我国特大城市社会风险预防机制之法制优化

杨 方 能

一、引言

(一)“12·31”上海外滩拥挤踩踏事件

1.事件概览

上海作为我国特大城市的典型代表之一，已经成功举办了多项国际性大型活动。可以说，上海具备了较为丰富的应对复杂多变的社会风险的治理经验，其在我国特大城市发展进程中具有引领、示范作用。然而，社会风险的不确定性和复杂性仍然给上海这样的特大城市带来诸多挑战，特大城市社会风险一旦成为现实，其造成的不良影响将是广泛而严重的。“12·31外滩拥挤踩踏事件”便是一项典型例证：在2014年的最后一天，上海经历了城市发展历程中挥之不去的苦痛——“12·31外滩拥挤踩踏事件”。这一天，来自四面八方的游客像往年一样，聚集在外滩景区，观看灯光表演迎接新年的到来。然而，随着时间的巨轮向前运转，新年的欢声笑语却迟迟没有到来，取而代之的是一场触目惊心的人间悲剧。在距离新年的到来只有25分钟之际，由于缺乏相应的风险监管措施，前往外滩陈毅广场观看新年灯光表演的游客人数剧增，不断进出的人群在广场形成逆流对冲，有人在人流中被绊倒，踩踏事件终究还是发生了。该事件酿成了严重的后果：最终造成36人死亡，49人受伤[1]。踩踏事件发生后，中央高度重视。[2]

2.事件定性

2015年1月21日，在公布的“12·31”外滩拥挤踩踏事件调查报告中，上海市认定这是有关管理部门预防缺失、管理不善、应对错误的一起公共安全责任事件。[3]换言之，这是一起因国家行政机关滥用权力、严重不作为、违法行使权力而引发的公共安全事故。

3.事件原因

调查报告指出，该事件的主要原因是，黄浦区政府和相关部门对事发当晚外滩风景区特别是陈毅广场人员聚集的情况严重缺乏公共安全风险防范意识，对重点公共场所可能存在的大量人员聚集风险未作评估。[4]

一是有关责任部门对新年倒计时活动变更风险未作评估。二是有关责任部门对新年倒计时活动变更信息传播严重不到位。三是责任部门预防措施严重不到位。黄浦公安分局没有对外滩风景区安全风险进行专门评估，仅仅布置了几百名警察。四是责任部门对人员流量变化没有及时判断，并及时发布预警信息。五是责任部门应对处置措施不科学。黄浦公安分局在现场配备警力明显不足，没有采取其他有效措施，也没有及时向市政府报送事件信息。

(二)“12·20”深圳光明新区滑坡事故[5]

1.事故概览

2015年12月20日，深圳市光明新区红坳渣土受纳场发生滑坡事故，致使数百人死伤，数十栋楼被毁，直接经济损失达数十亿元。事故发生后，中央政府高度重视。

2.事故定性

2015年12月25日，国务院成立广东深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故调查组。调查组由安全监管总局等几十个部门组织，经过数十个月调查认定，这是一起特别重大生产安全责任事故[6]。

3.事故原因

事故直接原因有多个方面：事故发生时没有建设有效的导排水系统；事故单位严重超量超高堆填加载渣土，事故单位的风险处置错误，事故单位对风险没有发出预警，也没有向地方政府及时报告。[7]

4.事故责任追究

调查认定，作为事发地中标企业深圳市绿威公司存在违法转包问题。深圳市益相龙公司存在违法组织事故场地施工，违法运营，无视事故产地安全风险，没有采取预防措施。作为领导部门的深圳市和光明新区党委政府没有履行国家安全生产方面的法律规范确定的责任，对下属部门监督不力；深圳市建设、城管等监管部门存在违法审批，没有履行日常监管职责，没有及时查处社会公众反映的事故单位存在的安全风险；作为设计单位的广东华玺建筑设计有限公司存在伪造设计图的情况。调查组对100多名责任人员提出了处理意见。其中，采取刑事强制措施有50多人，涉事企业和中介机构人员30多人。另外，被追究责任的单位或人员包括：深圳市委市政府负责人、深圳市有关单位、广东省政府等10几个单位。调查组还建议，对涉事企业及其负责人，相关物业公司，设计公司等给予行政处罚。

5.事故反思

该事故的教训深刻：责任企业没有遵守安全生产法律规范，建设过程相当混乱；地方政府没有依法行政；监管部门违法审批，缺乏日常监督；中介机构违法行为严重；各类责任部门对社会公众的安全举报没有回应。调查组提出多方面改进防范措施的方案：安全生产责任体系进一步健全和主体责任的进一步强化；加强城市风险防控意识和安全管理意识，健全城市建筑垃圾收纳场管理体系；强化应急管理；强化事故隐患排查能力和举报查处工作等。

的确，自从进入21世纪以来，我国各种社会问题随着科技化、全球化发展而更加凸显。从前述两则事例不难看出，在特大城市发展过程中，社会风险问题相伴相随，给特大城市治理提出了严峻的挑战。

美国著名经济学家瑟夫·斯蒂格利茨曾指出，中国城市化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类新世纪的两件大事。[8]我国特大城市社会风险治理不单是一个纯粹的中国问题，还是关乎全人类文明发展的世界问题。也正因为如此，在城市发展过程中，尤其是对于特大城市而言，如何科学、有效地应对社会风险俨然已成为一个至关重要的课题。

二、“特大城市”及特大城市社会风险之界定

(一)特大城市之界定

1.国际通行的划分标准

“特大、国际性的大都市”这一概念最早是由英国城市规划专家帕特里克·格迪斯于1915年在其经典著作《进化中的城市——城市规划与城市研究导论》一书中提出[9]。此后，以米尔顿·弗里德曼等为代表的学者相继提出了一些更为具体的城市类型划分标准，如分别以城市的经济地位、交通区位优势、人口规模、区域面积、城市辐射能力等方面为依据将城市划分为不同类型。[10]

从语义学的角度来看，“特大城市”主要是指城市的规模巨大。从理论上而言，对城市类型的划分具有不同的参照标准，并且不同的参照标准对城市类型的划分会产生实质性的影响，例如，以区域面积为标准划分城市类型，可能会与以经济地位为标准的划分结果大相径庭。目前，世界各国普遍采取的是“以城市人口数量”为基准，对城市规模加以类型化区分。从国际通行标准而言，特大城市一般是指人口在百万以上的城市。[注]联合国区域发展中心将“人口在100万以上的城市”定义为“特大城市”。

2.特大城市划分标准在中国的嬗变

早在1980年，我国首次对1955年国家建设委员会《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》中城市划定标准做出改变，将城市划分为四个等级，其中，市区常住非农业人口(中心城区和近郊区非农业人口)100万以上为特大城市，50万以上到100万为大城市。值得注意的是，在这一版本中的城市类型划分中，并未对“超大”城市作出规定。

1984年，国务院出台《城市规划条例》，该条例在第一章总则部分设专门条款规定了三种不同类型的城市。1990年《城市规划法》正式颁布实施，《城市规划条例》自然失效。《城市规划法》中对城市类型作出了进一步调整。令人遗憾的是，该法已被2008年颁布施行的《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)所取代，但《城乡规划法》中并未对城市类型进行明确界定。

直至2014年10月29日，国务院印发《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》(〔2014〕51号)，以城区常住人口为统计口径作为新的城市规模划分标准，其中，城区常住人口500万以上1 000万以下的、超过1 000万的城市分别为特大城市、超大城市。[11]

3.特大城市的历史与现状

早在20世纪80年代之前，由于特殊的计划经济体制所限，加之严苛的户籍管理制度羁绊，我国城市化进程发展缓慢。在当时，全国城市数量有限，特大城市更是寥寥无几，如举全国之力建设的北京、上海等城市。然而，自改革开放以来，尤其是进入21世纪之后，随着我国社会主义市场经济的确立以及户籍制度改革的进一步深化，越来越多的人口从农村涌向城市，我国的城市化进程加速前进，相关资料显示，截至2016年12月，中国的城镇化率已达至57.35%[12]，特大城市数量增至16个[13]。

按照前述新标准，目前我国的特大城市是指城区常住人口500万以上城市，共有16个，其中，主城区人口达到500万至1 000万之间的9个特大城市为：南京、成都、沈阳、哈尔滨、杭州、西安、苏州、佛山、东莞，[14]主城区人口在1 000万以上的7个超大城市为：北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、武汉。

(二)特大城市社会风险之界定

1.“社会风险”之界定

一般认为，“社会”有广义和狭义之分。前者指由人的有意识的行为创造出来的事物的总和。它包含了人类社会进程中的一切现象，除了自然环境外的都可以归类为社会，它与人类的外在物“自然”相对应。[15]后者是指，与政治、经济、文化等相并列的系统，是指以人群及其利益、行为、关系等构成的整体结构社会。[16]由于从逻辑而言，社会风险属于风险的下位概念，因而理解风险是认识社会风险的一个重要切入点。

(1)风险概念

“风险”一词源于意大利语Risco和法语risque，Risco译为撕破，意指在深海中运行的货船由于暗礁或礁石而具有的危险性。[17]《现代汉语词典》中风险意为“可能发生的危险”。[18]377总之，风险的基本含义应包含“可能发生的危险”“不利或毁灭的可能性”。其实，不同的人在不同的情景下对风险的认知可能是不同的，风险认知是多维度、个性化的。

①经济学视角。该视角认为，风险是指一种行动的一系列可能的结果可被预知，且每一种结果的概率大小能被计算出来。[19]通用的公式是风险(R)=伤害的程度(H)×发生的可能性(P)。对于经济学色彩非常浓厚的风险定义，人们试图将可能的结果及其发生的可能性量化，从而使风险具有可比性。它采用的是成本——收益的逻辑，试图暗示人类可以通过智力的发展理性地认识风险。这一量化方式在一些领域被证明为是有用的。如果某一事件发生的可能性可以足够准确地表达出来，而且其作用可以按量化标准清楚地得以确定，那么适用该方法就是合适的。这尤其涉及保险业。[20]25

②管理学视角。该视角多数主张，风险是某一事件发生的可能性及不利后果。所谓可能性是风险发生的概率，而不利后果是风险变为现实后对保护目标和对象可能造成的影响。[21]

(2)与相关概念的辨析

①风险与危险(危害)等概念之辨析。“风险”是某种特定危害或危险发生的可能性，而“危险”“危害”等多指已经发生或存在的事情。由此，风险与传统秩序行政中已经高度现实化的“危害”“危险”不尽相同。

②风险与不确定性。一般而言，风险是不能确定知道，但能够预测到事件的状态；而不确定是既不能确定知道，也不能准确预测到事件的状态。

从以上分析不难发现，风险是与未来性、可能性、不确定性联系在一起的。另外，笔者赞成风险具有主观性，认为客观存在并不完全是现代社会中的风险所具有的唯一性，其相当程度上是由社会定义和建构的，[21]有关风险的定义中至少应包含两种元素，即未来可能的结果和每种结果发生的概率。

(3)社会风险的概念

“社会风险”就是专属于社会范畴的，有别于其他领域的风险。从其本质上而言，它指向的是社会结构、社会秩序损失的可能性[22]。“社会风险”是指能够反映社会群体利益、地位结构、相互关系的社会整体中存在着不稳定、不确定的状态，并造成社会失序和社会危害的结果的可能性。[23]

2.特大城市社会风险之界定

(1)特大城市社会风险之内涵

随着人类文明的发展，“这个世界正在匆匆地走向它的尽头”。[24]18我国在迅速城市化的过程中面临着诸多风险挑战，其中，城市社会风险在城市现代化进程中成为不可忽视的一项重要因素。那么，何谓城市社会风险？有学者指出，城市社会风险是指能够反映社会群体利益、地位结构、相互关系的社会整体中存在着不稳定、不确定的状态，并造成社会失序和社会危害的结果的可能性。[23]笔者认为，“城市社会风险”应当既具备一般社会风险的普遍性特点，同时也强调社会风险的“城市”特征。所谓城市社会风险就是指，在城市现代化发展进程中，由于城市所蕴含的政治、经济、文化、人口等多种因素相互作用所引发的造成社会损害的可能性。进而，特大城市社会风险就是指，特大城市现代化发展进程中，由于特大城市所蕴含的政治、经济、文化、人口等多种因素相互作用所引发的造成社会损害的可能性。同样，它是城市社会风险与特大城市自身特点的结合，具备城市社会风险的普遍性，也突出特大城市的特殊性。

(2)特征与类别

就特大城市社会风险的特征而言，我国特大城市面临的社会风险具有覆盖面广、危害严重、发生频率高、种类复杂、国际化趋势加强等特征。正是基于特大城市社会风险的这一特征，使得特大城市社会风险的类型划分难以达成统一的认识。就既有研究而言，城市社会风险的类型因分类标准的不同而有所差异，例如，有学者分别根据风险源、风险形成机理以及风险涉及领域等标准，区分不同类型的社会风险，并指出按照风险因子的来源不同，可分为自然风险和人为风险；按照风险的形成机理不同，可分为结构性风险和功能性风险；也有学者对中国现阶段所面临的城市社会风险做了归纳，总结为经济发展的贫富冲突风险、生态破坏的环境风险和全球化的后果风险[25]；还有学者指出，城市社会风险由城市容纳能力风险、城市社会结构风险、城市社会冲突风险、城乡矛盾风险所组成。[26]

显然，对特大城市社会风险的类型划分不宜过于宏观和宽泛，原因在于过于宽泛的划分标准实质上使得特大城市社会风险类型难以具体化，进而加大了相关主体感知特大城市社会风险的难度，不利于形成对特大城市社会风险的整体性、全方位的认知。结合我国社会经济发展状况，以及国内外形势，从解决我国特大城市所面临的突出问题出发，笔者认为我国现阶段特大城市社会风险主要包括政治安全风险、暴恐安全风险、社会稳定风险、社会治安风险、公共安全风险、民生安全风险、网络安全风险、自然灾害风险等8大类。

