、法国都把龙头企业培育作为衡量新动能培育成效的重要指标。《德国工业战略2030》指出，西门子、蒂森克虏伯、奔驰大众宝马奥迪等汽车制造商或德意志银行等现有的领军企业的生存与长足的成功符合国家利益，因为它们极大地促进了增值，同时也在世界上树立了德国经济与工业的良好形象。《法德宣言》也认为，只有欧洲企业具有全球竞争力，才能算取得真正意义的成功。而我国目前在培育新动能领军企业方面还缺乏系统的支持政策，应明确实施国家工业冠军计划，把领军企业培育作为政府政策支持的着力点，在人工智能、航空航天、量子技术、生命科技等引领未来发展的关键领域培育一批世界级领军企业。

（三）抢抓机遇让新技术新动能喷薄而出

新技术是新动能的天然属性。新技术创造新产业、衍生新业态、激活传统产业并推动新一轮国际产业转移，是带动世界经济新动能成长的革命性力量。德国工业战略2030认为，只有拥有并掌握新技术的国家才能始终在竞争中保持有利地位。面对数字经济、人工智能、平台经济、生物经济等领域技术日新月异的突破性变化，我们唯一的办法就是拥抱新技术、创造新产业、催生新动能。为此建议实施国家重点产业技术提升计划。明确国家重点支持产业技术方向，创新国家重大技术发展项目组织实施机制和模式，新设立一批国家产业技术创新研究院，明确由龙头企业牵头组织，积极探索“企业为主导+科研院所和高校为主力+贯通产业链上下游+政府支持+开放合作”的组织模式，推动我国在战略前沿领域、革新技术领域突破一批关键核心技术。

（四）传统产业改造提升大有可为

传统产业是新动能得以成長和培育的基础，在新动能培育过程中传统产业的作用不可忽视。在这方面，德国的教训非常深刻。早在上个世纪七十年代，德国就失去了在消费电子行业长期以来的领先地位，随后，这引起了连锁反应，使得欧洲无法在电信技术、计算机和消费电子（包括智能手机、平板电脑等）等新领域站稳脚跟。由此可见，新产业不会凭空产生，没有强大的传统产业作为基石，新动能培育只能是“空中楼阁”和“天方夜谭”。为此，我国在新动能培育过程中，应重视传统产业改造升级，通过新技术提高传统产业生产率，加快发展新型制造和服务型制造新模式，带动已有产业提质升级、高质量发展。建议实施深度工业化战略，在制造业占GDP比重保持基本稳定的前提下，重点通过供给侧结构性改革，大力发展战略性新兴产业，促进工业化和信息化深度融合、先进制造业和现代服务业深度融合，大幅提高制造业劳动生产率，实现制造业“内涵式”高质量发展，提升先进制造自主创新能力，并努力在全球制造业分工体系中占有重要的控制地位。

（作者单位：国家发展改革委产业所）