三、特大城市社会风险预防机制之合法性危机

城市是我国地方经济、政治和文化发展的中心，是财富聚集及产业密集的重要区域。随着现代性发展，城市面临以风险分配为主的时代即“风险社会”的来临[27]15。与传统风险相比，现代特大城市风险呈现出密集、重叠、连续等新特点[28]。特大城市是一国行政区划中重要的地方形态，它发挥着辐射和带动一定地域(如国际、国内、区域)发展的重要作用[29]。特大城市的人口居住和流动，所拥有的空间、经济、信息，以及自然资源等，都是农业社会中无法企及的，也是特大城市存在大量社会风险的基本前提。城市特征因而也更加凸显：人口高度聚集，流动性空前提高；特大城市中心地位与暴力、失业、各类新型犯罪等各种类型的工业社会和后现代风险纠缠在一起；特大城市管理一体化与运行逻辑的单一化，普遍主义化和专业主义化特质不断凸显，虽然降低管理成本，但制造了许多社会风险。

事实表明，大量的社会风险都经历了一个由量变到质变的过程，起初看似微不足道的风险经过一系列发展演化最终成为具有严重危害性的风险，进而转化为一系列不可控制的风险事件。究其原因，政府对风险预防不及时、不到位使得风险无限放大。可见，若要实现对社会风险的科学规制，就不能忽视风险预防阶段的监管机制设计。在特大城市社会风险预防阶段，监管机制应当由风险源的排查、登记识别机制；风险信息公布机制；风险信息交流机制；风险预评估机制；风险预案机制；风险应急动员机制；培训演练机制以及物资保障机制等组成。需要指出的是，前述各项机制对于预防特大城市社会风险而言分别具有独特的价值，与此同时，各项机制并非割裂、孤立，相反，它们之间彼此互为支撑。对特大城市社会风险预防机制进行科学设计和合理优化，有助于提前了解和掌握相关风险信息，为及时、有效地处置风险提供充足的前期准备。

(一)风险源的排查、登记、识别机制之缺陷

在风险预防的过程中，对风险源的排查、登记和识别属于预防风险的第一步。目前，在特大城市中，对风险源的排查、登记和识别主要存在以下几个方面的问题。

1.风险源排查机制

在风险的排查方面，一些特大城市并未形成常态化的风险源排查机制。特大城市政府对风险源的排查，多是发生同类事故之后亡羊补牢式的排查，对风险源的预防性排查法定义务并未真正履行。对特大城市风险源的排查，传统的法律规范，更多规定的是政府对事故的事后应对，这种理念也深入到了特大城市的风险预防之中，这也导致特大城市在风险的事前预防方面一直较为薄弱。例如，在2015年8月天津港发生爆炸之后，天津市政府才开始对化工产品以及港口等可能发生事故的地方进行重点排查。不仅如此，全国各主要港口都开始了危险化学品的安全检查。[30]这种在发生了事故之后，特大城市政府或者有关责任单位再进行同类风险源排查的事例在实践中屡见不鲜。比如，2017年7月14日，一名叫李文星的大学毕业生的尸体在天津静海区被发现。警情发生后，天津市公安静海分局及时开展现场周边走访排查、监控录像调取及关系人核查等工作。根据死者携带的传销笔记等物证，静海分局分析认为其极有可能误入传销组织。[31]该事件曝光之后，引起全国轰动。随后，天津政法委书记下了死命令，准备打一场取缔非法传销歼灭战，天津市将决战20天，彻底清除天津市非法传销活动。[32]下了死命令之后，天津市公共局迅速行动，于2017年8月6日凌晨，在传销猖獗的静海区实施代号为“凌晨行动”打击传销的专项行动，该行动共出动执法人员2 000余人。截至 8 月6 日上午 11时排查村街社区418个，发现传销窝点301处，清理传销人员63名。[33]由于特大城市人口众多，经济发展程度较高，一旦发生风险，将会造成难以估量的损失，由此，在社会风险的预防方面，政府应当采取措施使预防理念深入人心，对风险不能仅采取事后处置的态度，而应更加注重事前预防。

2.风险源登记机制

对于风险源的登记，一些特大城市政府并没有切实履行法定职责，由于排查工作不到位，对风险源的登记方面存在很大的缺失。比如，一些特大城市时常发生电梯事故，一个重要原因是对电梯风险排查的缺失，从而导致很多关于电梯的潜在的风险无法被登记在风险源中，因此也无法做到对此类风险的有效监管。对特大城市风险源的登记，特大城市政府应当注意一定的科学性。对于与风险源的相关因素，比如，特大城市的人口、经济、地理环境等因素都应当被政府考虑进去，同时，针对特大城市常发的风险，在登记过程中应当主动标明，这样在预防和处置工作中，才能更有针对性。对于在风险预防过程中的问题，很多都是由于风险登记不完善造成的。风险登记的不完善，使得在风险预防时存在很大的盲目性，针对性不强。2015年发生在天津港的爆炸中，对于爆炸地点存放何种化学物质，无论是天津港管理单位，还是天津市安监局等单位，都没有做好相应的危化品登记工作，以至于当着火时，消防员赶到现场就盲目的用水进行灭火，进而造成了更加严重的爆炸事件。[30]在全国各特大城市的风险应急预案中，如《成都市突发公共事件总体应急预案》《武汉市突发事件总体应急预案》等全国各特大城市的应急预案，对风险源的登记都较为忽视，很多特大城市的风险预案都未对风险源的登记做相应规定，或者规定得较为粗略。

3.风险源识别机制

一些特大城市政府对风险源的识别往往是停留在表面上的，由于对风险源的认识缺乏专业性和科学性的支撑，因此，对风险源的预防存在较大的难度。风险在很多时候并不会呈单一的方式表现出来，风险的出现往往是多方面的，这对风险源的识别带来了较大的难度。例如，暴雨、台风等气象灾害可能会引发泥石流、山体滑坡地质灾害，进而造成人员伤亡、传染病流行等公共卫生事件。对于风险源的识别，一方面是由于风险识别人员的不专业性造成的，例如，天津港爆炸事件就是如此，参与灭火的消防员除了有天津市的公安局的正规消防员，还有天津港的消防员、企业的消防员，这些消防员很多都是合同制的，不仅缺乏消防专业知识，同时也未受过正规的消防技能训练。一旦发生火灾后，他们很多人只知道拿起高压水枪，缺乏相应的专业水准。[34]另一方面，风险的多样性以及特大城市本身的复杂性也给风险源的识别带来了较大的难度。2013年11月22日，青岛中石化东黄输油管道爆炸案中，原本普通的输油管道在泄漏了长达8个小时之后，引发了剧烈的爆炸，而青岛作为大型城市，其较高的人口密度使得该爆炸事件致62人死亡， 136人受伤，靠海的地理环境使得附近海域被原油污染，给当地的水质及海产品带来了严重的生态破坏。青岛输油管道的泄漏，逐渐演变成为了一场重大安全事故，并给青岛当地的生态环境带来了严重的污染。[35]

(二)风险信息交流机制之缺陷

1.跨地区的风险信息交流机制

特大城市由于人口众多，城市面积较大，随着交通和科技的发展，这也使得风险往往会从某一个固定区域蔓延到整个城市。同时，因为特大城市通常是某一区域或某一省的中心城市，这就使得一个特大城市的社会风险可能会蔓延到周边城市，甚至演变为全国性的风险。周边性的风险往往也会蔓延到特大城市，加剧了特大城市的风险预防难度。但是在一些特大城市中，往往缺少相应的跨区域风险交流机制。如武汉作为国家级中心城市以及中部地区的中心城市，在湖北省也具有重要作用。尤其是近些年来，随着武汉发展的不断加快，武汉1+7城市圈正在形成，武汉与周边城市一体化进程不断加快，但是，相应的风险信息交流机制却未建立起来。

2.横向跨部门的风险交流机制

横向的风险交流机制往往存在很多不健全的地方，在特大城市中，一些职能部门通常会各自为政，缺乏统一的风险交流机制。虽然某一类风险会有相应的责任主体，但是预防某一类风险却不是某一个部门可以独立完成的。例如，在艾滋病等传染病方面，不仅需要卫计委做好相应的宣传教育工作，公安部门对卖淫嫖娼行为的打击也会在很大程度上避免艾滋病的蔓延。再如，前文提及的深圳光明新区重大滑坡事故等等。要想有效的预防山体滑坡需要多方面协同发力，例如，气象部门要做出连续暴雨的预报，地质部门要对土壤疏松、易造成山体滑坡的地区有充分的了解，民政部门要对易造成山体滑坡地区的居民进行妥善的安置，要对其安排住房，并进行相关的生活补贴。由于各部门之间缺乏沟通，很大程度上导致了此次悲剧的发生，并造成了近百人的人员伤亡。此次事故的发生，在很大程度上就是因为相关职能部门各自为政，横向的风险信息交流机制尚未建立。

3.纵向上下级之间的风险信息交流机制

目前，特大城市与所在省份及国家之间的纵向风险信息交流机制已经初步建立，信息共享也初步形成。但是这种纵向的风险信息交流机制仍然十分薄弱。上下级之间的风险信息交流，往往采用官僚化的命令报告模式，上级对于下级往往是采取行政命令的方式进行，下级对于风险有着更加深刻的感知，其主观能动性难以发挥，下级在面对风险时缺乏自主性。而下级向上级的汇报也是十分机械的，往往是程序性的，实体性内容较少。上下级之间的互动较少，针对可能出现的苗头，上下级之间的沟通应当更加灵活，针对可能出现的问题，积极进行互动式的研判。

4.特大城市政府对城市公民的风险信息交流机制

虽然诸多法律规定，特大城市政府负有法定职责向城市公民及时公开风险信息，比如，《突发事件应对法》第40条规定，县级人民政府应当定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理，及时按照规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，公布咨询电话。但是，从城市社会风险预防和处置实践来分析，城市政府对城市公民的风险信息交流依然存在诸多问题。比如，在2014年上海“12·31”踩踏事件中，上海市黄浦区政府的风险信息交流机制就失灵了。对此，有学者作了如下概况：没有在第一时间及时向公众发布外滩灯光秀活动变更和安全提示信息；发布信息的途径比较单一，黄埔区政府没有采用官方网站、微博、电视、手机等现代工具，而是采用召开新闻发布会的形式来发布新年倒计时活动信息，此外，在外滩风景区及其周边地区，也没有设置指示牌或者专门进行解释和引导；发布内容不够准确，对“外滩”与“外滩源”的区别没有特别提醒和广泛宣传。即使是上海本地人也不知道外滩源在何处，外滩灯光与外滩源灯光秀有什么区别。[36]57-59由于特大城市政府对城市公民信息交流机制的失灵，所带来的消极后果也是显而易见的。比如，谣言问题、公民难以自救问题、政府信任危机问题等。

(三)风险定级评价机制之缺陷

1.相关基本理论界说

(1)风险定级评价机制之界定

风险定级评价，是预防和应对风险事件的起点[37]242，是风险监管活动的一项基础性、常态化、动态性的工作。风险定级评价机制，是对隐藏的风险源及其发生的概率进行等级评定的制度[38]190。当前，我国在理论与实务层面对风险定级评价的内涵外延，以及风险定级评价机制的主要内容尚未有定论。

2003年5月通过的《突发公共卫生事件应急条例》第26条规定，突发事件发生后，卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估。这是首次提到对突发事件的风险评估，但没有对风险评估具体实施步骤进行详细说明[39]。2007年8月出台的《突发事件应对法》第5条和第20条首次以法律的形式对危险源、危险区域进行调查、风险评估制度确定下来，[37]242是对我国风险定级评价机制主要内容及运作方式的权威规定。此外，我国关于风险的规范性文件也对风险定级评价机制作了相关规定。比如，2010年12月北京西单商业区正式安装并投入使用了“人群聚集风险预警系统”。预警分为红、橙、黄、蓝四级。当区域预测人流超过最高流量的60%时系统显示蓝色预警，超过80%则为黄色预警，达到100%时则为红色预警。[40]

(2)风险定级评价机制之类型划分

风险定级评价机制针对不同的风险类型、发生区域和阶段，其评价机制也不同。从风险类型上界定，目前主要的风险定级评价机制有多种类型：一是按行业划分，可以分为食品安全风险定级评价机制、生态环境破坏(污染)风险定级评价机制、公共卫生风险定级评价机制、安全生产风险定级评价机制、金融风险定级评价机制、社会稳定风险定级评价机制等六种类型；二是根据《突发事件应对法》对突发事件类型的划分，可以分为自然灾害类风险定级评价机制、事故灾难类风险定级评价机制、公共卫生事件风险定级评价机制和社会安全事件风险定级评价机制等四种类型。此外，也有学者从学理上对多灾种风险综合评价机制[41]作出了研究；三是根据风险发生的地域范围上进行区分。风险定级评价机制主要分为按传统行政区划来划分的省级、地市级、县区级和跨行政区划的风险定级评价机制，还包括相关单位、部门内部的风险定级评价机制；四是从风险评估活动所处阶段来划分，风险定级评价可以分为前期预测性的风险评估，事中实时性的风险评估和事故后果评估[42]3354-3355三个方面。

(3)风险定级评价机制之内容

从国际公共安全评价体系的视角分析，风险评估框架大都基于“能力(也称抗灾能力和危机弹性)”[注]联合国减灾战略机构2004年也对它作了定义：抗灾能力指可能受到危害的一个系统、社区或社会,通过抵御或变革, 从而在职能和结构上达到或保持可接受水平的适应能力。和“脆弱性”[注]联合国减灾战略机构认为，脆弱性指由自然、社会、经济和环境因素或活动所决定的, 是一个社区更容易受到危害侵袭的条件。两个层面进行构建，通过“确定评价目标结构”“分析评估实施水平”(分为人口水平和项目水平)、“设计评估指数模型”“确定统计数据源”“设计评估计划”等环节，开展风险定级评价活动。典型的风险评估框架可归纳为3大类：(1)单纯评估脆弱性的框架，如英国的社区风险注册等；(2)单纯评估能力的框架，如美国的寇普机构评价表等；(3)综合评估能力与脆弱性相结合的框架等。[43]当前，关于我国风险定级评价机制的主要内容，有学者认为应当包括风险评估的基本原则、评估主体和评估程序[37]249-250等内容，也有学者认为风险评估应当包括资源评估、威胁评估、易损性分析、风险等级划分、风险控制措施等内容，[44]83还有学者聚焦于食品安全风险评估研究，根据《食品安全风险评估管理规定(试行)》第13条规定之相关规定，认为食品安全监管领域的风险评估主要内容和步骤包括危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述等内容。[45]16-25笔者认为，特大城市社会风险定级评价机制的主要内容应当由风险评估的基本原则、评估主体、参与主体、评估对象、评估方式、风险标准、评估程序和评估结果运用等部分组成。风险定级评价机制的核心内容是“评估方式、评估标准和评估程序”三个部分。

①评估方式。关于风险评估方法的表述，主要采用专家会商法、德尔菲法、风险矩阵法和分析流程图法等风险评估方法。[39](风险矩阵法，如下表所示)。

风险评估矩阵分析表

有学者从技术层面，侧重于定量分析的角度，归纳总结了我国当前主要风险评估方法有：资料分析法、实验模拟法、数学模型法和遥感、GIS法，而国际社会已经提出了多种用于全球、大洲、国家、区域乃至社区等突发事件风险评估的评估方法和模型，并有与之对应的概念体系、数据库系统、模型库和直观表达评估结果的风险图。常见的国际风险评估方法和模型有：灾害风险指数、多重风险评估、脆弱性评估法、应用系统分析灾害模拟模型、社区灾害风险指数和应对能力自我评估法等。[46]11

②风险标准之设定。一般而言，风险标准的设定需通过两种方法来实现。一是根据不同灾种的自身属性，确定不同等级，如常见的洪涝、台风、地震等自然灾害预报预警等级；二是根据发生风险的可能性(几乎确定、很可能、可能、不确定、可能性小)和影响幅度(特别重大、重大、较大、一般、较小)，最终通过风险等级矩阵标准，来确定风险评估后的应对措施。

③评估程序。《风险管理原则与实施指南》将风险评估分为风险识别、风险分析和风险评价三个步骤。[47]这样的一种原则性规定显然不能涵盖风险定级评价活动的全过程。有学者对风险评估流程进一步细化，指出我国的风险评估基本流程包括风险识别、脆弱性分析、风险评估、应急能力评估、出具风险评估报告、公开评估结果等步骤。[37]250-252笔者对此表示基本认同。由此也可以初步判断，我国采用的是一种“综合评估能力与脆弱性分析”相结合的风险评估框架体系。

2.特大城市风险定级评价机制规范和实证分析

为进一步分析风险定级评价机制在我国特大城市社会风险处置过程中的运行现状，笔者选取北京、天津、上海、深圳、重庆等典型特大城市，从规范和实证层面展开具体分析。

(1)规范层面之分析

《突发事件应对法》第五条虽明确规定了建立重大突发事件风险评估体系，但至今尚未完成。地方突发事件应对法实施办法(条例)和地方总体及专项应急预案等规范性文件，也大多提出建立健全突发事件风险评估体系的要求，但风险评估体系建设进程缓慢，而相关条款多是关于开展风险评估的原则性表述，风险评估成果运用效果不明显。但值得肯定的是，北京、天津、上海、重庆、深圳、武汉等特大城市都以政府文件的形式对城市公共安全风险评估作了较为具体的规定，如《北京市人民政府关于加强公共安全风险管理工作的意见》[48]《天津市人民政府办公厅关于印发安全天津建设纲要(2015-2020年)12个专项安全建设实施方案的通知》[49]《上海市人民政府关于进一步加强公共安全风险管理和隐患排查工作的意见》[50]《重庆市突发事件风险管理操作指南(试行)》[51]《关于印发深圳市公共安全风险评估工作方案的通知》、武汉市《市人民政府关于加强公共安全风险管理的意见》[52]等规范性文件。从实践层面讲，笔者以深圳市风险评估工作开展情况为例，加以分析说明。

(2)实践层面之分析

自2012年9月以来，深圳市应急委、安委会联合印发了《关于分行业分区域开展城市公共安全评估的工作方案》，启动了城市公共安全评估工作，是建国以来首次将整个城市作为一个系统开展公共安全评估，全面掌握城市主要风险。[53]

具体做法是：①统一评估方法，研究编制了《深圳市公共安全评估工作指南》。②开展风险识别。依据历史数据和典型案例，由专家团队进行梳理和分析，发现和辨识可能对深圳造成较大影响的风险。③组织风险评价。组织行业主管部门与相关领域专家综合分析风险发生的可能性和后果严重性，评定风险等级。④提出风险应对。⑤编制白皮书。⑥明确整改责任。

《深圳市突发事件应急体系建设“十三五”规划》[54]中指出：在城市公共安全风险评估方面，深圳市对此高度重视，开展了大量的创新性、针对性、可行性的实践探索，并取得了显著成效，但仍然暴露出存在部分应急预案缺乏风险评估的基础支撑，实用性和可操作性不强；部分领导干部和应急部门在日常工作中仍然缺乏综合风险分析和应急决策能力，“重处置，轻预防”的被动式应急现象时有发生；尚未全面开展分行业和分区域的专业风险评估工，作城市公共安全风险评估机制仍需健全，系统全面的公共安全风险治理局面尚未形成的现实性问题。

3.风险定级评价机制存在的合法性危机

(1)风险定级评价机制的功能定位和社会认知严重不足

特大城市社会风险处置过程是一个闭环系统，将风险在处置计划的实施过程中出现的相应变化及时向风险预测和识别者进行反馈，以便有针对性地开展风险评估和分析，调整风险处置计划，以此循环往复，保持风险处置的动态性，从而达到风险处置的预期目的。由此可见，风险定级评价应当始于风险预防和准备阶段，是风险监测和预警的前提，是应急处置和救援的重要依据，并将延续至事后恢复和重建环节，直至进入下一个风险管理活动周期。健全完善风险定级评价机制对于明确特定型城市社会风险范围、提高突发公共事件风险辨识能力、分析能力、评估能力和处置能力具有重要意义。当前，我国在特大城市社会风险监管过程中，受制于“重处置，轻预防”的被动式应急管理理念，风险定级评价机制建设进程缓慢，风险定级评价活动成效不足。

从社会认知角度来讲，在风险定级评价实践活动中，往往是由相关风险监管责任主体(相关行政部门)组织专家团队对风险源单位开展风险评估，适当地通过听证会、风险信息公开等方式引入公众参与风险评估。在风险评估过程中，专家的风险认知模式与公众的风险认知模式并不总是高度契合，特别是在风险评估中的价值目标和规制手段方面，二者往往是相背离的。

专家认知和公众认识的差异与合法性危机[55]82-98

注：表格中的内容，主要根据学者戚建刚《风险规制过程中的合法性》一文概括归纳所得。

(2)风险定级评价

《风险管理原则与实施指南》，[47]作为我国开展风险定级评价活动国家标准指南，仅以寥寥数字，从风险识别、风险分析和风险评价三个方面，对风险评估活动进行了一种粗线条的、原则性的概括，其内容缺乏指引性和可操作性，无法为开展风险定级评价活动提供理论支撑和标准依据。而相关法律法规关于某一行业、某一灾种的风险评估工作也多是原则性的规定。

具体到我国特大城市社会风险定级评价法制规范，尚未形成系统性、专业性、权威性的风险定级评价标准体系，其多以政府或政府部门文件形式出台，或是作为文件中的部分内容出现。同时，特大城市因其自身的特殊性，城市风险种类在覆盖《突发事件应对法》规定的四大类型的基础上，存在诸多细分的、并体现自身城市风险防控特殊性的风险类型，对这些特殊性、多发性的风险类型，健全完善风险定级评价机制就显得尤为重要。比如，深圳、广州等沿海特大城市的台风、洪涝灾害的风险定级评价机制；重庆山区地质灾害风险定级评价机制；天津、上海等港口城市海港运营管理风险定级评价机制；上海、深圳、北京等金融中心金融风险定级评价机制；特大城市交通安全、安全生产、恐怖袭击、群体性事件的风险定级评价机制。凡此种种，风险定级评价机制与现实需求之间还存在很大差距。

(3)风险定级评价完成后的整改、监测、防控措施严重滞后

风险定级评价活动是风险监管的起点而不是终点。通过对风险点的识别、分析、风险评估和风险应对能力评估，针对高等级风险，职能部门要及时采取风险隔离、监测、预警等风险应对措施，并为后期可能出现的风险处置和救援提供行动方向。从近年来发生的2012年北京“7.21”特大暴雨灾害，到2014年“12.31”上海外滩踩踏事件，再到2015年天津滨海新区“8.12”爆炸事故等，无一不反映了灾害发生前的风险定级评价结果并未受到有关企业、监管部门和社会公众的高度重视。违法违规操作、不合理的城市工业布局、过度化的城市扩张、不完善的城市防洪排污排涝设施建设及监管维护、不及时地对风险点进行全面和有效整改，对风险监测机制和制度的落实，风险防控手段措施乏力等众多非自然因素叠加，风险定级评价成果运用之于风险监管活动的实效性大打折扣。

(4)风险定级评价机制缺乏常态化的监督问责制度支撑

首先，从规范层面而言，当前我国法律、法规、规章和政府规范性文件中关于对特大城市社会风险定级评价监督问责方面的规定较为简单模糊。风险评估各方参与主体的职、责、权、利不明确，各方主体对风险排查敷衍了事、对风险评估流于形式、对问题整改观望缓进、对危机爆发持侥幸态度、对事后问责悔不当初。法律规范中缺少必要的、持续性、全面性和强制性风险排查、分析、评估、整改、防范和问责的条文表述。

其次，从实践层面而言，特大城市社会风险定级评价活动多元主体合作不力。风险定级评价涉及到社会参与主体，政府监管主体和风险评估专家团队。如何推动社会主体主动积极开展风险自查和整改，如何组织专家团队对相关风险事项进行科学、系统的定级评价，如何协调政府各相关部门对风险排查整改情况进行及时跟进，通过社会力量的投入和政府公权力的行使，对各风险点进行动态监测、及时处置，最大程度的化解风险、防控风险，这本身就是一项浩大的系统工程。通过对我国特大城市典型案例分析和日常风险定级评价实践观察发现，我国法律对社会主体开展风险自查自纠缺少激励机制和跟踪服务机制，而更多的是对其采取行政命令和行政处罚等强制性的损益性的行政行为。虽然开展风险排查和防控，从根本上来讲，社会主体是最大受益者，但从短期来看，带来的是更多的成本投入，社会主体积极性必然不高。

最后，从风险评估专家团队而言，特大城市社会风险定级评价活动是一项科学性与价值性相统一的交互过程，应当通过同行评审、异体监督等制度的设置保证风险评估结果科学合理、适度可行。但当前我国开展的风险定级评价活动往往是特大城市相关行政机关自身或委托专家团队进行的单一评估主体为主的风险评估，缺少公私合作的风险监测网络和风险评估建议渠道，风险评估活动权威性、科学性、应责性不足[45]。

(5)风险定级评价活动社会参与和信息公开不充分

特大城市社会风险定级评价活动需要多方主体参与，充分的信息交流沟通和相互促进监督显得尤为重要。从目前来看，政府部门、专家团体和相关风险排查的企、事业单位和部门三者之间在风险定级评价活动中的交流较多，但相互间的参与程度不够深入具体，往往是政府部门指令相关单位自查，委托专家团队评估，责令相关单位限期整改。但针对风险排查中风险源的认定、风险级别认定、风险整改中政府部门的跟踪服务、主动履职等方面，相关风险单位的话语权较弱，处于服从地位而不是平等地位。此外，针对风险定级评价活动，非直接利益相关者的话语权往往被忽视，针对相关危险行业、企业和产品的生产建设、相关城市建设中潜在风险、城市经济、社会、科技、生态环境发展中的潜在风险等，非直接利益相关者，尤其是公民个人，其参与渠道不畅。与此同时，风险定级评价活动的相关信息披露，成果运用情况通报不及时、不全面、不准确。

(6)评估指标体系缺少原则性规定

特大城市社会风险评估指标体系作为一种特定的测量工具和手段，由一系列经过遴选的敏感指标组成，用于测量社会风险现象及其运行过程，且具有系统性、计量性、具体性、实践性和适用性等特点。评估指标体系设定的科学性对于评估结果具有重要影响。指标体系一般通过若干变量特征而表现出来。这些统计指标因此成为测定社会风险的指示器，[58]健全的社会风险评估指标体系是对社会稳定状况进行实时监控的重要工具和手段。[59]106指标体系一般来说是根据现实或之前风险事件经验总结、分析得出的具体实用性指标内容，但缺少原则性规定的指标体系呈现出一种繁杂的状态，适用于各领域、各情形的评估指标数量庞杂、标准不一，无法做出统一具体的规定模式，由此，应当有概括性的、高度抽象凝练的原则性标准来保证评估指标的科学性与系统性。因此，当下特大社会风险评估中缺少评估指标原则性规定的情形不能适应风险监管机制的现实需求，并且此种原则性规定也应当在后续的机制完善中通过法制化的途径予以明确和规范。

(四)风险预案机制之缺陷

在风险预案方面，很多特大城市都制定了相应的应急预案，当风险来临时，无法可依的局面已经得到了有效的缓解。对社会风险的应对，已经由之前临时的应急机制转变为有章可循的、常态化的风险预案机制。

1.关于风险预案的合法律性与科学性问题

目前，特大城市的应急预案不仅仅有特大城市总体应急预案，如《武汉市突发事件应急预案》。同时，在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等，还存在众多专门性的应急预案，如《武汉自然灾害应急预案》《武汉事故灾难应急预案》《武汉突发公共卫生应急预案》等多个专门性的应急预案。如此众多的突发事件应急预案，其合法性存在着很大的危机。特大城市的风险预案，不仅要与《宪法》《突发事件应对法》等上位法相一致，还要与《国家突发事件总体预案》，各部委的总体应急预案，以及所在省份的总体应急预案和各专门预案相一致。一些特大城市的应急预案存在违反法律，具体条款不明确，缺乏可操作性的问题。

诸多特大城市里的高等学校的应急预案就存在此类问题。比如，《南京大学突发事件总体应急预案》和《清华大学突发公共事件应急预案》。这两所高校的应急预案都规定了学校的党委书记是突发事件应急处置工作领导小组的组长，并履行相应的应急管理职责。又如，2004年北京密云“2·5”踩踏事故也暴露出当时应急预案科学性不足。密云踩踏事故虽然是突发性的，却是可以预见得到的。元宵节之前平均每天的游客是3千人左右，而元宵节当天突破3万人，而应急预案估计人数是5千人，最大限度来人不超过6千人。这就是说，应急预案是根据6千人的规模来设置的，但事实上来客的数量比估计超过了5倍。这说明了应急预案的不科学和不充分。[60]353-362

2.关于风险预案的公众参与

相较于地方性法规和地方政府规章，风险预案由于专业性较强，往往被认为是政府部门的内部事务。在现代科技社会，传统风险和现代风险交织，自然风险与社会风险并存，风险在现代社会是无处不在的。同时，在特大城市中，随着城市发展进程的不断加快，交通工具发达，使得各地联系不断增多，风险传播范围也越来越大。在如此复杂的情况下，仅仅依靠政府是难以有效应对社会风险的，但是综合各特大城市风险预案制定的情况来看，广大人民群众作为对风险最深刻的感知者，却很难参与到风险预案的制定与修改中，这无疑不利于风险预案的科学性。在全国各特大城市中，无论是突发事件总体应急预案，还是自然灾害类、事故灾害类、公共卫生类、社会安全类等各类突发事件，其在制定时都是负有相应职能的行政主体完成的，公众作为风险最深刻的感知者，并有效未参与到风险预案的制定中来。

(五)风险应急动员机制之缺陷

1.特大城市政府部门对风险宣传不够，导致一些群众和责任人员的风险意识不强，对风险的预防缺乏常识。在特大城市社会风险应对实践中，可以发现不仅仅是普通群众缺乏风险意识，一些专业人员的风险意识也存在很大漏洞。例如，2015年的天津港大爆炸，消防队员在第一时间到达现场后，在未明确起火物品的化学属性后，盲目的用高压水枪灭火，使天津港起火事件发展成为更为严重的爆炸事故，造成了严重的人员伤亡和财产损失。[30]各种原因与相关部门责任人员的“狭隘的部门意识”或“专业意识”有联系，他们往往在自己的责任范围内开展救援，而不顾及从而也不学习其他部门的专业知识。又如，2004年6月9日，北京市京民大厦发生火灾，造成12死35伤，直接经济损失81.9万元。[61]北京京民大厦火灾是继蓝极速网吧后又一次特大火灾。从该火灾发生来看，有两大教训值得吸取：一是部分市民对火灾风险的逃生知识缺乏。在该事故中，发生火灾时有2名受伤的男性跳楼逃生，出现骨盆骨折和腰椎粉碎性骨折。大部分伤员因不懂得自救而吸入苯，出现苯中毒现象，导致呼吸系统出现吸入性损伤。二是一些责任单位和责任人的消防安全知识匮乏，对消防安全不重视。从法院审理过程中，可以发现4位事故责任人员均犯有事故责任罪。在施工过程中，被告人张某某和朱某某一直没有按有关规定制定安全生产管理制度，也没有设置专职的安全员。而北京某某装潢公司队长陈某某、瓦工队队长田某某和朱某某在明知防水作业不应与其他工种交叉施工的情况下，仍强令工人违章冒险作业，最终导致火灾发生。

2.风险应急动员机制并没有常态化。特大城市由于流动人口多，给特大城市政府风险应急动员带来了一定程度上的困难。同时，针对风险的培训演练缺失，这也导致在一旦风险爆发时，救援人员难以被政府有效动员起来。比如，在北京2013年“7·21”特大暴雨中，近8万名群众受困首都机场，网民自发组织自驾车队前往救援，但政府没有动用强大的社会力量进行救援。而在京港澳高速南岗洼段积水后，在150名农民工连夜救援受困群众后的第二天，政府救援力量才到达现场。[62]188-189

(六)物资保障机制之缺陷

在物资保障机制方面，特大城市的物质保障主要存在着以下三个方面的问题。

1.物资保障缺乏针对性。一些特大城市的物质保障机制并没有针对该区域多发、频发的风险，有针对性的囤积救援物资。2005年发生的中石油吉林石化分公司发生爆炸事故，该爆炸事故造成松花江水体污染，严重影响了哈尔滨市民的正常生活，广大市民们的生活用水无法得到保障。在此次事件发生后，能够去除有害物质的活性炭等过滤器材严重短缺。当污染带于2005年11月22日到达哈尔滨市时，该市只有700吨活性炭，缺口达到700吨。后经过两次补充，缺口的活性炭分别于25日和26日才到达哈尔滨。[63]在此次事件中，还暴露了哈尔滨饮用水资源储备的严重短缺的问题。平时12元一箱的矿泉水被卖到了20元，社会秩序受到了严重冲击和影响。[64]151

2.再生产能力不足。风险爆发之后，物资储备往往都会出现短缺的情形，特大城市政府不仅仅需要从其他地方调运物资，这对当地救援物资的再生产能力也是极大的挑战。当然，这里的物资保障，除了财务之外，还涉及救援力量。比如，在2015年“1·2”哈尔滨大火事件中，哈尔滨就存在消防力量不足的情况。在救援过程中，哈尔滨市公安消防指挥中心不得不先后调集哈尔滨市以及大庆、绥化等地27支消防部队、152辆消防车、642名指战员，赶赴现场救援。[62]16

3.对囤积的物资监管不到位。特大城市往往都会囤积一定数量的救援物资，但很多物资都会有保质期限。在保质期限来临之前，相应的职能部门并没有及时的处理这批物资，导致其腐坏，这无疑是对国有财产的极大浪费。同时，没有对过期的物资进行更换，风险一旦来临，便会拖延救援的进度。

四、国外特大城市社会风险预防机制及法律制度

(一)日本东京社会风险预防机制及其法制化

1.典型案例：东京地铁毒气事件

1995年3月20日早上7点50分左右，在日本东京地铁发生了一起恐怖袭击事件，奥姆真理邪教组织人员在东京地铁投放了大量毒气，共有三条线路上的五辆地铁被该邪教组织成员投放毒气，该事件共造成13人死亡，5 510多人受伤，1 036人住院治疗。该惨案发生之后，全世界震惊。[65]该事件对特大城市暴恐风险预防带来了惨痛的教训。

(1)特大城市应当建立健全对有毒化学物品的防范措施。特大城市人口众多，而化学物品伤害面又广，一旦特大城市遭遇到有毒化学物品的威胁，后果不堪设想。特大城市应当建立起对化学物品的预防和应对机制，从源头上监控每一个进入特大城市的化学物品，并储备好相应的防护装备，以防可能产生危害的化学物品。同时，为了防患于未然，相关职能部门应当积极组织相关的演习，向普通民众宣传预防化学物品的知识，鼓励他们积极举报，并给予相应的奖励。

(2)应当重视对毒气毒物等有毒化学物品的管理。奥姆真理教邪教成员在买卖、运输毒气过程中，警察并没有任何察觉。同时，当该邪教组织成员准备乘坐地铁时，相关的安检措施形同虚设，也没有发挥应有的作用。对危险化学物品的管理，相关的监管及运输部门存在严重的失职，不仅仅是在买卖、运输等环节，更重要的是应当从源头做好，从有毒化学物品的生产环节抓起，建立相应的备案制度。

(3)政府应当加强对公共场所的安全监管。一旦在特大城市的公共场所发动恐怖袭击，不仅会造成严重的人员伤亡和财产损失，而且造成严重的社会影响，甚至会造成全国性的恐慌，不利于社会稳定。特大城市的相关职能部门应当加强对公共场所的监管。在特大城市的公共场所，特别是地铁等交通工具，政府不仅仅要增派安保人员，同时也要配备先进的探测设备，能及时发现有毒的化学物品。

(4)重视对类似事件的管理。在东京地铁毒气事件之前，1994年6月27日，9名恐怖分子在日本长野县松本市深志区住宅街内散布沙林毒气，导致7人死亡，660人受伤。然而，该事件并没有得到日本政府的重视，直到恐怖分子在东京地铁内投放毒气，造成了更加严重的伤亡。[65]

2.日本东京风险预防的主要法律规范

日本东京规范社会风险预防的法律规范可以分为四个层次：[66]152-206

(1)基本法

基本法主要有如下：1947年的《灾害救助法》，1947年的《消防组织法》，1948年的《消防法》，1949年的《防洪法》，1954年的《警察法》，1956年的《城市公园法》，1956年的《海岸法》，1958年的《台风常袭击地带的防灾特别措施法》，1961年的《灾害对策基本法》，1970年的《关于防止海洋污染和海啸灾害的法律》，1973年的《城市绿地法》，1975年的《关于石油化学基地等灾害防止法》，1981年的《大规模地震对策特别措施法》，1983年的《活火山对策特别措施法》，1995年的《地震防灾对策特别措施法》、《促进建筑物耐震加固的法律》，1997年的《关于促进密集市区建设防灾各街区的法律》，1998年的《关于感染症的预防和对患者医疗法律》，1999年的《原子能灾害对策特别措施法》以及2002年的《关于推进东南海和南海地震的防灾对策》等等。这些法律涉及到自然灾害、事故灾难、公共卫生等方面的风险事件，也涉及到一些应急机构的职能规范。

(2)地方法规

东京都地方法规涉及到公共安全、卫生健康、事故灾难、自然灾害和经济安全等各种类型的社会风险。[60]82-104试举两例。在灾害对策和灾害救助方面就包括《东京都防灾会议条例》《东京都灾害对策本部条例》《东京都灾害对策本部条例实施细则》《东京都地震灾害警戒本部条例》《东京震灾对策条例》《东京震灾对策条例实施细则》《震灾时的避难场所的指定》《灾害时从事应急措置业务人员的损害补偿条例》《东京都震灾恢复本部设置条例》《东京都震灾恢复本部条例实施细则》《震灾时的避难场所的指定》《震灾的避难道路的指定》《东京都震灾恢复本部设置条例》《东京都震灾恢复本部设置条例实施规则》《关于东京都震灾恢复本部设置条例及实施规则的施行》《灾害救助法施行细则》《灾害时应急措置业务人员的损害补偿条例实施细则》《东京都受灾者职业资金贷款规则》《东京都使用灾害救助基金事前购买发放物品的手续等规则》《震灾时的避难道路的指定》《水难救援法处理手续》等等。在卫生保健方面，东京都首先将该领域分为16个方面，即保健所、健康安全研究中心、母体保护、母子保护、残疾儿疗育、医疗补助、卫生、食品卫生、医务、感染预防、药物、毒物和烈性药、麻药、狂犬预防、食用肉卫生和清扫。在每一方面，东京都都通过地方法规加以规定，如在感染预防方面的规范就包括1999年4月的《感染症预防及对感染症患者医疗的法律的实施细则》、1953年3月的《东京都感染症预防对策审议会议》、1999年3月的《东京都感染症诊查协议会条例》和1975年3月的《结核病预防实施细则》。在食品卫生方面的规范则包括2000年3月的《食品卫生法实施条例》、1948年9月的《食品卫生法实施细则》、1953年3月的《东京都食品卫生调查会条例》、1953年10月的《食品制造业等管理条例》、1953年11月的《食品制造业等管理条例实施细则》、1959年9月的《厨师法实施细则》、1986年3月的《东京都管制河豚处理条例》、2003年5月的《健康增进法实施细则》、1951年5月的《营养师法实施细则》以及1967年4月的《点心制造卫生法实施细则》。

(3)指南、手册和预案

除了位阶较高的法律和地方法规外，东京都各部门还制定了各类指南、手册和预案来规范风险预防机制。到2003年为止，东京都各部局共制定了各类指南、手册和预案共53个。如知事本部在2002年4月通过了《灾害时期职员的行动指南》，规定灾害时期知事本部的职员的行动纲领和《灾害时期的报道指南》，规定灾害时期东京都的报道机制。总务局在1999年12月通过了《总务局震灾时期首次出动反应指南》，规定灾害时期职员的行动纲领，在2003年3月通过了《东京都震灾恢复手册》，规定地震灾害发生后的恢复措施。文化生活局在1999年3月通过了《灾害对策手册》，规定文化生活局的职员在灾害时期的行动纲领，在1999年3月通过了《灾害时期东京都支援市民活动的手册》，在2001年3月通过了《东京都防灾语言志愿者手册》，在2002年9月通过了《外国人灾害信息中心运行指南》以及在2003年3月通过了《东京都生活文化局志愿部的灾害发生时的应对指南》。而健康局的手册、指南或预案则包括1998年8月的《卫生局灾害活动手册》、2002年4月的《健康危机管理手册》、1998年5月的《灾害时期的保健活动手册》、1996年3月的《灾害时期的医疗救援活动手册》、1996年9月的《灾害时期的医疗活动和首先救援方案》、1997年3月的《灾害时期的牙科医疗救援活动手册》、2001年2月的《灾害时期的药剂师班活动手册》、1997年的《灾害时期的避难所等卫生管理手册》、1996年8月的《医院的防灾训练手册》和2004年的《NBC恐怖灾害应对处置预案》。

(4)规划

东京都的规划分为综合防灾规划、健康保健等专门部门规划以及各部门规划中的单项规划。东京都制定规划是以国家的法律为依据的。部门规划可以以东京都健康医疗规划为例。在该规划中，东京都提出了要加强健康风险预防体制，确保食品和饮用水的安全，对医药品等的监管和指导，防止乱用药物对策，推进药品的适当使用，防止感染症的对策以及健康危机发生时的应对等等。

(5)协定与契约

协定与契约用以明确风险变成现实之后东京都与非政府组织、周边城市和志愿者之间的权利与义务关系，确保它们之间能够有效地合作。[67]最为重要的是东京都与近40个团体签订了协定，从而将一个社会风险预防网络加以法制化。根据日本法律的规定，日本红十字会东京都支部、社团法人东京都医师会、社团法人东京都牙科医生会、日本广播协会、各民间电视台机构、东京都卡车协会、东京都厅运输事业协会、财团法人东京汽车协会、日本通运东京分店，被东京都指定为公益防灾机构，东京都与它们都签订了协议。除了这些指定的公益防灾机构外，东京都还与东京建筑协会、闸门制造公司等100多家协会签订了合作协议。东京都还与其他地方政府签订了相互援助协订，一旦东京都发生危机事故，其他城市就会提供援助。这些规定包括：《全国都道府县在灾害时的广域救援协定》《震灾时相互救援协定》《7都县市灾害时救援协定》《全国13大城市灾害时相互救援协定》《12大城市自来水局关于灾害时相互援助的备忘录》《东京都自来水局与千叶县自来水局之间的灾害相互援助协定》以及《消防救援协定》。[60]92-114

3.日本东京社会风险预防的主要经验

(1)防范风险的应急机构及其职能的明确化和规范化

东京都的应急机构大致分为三个层次：一是都政府层次。这主要指知事(相当于我国的市长)、危机管理总监、综合防灾部、东京都防灾会议以及四个指挥机构――应急对策本部、灾害对策本部、地震灾害警戒本部和震灾恢复本部。二是东京都下属的局、厅和室。三是东京都政府指定的各类公益防灾机构。这些应急机构的防范风险地位和职能，东京都的法律文件都作了明确和详细的规定。比如，灾害对策本部的法定职责是收集和传达灾害的重要信息，发出避难的劝告和指示，确定灾害救助法的适用，确定区市町村的相互救援，向局长、地方队长、区市町村长进行事务委托，向自卫队提出灾害派遣救援请求，向政府机构、其他府县、公共机构以及驻留美军提出救援请求，负责经费负担等等；应急对策本部的法律职责是灾害信息的收集和传递，实施灾害应急对策，调整区市町实施的应急对策，适用《灾害救助法》；震灾恢复本部的法定职责是恢复城市功能，安定市民生活和重建城市的各种事业；地震灾害警戒本部的法定职责是收集和传达重要的地震防灾信息，发出避难的劝告和指示，请求区市町村的相互救援，对局长、地方队长、当地地震灾害警戒本部长、区市町村长进行行政事务委托，向设在内阁府的地震灾害警戒本部提出派遣自卫队灾害救援的请求，向政府机构、其他府县、公共机构以及驻留美军提出救援请求，负责经费负担，确定经费处理方式等等。

对于东京都下属的二十几个局、厅和室的职能，东京都的法律文件也作了明确规定。例如，健康局的法定职能就包括规定在灾害时期的职员行动纲领、规定为确立联络体系的程序、规定保健所在大规模灾害时期的标准活动纲领、规定在灾害时期关于医疗救援活动的医疗救援班及后方医疗设施的标准活动指南、规定在灾害时期关于医疗救援活动的区市町村保健卫生主管部门的标准活动指南、规定在一时出现大量病伤者的情况下需要有选择地优先安排医疗的标准活动纲领、规定在灾害时期关于牙科医疗救援班的活动等的标准纲领，规定药剂师班的标准纲领。又如，福利局的法定职能是规定在灾害时期的职员行动纲领、规定为了使区市町村在灾害时期顺利地进行避难所的管理和运行的参考指南、规定社会福利设施的地震防灾对策的活动方针、规定在灾害时期需要救护的市民从平时到恢复的一系列防灾活动的指南、规定为了使区市町村在灾害时期系统地对需要救护的市民实施灾害对策以及顺利地开展业务的参考指南。而文化局的法定职能则是规定灾害时期职员的行动纲领，规定在启动志愿者部时的志愿行动纲领、规定在住外国人部启动时的职员行动纲领、规定区市町村和支援者团体等的协作。由东京都政府所指定的公益防灾机构，法律和防灾规划也规定了其职能。比如，东京至横滨的民间铁道公司“京滨快速铁路公民”成立铁道部门灾害对策本部，下设总管班、运行车辆班和设施班3个班。[66]169

(2)完善的风险预防机制

与第一条经验相联系，日本东京都将社会风险管理的各个过程——事前的预防、事中的应对和事后的恢复等阶段，都纳入法制化的轨道。例如，《大规模事故等对策规则》就是根据事故发生、发展和结束的过程来制定的。它由总则、灾前预防、灾害应急和灾后恢复四个部分组成。为了预防灾害，东京都的法律规范还规定了公民和企业的法定义务，其中公民的义务规定得非常细致和具体，从提高防火意识到逃生练习及紧急用品的储备都有规定。

(3)有效的风险管理网络

东京都的风险管理网络之间的关系层次相当复杂，但是它们之间的关系却都是通过法律规范或契约的形式加以规范的。政府应急机构与民间团体之间通过三十几个契约，规定了相互之间的权利与义务。

东京都与周边县市则签订了相互援助协定。[60]1996年5月15日，东京都等7个知县和市长签订了《7都县市灾害时期相互救援协定》。后来，崎玉市也加入协定，成为8个都县市的协定。东京都职能部门与其他县市的职能部门之间则通过相互救援协定来规范彼此的权利与义务。仅以消防为例，东京消防厅与其他县市的消防部门共签订近50个相互救援协定，时间跨度从上个世纪50年代一直到21世纪。例如，东京消防厅与入间市的消防相互救援协定(1979年4月14日)、东京消防厅与所泽市的消防相互救援协定(1970年4月1日)、东京消防厅与大和市的消防相互救援协定(1979年1月31日)、东京消防厅与大月市的消防相互救援协定(1996年7月12日)等等。

对于东京都各个职能部门之间以及上下级之间的关系，由于由相应的法律规范对它们之间的职能作了明确规定，因此其关系也是有预期的和明确的。

(二)美国纽约社会风险预防机制及其法制化

1.典型案例：美国“9·11”恐怖袭击事件

(1)对警察和公民的社会风险教育与培训

纽约州一直非常注意对公民的社会风险教育与培训，特别是对警察的社会风险教育与培训。在“911”事件前，纽约州经常进行这种培训，这也在很大程度上减少了“911”恐怖袭击所带来的损失。纽约州在招募新警察时，通常都会对其进行为期两个月左右的风险培训，培训合格后方可上岗。新警察上岗后，纽约州政府还会定期对其进行培训。同时，为了方便对警察的培训，纽约州警察局内部还建有培训基地，以方便对警察的日常培训。[68]除了对直接参与反恐的警察进行经常性培训外，纽约州还十分注重对普通公民的风险教育。纽约州政府不仅将风险事件的预防视为一种政府行为，还作为应当是每一个公民必须具备的基本常识，所以通过建立专门的危机教育网站，将与恐怖袭击相关的知识发布在政府网站上，希望通过广泛的宣传动员，从而在全社会树立起一种风险预防意识。

自从1993年纽约爆炸案之后，美国政府就一直很重视对公民的反恐培训，也取得了良好的效果，在很大程度上减少了恐怖袭击所带来的损失。但是，在日常演习中，也存在一定问题，例如，市民对建筑物的构造不了解，演习时也没有被指挥进入楼梯间等应急场所，导致在“911”恐怖袭击发生时，当很多市民都拼命的往楼上跑，而通往楼顶的门全部被反锁了。[69]230

(2)中央层面的预警系统

鉴于恐怖活动的特殊性，恐怖袭击的危机预警系统主要设置在美国的中央层面，中央情报局负责对美国恐怖袭击相关信息的掌握与研判。然而，在“911”恐怖袭击中，中情局却没有发挥应有的作用，在前期已经得到恐怖分子可能在美国本土发动恐怖袭击的前提下，仍然未能及时采取相应措施，从而导致了“911”惨案的发生。时任美国总统布什因之前从中情局获得相关信息，而未能采取措施阻止此次事件的发生而饱受质疑。布什政府称，之所以当时未采取针对性防范措施，是因为获得的情报过于零碎和笼统，无从下手。[70]

(3)良好的物质保障作为反恐的技术支撑

纽约州政府在反恐方面投入了大量的资源，州财政专门拨款建立了纽约州报警中心，其人员工资、物资设备等都由州财政统一拨款，并纳入政府的专项预算。当出现严重的突发事件，州政府无法独立应对时，中央政府会立即从人员、经费、设备等各方面给予援助。纽约的世贸中心作为纽约州的标志性建筑，经常会成为恐怖分子的重点袭击目标。1993年发生的世贸中心停车场爆炸事件，造成了6人死亡，100多人受伤。此后，美国联邦政府和州政府共投入财政资金数亿元，对世贸中心进行改造，以应对可能的恐怖袭击。[69]247

2.美国纽约风险预防的主要经验

(1)风险的识别

2008年，纽约州政府制定了《纽约州多灾种减灾标准规划》。该规划确定了纽约州可能遭遇的风险，并对风险可能带来的后果进行了科学的评估。此后，随着在预防和应对风险时产生的相关经验，纽约州政府不断对该风险规划进行修改，并组织相关职能部门及专家，对纽约州存在的风险进行了全面的实地考察。最终，纽约州政府制定了《纽约州减灾计划》。在该减灾计划中，删除了该风险规划中列出的部分风险，确定了纽约州所面临风险清单：海岸侵蚀、海洋风暴、干旱、地震、极端气候、洪水、飓风、冬风暴。[71]通过风险识别，确认纽约州在某一时期所面临的最主要风险，从而将有限的资源投入到最严重的风险应对过程中，发挥资源的最大功效。

(2)风险预评估

在确定纽约州可能遭遇的风险之后，纽约州政府又成立了风险指导委员会，确定上述八类风险产生规律以及可能带来的影响。

纽约州对风险的预评估主要包括两个阶段：第一个阶段是风险本身的基本属性，主要包括该风险在历史上是否在纽约州发生过、在纽约州发生的可能性、可能发生的地点等方面；第二个阶段就是根据风险自身的基本属性，确定风险可能对纽约州产生的影响，以做好相应的应对工作。在确定风险可能对纽约州产生的影响方面，纽约州政府主要通过查看相关历史材料、与专家进行座谈、实时认定。例如，政府如果认为纽约州虽然也发生过冰雹灾害，但是该冰雹灾害对纽约州带来的损失并不大，且发生的概率较低，将冰雹灾害列入纽约州可能遭受的风险种类，会浪费大量的人力、物力等，故将冰雹灾害从纽约州可能遭受的风险中排，只作为有必要调研的风险，确定风险可能影响的范围以及带来的损失等。此外，纽约州还利用当地的专家优势，依托美国的高新技术专业，建立了灾害评估和损失预测软件包 HAZUS-MH和地理信息系统。[72]

(3)风险应急动员

在风险的应急动员方面，早在2000年，就由纽约州应急办牵头，积极动员相关职能部门、社会机构和广大公民，让他们积极参与到纽约州的风险预防中来，并给社会机构配备了相应的风险应急装备，切实提高其应对风险的能力。纽约州政府一直认为，只有让全体成员参与到风险预防中来，才能有效提高特大城市应对风险的能力。由纽约市应急办牵头，共动员了 30 多家联邦、州和县机构以及地方社区、私人社团、美国红十字会及宗教慈善组织等参与。[72]

(三)美国加州社会风险预防机制及其法制化

1.典型案例：加州恐怖袭击事件

2015年12月2日，加利福利亚州圣贝纳迪诺市的一栋大型办公楼里，正在为员工举办节日庆祝活动。三名犯罪嫌疑人武装ak47闯入该大楼，对正在庆祝的人群进行疯狂的扫射，事后，恐怖分子乘坐一辆黑色SUV逃走。该事件共造成14人遇难，至少25人受伤。[73]

(1)加强对枪支的管理。特大城市人口众多，而枪支伤害面又广，一旦特大城市遭遇到枪支的威胁，后果不堪设想。特大城市应当依法建立起对枪支的预防和应对机制，从源头上监控每一个进入特大城市的枪支，并储备好相应的防护装备，以防可能的持枪伤人事件。同时，为了防患于未然，相关职能部门应当积极组织相关的演习，并建立起相应的奖励机制，鼓励他们积极举报。

(2)加强对人员聚集场所的管理。一旦在特大城市的人员聚集场所发动恐怖袭击，不仅会造成严重的人员伤亡和财产损失，而且造成严重的社会影响，甚至会造成全国性的恐慌，不利于社会稳定。特大城市的相关职能部门应当加强对人员聚集的监管。在特大城市的人员聚集场所，不仅仅要增派安保人员，同时也要配备先进的探测设备，争取能及时发现有毒的化学物品。

(3)加强跨区域合作，加大对恐怖分子的打击力度。近年来，恐怖主义在全球有了蔓延的趋势，全世界很多特大城市都遭遇到了恐怖分子的袭击。然而，打击恐怖分子并不是特大城市或是一国的事情，恐怖分子分布的广泛性，使得对恐怖分子的打击，应当加强国际合作，建立反恐共享平台，积极与其他国家加强情报合作，共同打击恐怖主义。

2.美国加州风险预防的主要法律规范

《加州应急服务法》总共23章，即立法目的、基本定义、州长的权力、加州应急委员会、应急服务办公室、州援助消防设备法、2001年消防专用热能定位系统设备法案、顾问委员会、应急服务信息的获取、其他州机构、在全州实施的自然灾害救援志愿军计划、互援地区、行动地区、灾害预防、地方紧急状态、地方政府的维护、基本财政问题、特权和豁免权、政治行动、惩罚以及既存事实的效力，共160条。

《加州应急服务法》的立法目的[注]《加州应急服务法》第1条之规定。包括三个层次：第一层次是减轻各种紧急事件的影响，保护人民的生命健康与安全，维护全州公私财产安全。第二层次是为应急机关行使权力提供法律依据，即①授予州长、行政长官和州行政分支机构的负责人相关的应急权力，以及为这些组织的援助行为和这些行政分支机构应急计划的维护提供法律依据；②为州长办公室下设的应急服务办公室提供法律依据，并且指明办公室主任的职权与职责；③为在危机中州机构执行职能的安排和这些机构应急行动的协调和指挥提供法律依据；④为在执行本章目的中州行政分支机构、州政府和其他所有部门机构的相互救援的行动提供法律依据；⑤授权这些机构为执行本法而采取必要的和恰当的行动。第三层次是确保应急机构之间的紧密配合与协调，最大限度地利用所有的人力和物力资源。

《加州应急服务法》调整三种类型的危机状态[注]《加州应急服务法》第6条之规定。。第一种是“战争紧急状态”，它是指当州或国家受到美国敌人袭击时或州收到联邦政府的警告表明上述外敌入侵是可能的或紧急的，无论州长是否宣布此状态的存在。

第二种是“紧急状态”，它是指明确宣布灾害或对公众和财产安全有严重危险的状况在州内存在。这种紧急状态可能由空气污染、失火、洪水、暴风、传染病、骚动、干旱、突然严重的能源短缺、植物或动物侵扰或疾病、州长发布的地震和火山预测的警告、地震或其他情况所引起，而不是由于劳动纠纷或由“战争紧急状态”所引起。

第三种是“地方危机”，它是指明确宣布灾害或对公众和财产安全有严重危险的状况在任何县、城镇或市的区域内存在。这种危机可能由空气污染、失火、洪水、暴风、传染病、骚动、干旱、突然严重的能源短缺、植物或动物侵扰或疾病、州长发布的地震和火山预测的警告、地震或其他情况所引起，而不是由于劳动纠纷或由“战争紧急状态”所引起。

可见，《加州应急服务法》明确将因劳动纠纷产生的情况排除在该法适用范围之外。

3.《加州应急服务法》对风险预防机制的主要规定

(1)详细规定了应急机构负有制定各类“应急计划”[注]所谓“应急计划”，根据《加州应急服务法》第8条的规定，是指那些官方批准的说明在危机时期应用于执行应急行动或提供互相救援行动的原则和方法的文件。这些计划包括作为政府连续性的基础，政府机构的应急服务、资源的调配，互相救援和公共信息。其中“州应急计划”是指由州长批准的加利福尼亚州应急计划.它在全州的每一个政治机构都有效，每一个政治机构的治理主体应当采取必要行动以执行它的有关条款。的职责。这主要体现为以下几个方面：

①根据该法第16条的规定，应急服务办公室应当制定一份指导性的文件以发展州应急计划，以明确有关遇到农业灾害时州政府及其下属机构的抗灾责任。[注]这份文件应当包括但不限于下列内容：(1)县一级主管农业的长官的职责；(2)农业部和其他相关的州一级机构在应对有关农业灾害时的职责；(3)初始的和损失中的农作物估价的协调工作；(4)在联邦灾害宣告的要求和发布期间的救灾援助；(5)当要求的联邦声明没有被通过时，可能利用的州援助；(6)在美国农业部而不是联邦的声明的指示下的州援助；(7)在危机事件爆发前对长期失业地区的州援助；(8)为了保证公共卫生和安全而准备处理的大量的死牲畜；(9)形成一个完整的、协调有序的以社区组织为基础的战略，以解决有关农业灾害；(10)已经接触或可能接触有害物质的个人净化程序，这根据特殊的有害物质而有不同的危险性。报告应明确个人应以人道主义的方式获得救助；(11)整合各种不的地方性或全州性的危机应对计划，包括但不限于有害物质、石油泄漏、公共卫生危机和一般灾害。

②制定州海域石油泄漏事故计划。为明确该计划的具体内容，《加州应急服务法》从以下几个方面进行规定。

(A)明确州长有制定海域石油泄漏事故计划的职责。[注]《加州应急服务法》第23条的规定。

(B)明确费用的支付。[注]《加州应急服务法》第25条的规定.该条还进一步规定，本节被解释的支出费用，如果使用海域内石油泄漏，则从石油泄漏反应信托基金支付费用。本节被解释的其他支出的费用，依据水法第七篇第6章第3条所提供的州水域质量控制基金中的州水域污染清理和排除报告支付费用。如果团体的泄漏责任经确认，那么该团体除了依据法律履行其他义务外，有义务依本节支付费用，这些行动由首席检察官确认。如果使用海域石油泄漏，这些行动的所得额，应交付石油泄漏反应信托基金。即执行意外事故计划的州政府机构应当解释所有在计划下州政府每一次石油泄漏的费用支出。

(C)明确石油泄漏事故计划的具体内容。海域石油泄漏事故计划包括并不限于以下内容：

(a)一个州海域反应体系，能够明确全州和地方机构应对石油泄漏的体系。这一项应当明确有关海域石油泄漏的勘漏、清理和清除工作等必要的任务，同时应当明确每一个政府机构在执行这些任务时各自不同的责任。这一项应当包括州海域石油泄漏反应组织的组织结构图和参与海域石油泄漏事故清理行动的每一个机构的资源、能力和应对程序。

(b)一个地域性或地方性的计划项目。

(c)一个建立州海岸防护标准的海岸防护体系。行政长官与州内部石油泄漏委员会、海岸防护部队、航运业相关部门协商，确定海岸防护的标准。适当情况下，行政长官应与阿拉斯加、俄勒冈、加拿大英格兰哥伦比亚省以及墨西哥的代表协商。标准应确定至少以下各项目：适当确定油船、驳船和其他商船运输和海上救助的航线，以减少它们之间可能产生的冲突，指定的航线应离该海岸有足够的距离，以降低受损船只在海岸搁浅的可能性；船只位置记录和通讯顺畅；沿岸环境敏感地区所要求的防护设备的预先布置；要求应急反应船只足以防止受损船只搁浅；要求应急反应船只须在石油达到海岸线之前开始石油清理工作；一个快速决定沿海水域分散剂使用的程序。在启动这一程序前，行政长官应当确保分散剂在加利福尼亚海域全面的测方式方案。测方式方案将评估分散剂的毒性和效果。

(d)行政长官应当在法定期间内完成海域石油泄漏意外事故计划。若不能依据州长法定权力以资助和执行的行动建议，应当报至立法机关请求资助这些行动。

(e)“行政长官”是指依法由州长任命的行政长官。

(D)修订州石油泄漏意外事故计划。[注]《加州应急服务法》第27条的规定。即行政长官应当依据本法第26条遵守州立法机关修订的州石油泄漏意外事故计划，行政长官应主张每3个月修订一次该计划。

③制定中毒灾害事故处理计划。[注]《加州应急服务法》第30-32条的规定。为明确中毒灾害事故处理计划，《加州应急服务法》从以下几个方面进行规定：

(A)明确州长的职责。即州长应建立中毒灾害事故处理计划。

(B)明确执行机构、管理权和报告系统。即州中毒灾害事故处理计划应当提供一个完整有效地遍及全州的程序来应对州内发生的中毒灾害。该计划应该指定一个领导机构指定战略来改变中毒灾害的影响，同时指定州机构来执行该计划，协调依据计划开展的州机构间的培训工作和救灾行动中出现的相关问题。尽管计划中有一些条款，但高速公路现场有毒物质溢出或中毒灾害的管理权，须由对事故发生地点的高速公路拥有初步调查权的法律实施机构或者依据《车辆法》第2454条的地方防火机构授权。在中毒灾害事故处理计划的准备中，应急服务办公室应采用加州高速路巡查队在改进抗灾和发生在高速公路上的中毒灾害现场的程序方面的建议。以过去类似程序的研究为基础，这些程序与公共机构最初通告的和事后评价报告的整个计划不存在不一致。

(C)明确应急服务办公室的职责。即它应当建立一个中心通告和报告系统，来加快由中毒灾害事故处理计划规定的有关州中毒灾害的处理工作。

(D)明确中毒灾害的含义。它是指导致或可能导致大量公民受伤或死亡、自然环境受严重破坏并造成有毒物质扩散到环境中的事件，由州执行机构通过直接或间接地与有毒物质接触后确定是否构成中毒灾害。

(E)明确规定要提供一份有毒物质的清单。即中毒灾害事故计划应提供一组潜在威胁人类健康和环境并将会成为中毒灾害原因的有毒物质[注]所谓有毒物质，是指以高速公路运输为目的的由美国运输部为了实现《联邦条例法》第49条的第172、173和177 条的目的而指定的有害物质。的清单。

④制定有害物质互相救援计划。[注]《加州应急服务法》第60条第1款的规定。即应急服务办公室应当协同加州高速路巡查队和其他州和地方机构，建立一个遍及全州的有害物质互相救援传达计划。“有害物质应急反应”的目标包括但不限于评估、隔离、稳定、围堵、清除、抽出、中和、运输、营救程序，或其他在有害物危机中必要的保护公共安全的行动。

⑤建立加州自然灾害救援志愿军计划。为规范志愿军计划，《加州应急服务法》从以下几个方面进行规定：

(A)明确规定应急服务办公室的职责。[注]《加州应急服务法》第93条的规定。即它应当为州和地方政府机构在州长宣布的紧急状态中利用支援者资源，它与适当的州和地方政府机构、志愿者组织在计划发展的过程中协商。

(B)明确计划的具体内容，即：

(a)在宣布紧急状态时，由州和地方政府机构利用志愿者资源的正式系统；

(b)志愿者资源的定义；

(c)加州志愿者资源的确认和编目；

(d)在宣布的紧急状态中，州和地方政府机构需求和使用志愿者资源的教育计划；

(e)在宣布的紧急状态中，州和地方政府机构志愿者资源的有效性、可利用性和教育计划；

(f)在宣布的紧急状态中，志愿者资源的协调；

(g)在宣布的紧急状态中，由州和地方政府机构特别要求的志愿者技能和资源的定义和认证；

(h)在宣布的紧急状态中，响应州和地方政府机构需要志愿者资源应急管理系统；

(i)加入计划志愿者资源的通告程序；

(j)在宣布的紧急状态中，志愿者资源的沟通需求响应；

(k)在宣布的紧急状态中，州和地方政府利用志愿者资源灾害协议。

(2)注重洪涝地图的运用。《加州应急服务法》第63条详细规定了洪涝地图的具体内容、各个应急机构的职责、相关词汇的定义，使加州政府及人民在大发生洪涝灾害时能够及时和有效地避免人员和财产的损失。具体内容包括以下几个方面：

①洪涝地图应描绘在大规模突然决口或完全决口时存在潜在危险的洪涝区，应急服务办公室与水资源部协商确定在部分决口或全部决口时将导致死亡或人员受伤的潜在洪涝区。在本节生效后6个月内，按条款规定应当绘制洪涝地图并提交，除非地图的提交时间因为应急服务办公室合理的原因而得以延长。

②地方政府组织、公用事业管理者，应当向应急服务办公室提交一张地图描绘蓄满水时可能导致大坝决口的潜在洪涝地区，或者如果地方政府组织、公用事业管理者愿意，应当提交三张地图分别描绘当蓄满水、中等水位、低水位时可能导致大坝决口的潜在洪涝地区。

③提交地图复印件后，应急服务办公室应当检查地图，退回没有满足本条款要求的地图，并提供有关建议。被应急服务办公室拒绝的地图应当根据那些建议修改后重新提交。应急服务办公室应当将符合本条款要求的地图备案。依据本节通过的地图应当在水资源部备案，大坝管理者应当向应急服务办公室提交那些地图的复印件，应急服务办公室应当立即向适当的可能受影响的城市、县、城市公共安全机构提交相同的复印件。

④任何城市、县、城镇的公共安全机构，包括上述地区的范围，应当限制从大坝地区撤离和控制的程序，应急服务办公室应当检查这些程序来决定撤离和控制措施是否恰当，并就程序的适当性向有关的公共安全机构提供建议。在检查过程中，应急服务办公室应当与适当的州或地方机构协商配合。本条款指定的应急程序应当符合地方需要，也应当包括下列各项的任一项，或者应急服务办公室判断的其他适当项目：

(A)将要撤离地区的轮廓图；

(B)将被使用的路线；

(C)交通控制措施；

(D)为照顾移民的避难所的使用；

(E)调用交通工具转移人口的方法；

(F)由于地处高处或类似的情况，在洪涝地区不需要撤离的特殊地区和设施的确定；

(G)撤离和照顾特殊团体的人的特别程序的认证和开发；

(H)地区周边或内部安全程序，包括通行证、身份要求、反抢劫巡逻队；

(I)启动撤离和再进入该地区的程序；

(J)负责这些职能的组织和所需原材料及人力资源的详情；

⑤在下列一定的特殊情况下，应急服务办公室将放弃洪涝地图的要求：

(A)潜在被淹没所导致的死亡或人员受伤影响，通过应急服务办公室联合其他受影响的地方司法的机构可以不用洪涝地图现场调查确定。

(B)充分的撤离程序可以不受洪涝地图的帮助而开发。

⑥在放弃被授权后，如果开发是在一个受豁免的地区，地方司法机关应当向应急服务办公室通告，所有的放弃应当由应急服务办公室每两年重新评估一次。

⑦确认地图上地点和县在收到县内洪涝地区变化的地图后得到的任何信息的通告应当被邮寄至县财产估价员办公室和县规划机构。

(3)规定了标准化应急管理系统，以预防灾害。关于该标准化应急管理系统的内容主要体现在以下几个方面：

①《加州应急服务法》第98条第1款规定，截止到1993年12月1日，应急服务办公室以及应急计划中与指定的应急作用的有利害关系的所有州机构和地方应急管理机构，应当根据规章建立一个为了所有危机响应机构使用的标准化应急管理系统。该系统应当可被应用在那些在州应急计划中提到的危机或灾害中，但不仅用于此。标准化应急管理系统应当包括下列系统，作为一个包含多个管理权或多个机构响应和管理危机及灾害的体制：

(A)事件管理系统，采用最初由消防机构规划开发的体制，包括那些由州机构正在使用的；

(B)为消防机构规划开发的多机构协调系统；

(C)由第9条确定的互相援助协议，以及在法律执行、消防服务和验尸操作中应用的相关互援系统。

(D)第7条定义的行动地区的概念。

②截止到1994年12月1日[注]《加州应急服务法》第98条第3款规定。，应急服务办公室协调州消防总指挥办公室、加州高速路巡查部门、和平官员标准与培训委员会、紧急医疗服务当局和其他所有在州应急计划被指定反应任务的有利害关系的州机构，应当联合开发运用在培训所有应急反应人员说明中被认可的课程，包括在第(1)款中描述的标准化应急管理系统相关的概念和程序。

③截止到1996年12月1日，[注]《加州应急服务法》第98条第4款规定。所有州机构应当使用依据第(1)款所通过的标准化应急管理系统，来协调多管理权或多机构应急灾害的操作。

④截止到1996年12月1日，[注]《加州应急服务法》第98条第5款规定。每个地方机构为了在灾害协助计划中具备与反应有关成本的拨款资格，应使用第(1)款所通过的标准化应急管理系统，来协调多管理权或多机构应急灾害的操作。

⑤应急服务办公室应当联合相关的州和地方机构，[注]《加州应急服务法》第98条第6款规定。在每次宣布灾害的120天内完成一个事后报告，这份报告应当检查公共安全响应和灾害恢复行动，并使得有利害关系的所有公共安全和应急管理组织可以得到该报告。

⑥在1994年1月1日之前，加州消防总指挥应建立一个遍及全州的消火栓统一颜色外壳，在决定消火栓外壳颜色的过程中，州消防总指挥应考虑由国家防火协会根据火流测试和消防栓制作第2章291标准开发的外壳国家系统。[注]《加州应急服务法》第99条第2款规定。

⑦符合第99条第2款的同一外壳颜色要求应当被每个当前维护全州消防栓的机构所负责，作为其消防栓当前的维护计划。同时，一个机构也可以通过在路中间地点直接与消防栓邻近处安装适当颜色的一个或多个反射按钮来遵循统一颜色外壳的要求，这个颜色或许是消防栓和用同样颜色可适用靠近消防栓边缘标记所要求的。[注]《加州应急服务法》第99条第3款规定。

⑧在1994年7月1日之前，州消防总指挥应当制定和通过建立遍及全州的统一消防栓联结器规格的规章。依据本节通过的规章应当包括允许架在消防栓上的转换器作为达到统一的途径而使用。在决定统一消防栓连接器大小的规格时，州消防总指挥应当考虑由全国火灾防治协会、全国消防学会或联邦应急管理机构开发的任何系统。③[注]③ 《加州应急服务法》第99条第4款规定。

⑨在1996年12月1日之前，每个地方机构、市、县、城镇或特区为了有资格获得在灾害协助计划下互相救援消防反应相关开支的拨款，应当遵守依据本节正式通过的规章。至少在消防栓上有一个联结器是统一的规格，这样就符合要求。[注]《加州应急服务法》第99条第5款规定。

⑩在1996年12月1日之前，应急服务办公室建立合适的尽可能有效率的应急反应和恢复计划，包括相互救援计划以及与在《健康与安全法》第116275条中定义的有10 000个或更多服务连接的所有公共水系统相协调。[注]《加州应急服务法》第100条之规定。

(4)利用和雇用工作人员、仪器和设备以减轻或恢复灾害。[注]《加州应急服务法》第122条之规定。即在紧急状态时，州长可以指挥州政府所有机构运用和雇用政府人员、仪器和设备的行动来阻止或减轻有危机引起的实质性和可能性的损害。州长也可以指挥政府机构提供补偿服务和设备来恢复任何为受灾地区居民提供健康与安全服务的机构。由州长直接指挥的任何时候可以花费为此行动而设的专项经费，而不必考虑经费支出的特殊目的。

(5)规定了测试演习。[注]《加州应急服务法》第104条之规定。即每当县、城镇和市这些行政分支机构认为需要测试演习时，应当满足单独地或联合地提出测试演习的要求。然而，如果谈及这些测试演习，任何人都没有权力控制任何平民的援助，没有遵守有关测试演习规章制度的公民不能够违反任何法律。

五、健全特大城市社会风险预防机制的法律制度

(一)优化之基本原则

1.依法行政原则

“依法行政原则是法治国家、法治政府的基本要求，”[74]66其“基本含义是指政府的一切行政行为应依法而为，受法之约束。”[74]67政府的行为应当严格依法行事本无可厚非，然而，由于风险发生的紧急性等特点，如果不能及时应对，那么风险的影响范围将大大增加，造成更加严重的损失。在风险规制的背景下，依法行政原则也有了新的变化，应当结合风险规制的实际情况，对其进行新的解读：第一，风险规制过程中所依据的“法”，不仅仅指宪法、法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章以及部门规章等，更主要是指“宪法中的紧急权力条款、统一的突发事件处置法、单行的应急法律，行政机关制定的应急性法规与规章以及临时发布的应急性命令与决定。”第二，在应对风险时，应急性的法律将代替常规性的法律，发生更加主要的作用，法律优先原则将会被削弱。法律的效力甚至是宪法中部分条文的效力，都有可能被行政应急法中止。第三，对于法律保留的事项应急机关可能会被侵入。如对公民人身自由的限制或剥夺，我国《立法法》中将其规定为法律的绝对保留事项，然而，一旦风险来临时，启动相应的应急预案之后，很多都会涉及到对公民人身自由等基本权利的限制，如公共卫生事件发生后，政府可能会在一定范围内采取限制或停止集市、集会等人群聚集的活动；发生社会安全类事件时，政府会进行交通管制，对人身及车辆进行强制性的检查等。

2.尊重和保障人权原则

该原则要求在特大城市社会风险监管活动的过程中，各级政府及其职能部门“应该尊重和保障人权，切实维护相对人的合法权益，使之不受侵犯，而不能以自己的行为侵犯公民的人权，损害相对人的合法权益。”[74]692004年的宪法修正案中，首次提出了该项原则，该原则在《突发事件应对法》中也有明确体现。《突发事件应对法》第8条规定，政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护相对人权益的措施。首先，在风险发生前，以及应对风险的过程中，行政机关应当积极采取措施最大限度的保障公民的合法权益。当不得不侵犯公民个人的利益来保护国家利益和公共利益时，应当选择对公民利益侵犯最小的手段。第二，当风险结束后，在事后恢复与重建阶段，应当立即解除限制公民权利的应急措施，已经造成损害的，应当适当给予补偿。同时，为了使人民群众能够尽快的恢复正常的生产生活，民政局等单位应当主动发放必要的生活物资，积极的对灾民进行救助。

3.比例原则

比例原则要求，行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和适当手段的选择、保障公共利益和相对人权益的均衡。[74]73比例原则作为行政法的基本原则，包括适当性原则、必要性原则、均衡性原则。

适当性原则要求行政机关在特大城市社会风险监管活动的过程中，若要采取新闻管制、出入境管制、划定控制区域、加强流动人口管理、实施交通卫生检疫等限制性行政应急措施时，所采取的手段能够切实预防和控制风险。只有当该手段能够达成预期目标时，该手段才能被实施。

必要性原则以适当性原则为前提，要求行政机关在可供实施的多种手段中，应当采取对行政相对人权益侵害最小的手段，这也与尊重和保障人权的原则相适应。在对风险的预防和控制过程中，特大城市政府采取的措施很有可能对公民的人身权、财产权等造成损害，但要尽量选取对公民利益侵害最小的手段。如可能对公民的人身权或财产权造成损害时，应尽量避免对公民的人身权造成伤害。在风险来临时，如需侵犯到公民的财产权，应尽量采取征用而非征收的手段。同时，当风险结束后，应当对财产所有权人给予适当的补偿。

均衡性原则吸收了经济学中的成本收益理论，要求行政机关所采取的行政行为所采取的手段，其可能带来的收益应当大于可能的损失。在进行风险决策时，行政机关应当充分考虑到应对风险所需要的成本以及可能避免的损失，尽量采取成本最低、收益最大的手段。

4.效率原则

效率原则是指特大城市政府及其工作人员在行使处置特大城市风险的权力时，要力争以尽可能快的时间、尽可能少的人员、尽可能低的经济消耗，取得最大可能的社会和经济效益。效率原则包括特大城市政府内部的效率以及对外应对风险的效率。

特大城市政府内部的效率主要是指机构和人员的效率。对风险的应对往往需要特大城市政府在短时间内及时、准确的作出判断，并迅速采取较为合理的措施。风险的突发性和短时间内的巨大破坏性，对特大城市政府的机构和人员的效率提出了更高的要求。首先在机构设置上，承担特大城市风险预防和应对的部门必须精简，职权明确和相对集中。冗杂的内部程序和臃肿的机构设置，很有可能成为应对风险的阻碍，大大减缓对风险的反应速度。当风险来临时，一旦无法迅速、有效的行动，很有可能造成损失的扩大，对人民群众的生命财产造成二次伤害。同时，负责应对风险的特大城市政府机构应当具有相对集中的权力，风险一旦发生后，此类行政机构往往能够调动公安、民政、卫生、交通、水利等多个部门，如果权力过小且不集中，无法有效的调动各个部门，应对风险的能力就会大大减弱。第二，在人员方面，参与应对的人员应当精干，反应迅速，能在各种情况下临危不惧，保持高度冷静的头脑，快速有效的采取应对措施。这正如有学者指出的：“世界上各国都非常重视具体实施应急活动人员的精干和高效，建有灾害应急特别小组和快速反应部队。如法国的国家宪兵突击队、意大利的特别行动勤务组、俄罗斯的阿尔法特种部队等。”[64]101

特大城市政府的外部效率主要体现在应对风险的运行程序、步骤以及相关的制度保障方面。为了应对突如其来、难以预测的风险，特大城市政府的运行程序及步骤显得尤为重要。当风险来临时，特大城市政府作出应急行为时无须严格遵守常态下的程序，其运作方式和步骤应当尽可能的简洁，一切应当以有效的应对风险和保障人民的生命财产为主线。同时，为了避免特大城市政府的拖延，可以充分发挥行政时效和期限制度的功能，强制其在一定时限内履行某种法律义务。《突发公共卫生事件应急条例》中所规定的当发生公共卫生事件时，县级卫生主管部门应当在两小时内向同级人民政府和上级卫生主管部门进行汇报，否则就要承担法律责任的规定，就是属于行政期限制度。该制度可以督促行政机关提高效率，积极作为。

5.协调性原则

以特大城市社会风险的生命周期为主线，对风险的应对可以分为预防与应急准备阶段、监测与预警阶段、应急处置与救援阶段、事后恢复与重建阶段共四个阶段，这四个阶段需要特大城市政府众多的部门参与。同时，在应对特大城市风险的每一个阶段，也都需要不同的部门共同参与，互相协作。如何将这些层次关系、功能结构和职权与职责都不同的部门、机构进行有机整合，实现资源共享和有序、高效地运转对于及时应对和消除特大城市社会风险意义重大。

应对特大城市社会风险的同时需要上下行政机关以及无等级关系的行政机关同时互相合作，为了使上下级政府部门之间以及无等级关系的行政机关之间能够相互协作，首先应当建立起相应的综合协调部门，如在各级政府所成立的应急办等，使其享有相关的调动不同部门以及协调不同部门之间关系的权力。同时，为了使无等级关系的行政机关能够相互协作，在大力倡导依法治国的今天，还应以法律的形式在法律中明确规定行政协作制度。如果说统一的特大城市社会风险协调部门主要是通过指令的方式来实现上下级行政部门之间的协调，那么以法律的形式规定行政协作制度则是横向的行政部门之间实现有效合作的方式。关于特大城市社会风险的行政协作制度，我国当前法律尚未明确规定，结合其他国家的立法经验，未来我国应当在行政程序法中，规定行政协作的情形、行政协作机关之间的职权与职责等。

(二)优化之总体思路

1.坚持整体性治理，动员各方面力量积极参与

“传统公共行政范式适合于大工业社会的生产和管理，也是管理大规模人口所必需的。但是，这一范式不适应信息社会或后工业社会的要求，因而其影响日渐式微。”[75]行政国家的发展，使得行政机关数量众多，机构臃肿，职能互相交叉，在进行行政管理时往往会出现碎片化、各自为政的现象，导致行政决策互相冲突、效率低下，这不仅是对行政资源的巨大浪费，也很难达到满意的行政效果。整体性治理理论强调政府的活动应当以解决实际问题为导向，要求对政府内部碎片化的资源进行有效的整合，以便能够合理的利用。在对特大城市的社会风险进行监管的过程中，需要各级政府及多个相关职能部门参与，同时，还需要很多社会组织及广大人民的参与。将整体性治理理论运用到维护特大城市安全的过程中，可以有效的整合各种资源，充分动员和利用一切可以动员的力量，以便最大限度的发挥各自作用，避免出现各自为政、效率低下的现象。

整体性治理理论主要包括协调性机制、整合机制以及信任机制。首先，“在整体性治理的语境中，协调指的是在信息、认知和决策方面理解相互介入和参与的必要性，并非定义不精确的行动。”[75]预防和应对特大城市社会风险的过程中，众多行政机关都有可能根据自己的信息网络搜集到有关特大城市社会风险的信息，同时，由于行政机关的分工日趋明显，专业化也不断提高，所以不同的行政机关掌握的风险信息可能存在差异，对特大城市社会风险的认知与决策很有可能站在本部门的立场上。由此，需要在信息、认知和决策方面进行协调。在整体性治理的语境中，整合是指“通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务，从而达致整体性治理的最高水平”。[75]在对特大城市社会风险进行监管的过程中，不同的部门根据信息搜集情况、自己的专业知识以及所在的部门利益，很容易做出互相冲突的行政决策。这种决策内容的差异是由决策体制所决定的，单纯的试图改变决策内容是徒劳无功的，很难达到长远的效果。因此，建立能够整合所有资源的决策体制至关重要。当特大城市社会风险来临时，作出决策的机关不应是政府的某一职能部门，而应是能够整合所有资源的地方政府或地方政府的综合协调部门。信任是指：“在一系列给定后果或事件中，对一个人或一种制度信任。由此，信任表达了对诚实或他人的爱的信念，或者，对抽象原则(技术性知识)之正确性的信念”。[76]30面对社会风险的行政机关之间能够互相信任，也有利于共同应对风险。加强行政机关之间的沟通与交流，政府积极组织大规模的应急演练，也是增强行政机关之间信任的有效途径。

2.运用行政过程理论，对特大城市社会风险进行全过程监管

任何一种行政活动都必须遵守一定的过程，特大城市社会风险规制也是如此，它包含对特大城市社会风险的确定、评估、预防、交流、规制等一系列的过程，传统以行政行为为核心的静态的行政法理论，面对动态的特大城市社会风险规制过程，已经显得力不从心了。以行政过程为视角对特大城市社会风险规制进行研究，符合对风险规制的要求，也能够为行政机关的风险规制的全过程提供合法性依据，以便更好地应对风险。而对风险的规制不仅仅需要对行政机关的外部行政行为，还涉及到行政机关的内部行政行为，既需要深入特大城市社会风险规制过程的内部各个环节，也需要照应特大城市社会风险规制过程外部的各个环节，以实现无缝对接。

具体到对特大城市的社会风险进行监管的过程中，用法制的手段，对特大城市社会风险进行外部的规制主要包括特大城市社会风险议题之形成、特大城市社会风险监测、特大城市社会风险评估、特大城市社会风险交流、特大城市社会风险标准制定、特大城市社会风险管理六个环节。同时，对特大城市社会风险规制的内部过程的各个环节，也需要进行规制，如相关机构及人员的确定、信息的公开与发布、内部议事程序及议事规则等，都是一个动态的过程，需要用动态的行政过程论进行规制。

行政过程理论以特大城市社会风险的生命线为视角，明确了行政机关应对特大城市社会风险中的几个重要过程，对特大城市社会风险的应对和预防，提出了更高层次的要求。该理论要求行政机关在应对特大城市社会风险时，针对不同的过程，应当采取更加具有针对性的手段。行政过程理论是一种精细化的管理要求，是对传统理论和经验的总结与升华。但是在强调行政过程理论的同时，并不能仅仅强调单个过程，将每一个过程严格的分裂开来。在提倡行政过程理论的同时，也应当注意，将不同的过程有机联系起来，注重不同过程之间的联系，特别是不同行政过程之间的转换与衔接问题，使其在宏观层面上成为一个统一的整体。

3.以行政责任制为手段，督促各部门积极履职

有效而明确的行政责任是依法行政的保障，这既取决于行政责任规范的明确，也取决于行政责任追究机制即行政追究责任制的完备。[77]在特大城市社会风险监管活动的过程中，众多主体都享有相应的职责，应当设定与其权力相对应的行政责任，保持权责统一，督促其依法行使权力，积极作为。当行政主体滥用权力或不作为时，静态的行政责任制度并不能让责任主体受到相应的惩罚，还应当建立动态的行政责任追究制度。动态的行政责任追究制度，不仅包括行政机关的内部追责，还包括为满足民众诉求而建立的行政问责制度。

在行政机关的内部追责方面，一旦行政主体出现失职的现象，上级机关或同级的监察机关，应依据相关法律法规，立刻启动追责程序，对其进行惩罚，使行政责任制度能落实到实处。

同时，为了适应民主政治的需要，扩大公民对公共事务的参与，增强民众的凝聚力，建立相关的行政问责制度成为满足公民知情权的一种趋势。“行政问责就是行政机关及其执法人员有义务及时回应社会公众对其权力行使过程和结果的质疑，作出解释、说明，并根据政府或上级行政机关决定，及时纠正错误，承担有关行政责任。”[78]当出现特大城市社会风险时，政府应当保障民众的知情权，积极回应民众的诉求，并承担相应的行政责任。

基于风险本身的不可预测性、未知性，以及人的有限理性，为了适应风险社会的特殊要求，建立起相应的行政免责制度也是十分重要的。受主客观因素的影响，为了适应风险社会的需要，应当在一定程度上，对不可抗力、无法预知的原因造成的后果，进行必要的免责，避免行政机关工作人员在进行风险应对和风险决策时，出现不敢作为的现象。为此，在规定行政问责制度的同时，也应当规定相应的行政免责制度，为行政机关积极作为提供必要的空间与余地。当出现行政机关工作人员为了公共利益、非故意、且严格依法的情况下，仍然造成损失时，应当对相关人员给予必要的宽容。

4.注重对特大城市社会风险的差异化管理

对特大城市的社会风险的监管，重要的是找准其风险源，正确判断其性质，是正确应对各类风险的前提，对不同类型和不同等级的风险需要区别对待，实行差异化管理。比如，对特大城市社会风险进行分等级，这需要运用特大城市社会风险行政调查制度。对特大城市风险等级予以界定，这就需要根据特大城市社会风险危害程度、影响范围等标准，将之分为若干个等级，诸如，A、B、C、D或者，红色、黄色、蓝色、绿色，四个从高到低的风险等级，对于不同等级的风险，特大城市风险监管机构应当采取不同的措施。对特大城市社会风险实施差异化管理既有利于节省行政成本，提高管理效率，也有利于保护社会公众合法权利。

(三)特大城市风险预防机制法制优化之具体路径

1.风险源的排查、登记、识别机制

“对危险源、危险区域进行调查、登记，是突发事件预防与应急准备的重要基础性工作。”[64]146特大城市政府及各区政府，应当全面普查本辖区内的可能的风险源，并对风险源登记造册。对可能存在的风险源要组织相关专家进行风险评估，掌握其所存在的风险类型以及影响的范围，定期进行检查，排除隐患。同时，应坚持资源共享机制，由特大城市政府应急办牵头，建立统一的网络平台，将所有部门搜集的数据进行汇总。特大城市政府应急办应针对不同地域、不同类型的风险要进行整体把握，风险源集中的地域和行业，要进行全天候的监控。此外，对风险源的调查不能仅仅依靠政府的力量，还应建立一定的制度，让有关企事业单位自行进行申报，对故意瞒报的行为进行严厉的处罚。由于风险源的不确定性和偶然性，应建立相应的物质奖励机制，鼓励人民群众积极报告身边可能存在的风险。

(1)风险的排查机制

借鉴《突发事件应对法》的相关规定，特大城市社会风险类型主要包括自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件、社会安全事件。笔者在前文将其具体划分为8大类。风险的种类的多样性、影响范围的广泛性以及不可预测性，要求风险的排查不仅仅需要负有相应职责的行政机关统一进行排查，与风险相关的企事业单位也应当积极申报。此外，还应建立相应的奖励机制，鼓励广大人民群众积极报告身边可能的风险，尽最大可能确保风险排查无死角。

①行政机关统一排查

在明确了特大城市社会风险的类型之后，其次应当明确负有排查风险的机关。根据《突发事件应对法》第20条的规定，县级政府负有对本行政区域内突发事件全面应对的职责。鉴于风险的多样性，应当由县级政府牵头，成立一个综合性的协调机构，负责风险的排查。同时，根据对不同类型风险进行监管的部门，应当成立由多部门联合执法的机构进行监管。例如，对自然灾害负有监管职责的地质局、气象局；对事故灾难负有监管责任的安全生产监督局、质量技术监督局等；对公共卫生事件负有监管职责的卫计委、食药监局；对社会安全负有监管职责的公安局、国家安全局等。在成立风险监管机构时，应当吸纳由这些单位的负责人加入风险排查机构。同时，为了保证监督的一致性，提升工作的效率。在各单位内部，应当委派专人负责此事。

行政机关的排查应当包括常态化排查和重点排查两种排查机制。常态化的排查是指针对本辖区的所有领域，应当由县级政府的分管安全生产的领导牵头，带领所有对风险负有预防职责的行政机关，对辖区内所有可能存在的风险逐一进行排查。这种常态化的排查应当定期举行，每个月为一个周期。

重点排查指的是对于该行政区域内经常发生的风险，在高发时间段，应当每周或半月进行一次排查。例如，在夏季等暴雨、泥石流高发的季节，针对可能产生地质灾害的地方，地质、气象、民政等机关应当重点排查。针对重大施工项目，安全生产部门、质量技术监督部门应当进行重点排查。行政机关对风险进行排查的过程，实际上也是对风险进行监督的过程。

②动员广大人民群众广泛参与

对特大城市社会风险的排查，不能仅仅依靠行政机关。广大人民群众作为对风险感知最直接客体，对风险感知最为明显，同时受风险的影响也最大。人数的多样性以及人员的广泛性，同时能涵盖的范围也较广，能在很大程度上弥补行政机关在排查风险时在地域和人员上的有效性，尽可能的避免在风险排查时出现死角。我国地形复杂，人口众多，社会环境与其他国家存在很大差距。这也在很大程度上凸显了动员广大人民群众广泛参与的重要性。

(2)风险的登记机制

与特大城市社会风险排查相适应，对特大城市社会风险信息的登记，一方面要贯彻突发事件分级、分类、分期理论，将特大城市社会风险按照不同类型、不同种类、不同的发展阶段及时予以公布，同时，针对季节性等周期性风险等，对风险还应当积极地进行评估和交流，一旦相关情况发生了变化，则要对登记情况适时的进行修改。

(3)风险的识别机制

对特大城市社会风险的登记应当严格遵循三个步骤，第一，是按照不同的类型进行划分，比如，是否属于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。第二，将不同类别风险按照其社会危害程度的不同进行分类登记。可以根据危害程度的由小至大，分为一级、二级、三级和四级等。第三，结合特大城市的地形、地质等实际情况，根据风险在当地爆发的频次不同，可将风险分为高频次风险、中频次风险、低频次风险。

2.风险信息交流机制

(1)跨部门的风险信息交流机制

在现代官僚体制中，随着专业化水平不断提升，其分工也越来越细化。但特大城市社会风险本身的复杂性及高度关联性，使得单一的部门往往无法有效的预防风险，由此，建立跨部门的风险信息交流机制显得十分重要。例如，在自然灾害中，滑坡、泥石流等地质灾害的发生，除了与当地的土壤地质条件有关之外，还与天气等自然条件有关。在风险来临之前，对人员的疏散、安置等，还涉及到民政、财政等相关部门。这就需要特大城市中的气象、地质、财政、民政等多部门的协同配合。风险产生的次生灾害也需要多部门的配合。一旦山体滑坡、泥石流等自然灾害爆发，往往会产生人员伤亡、传染病肆虐等公共卫生事件，这就需要卫计委、医院等相关部门的配合。地质灾害发生后，对水源、食物等也都会造成一定程度的污染和破坏，食品药品监督管理部门在此时也应发挥相应的作用。例如，在深圳光明新区重大滑坡事故中，在泥石流爆发之前，倘若气象部门在作出暴雨预报之后，地质部门能够及时、有效的根据当地土壤疏松的特点，及时向当地政府作出报告，并由政府出面，指挥民政、公安等部门采取相应措施，及时疏散相关人员，也就不会造成如此严重的后果。相反，如果特大城市政府各个部门能够积极主动配合发布风险信息，那么就能发挥重要作用，减少人员和财产损失，维护城市政府的公信力。比如，在2012年北京“7·21”特大暴雨中，北京新闻办的微博“北京发布V”、北京市气象台的“气象背景”以及“平安北京V”“北京消防V”“水润京华”“交通北京”与16个县政务微博持续不断发送雨情信息、救援信息等，合力形成官方舆论场。在暴雨发生的整个过程中，“北京微博发布厅”中(北京市所有政务微博整合平台)共有88个政务微博帐号。多个政务微博通宵发帖，成为当晚权威信息源，在一定程度上化解了因信息渠道闭塞和信息不平衡而产生其他次生和衍生风险事件。[62]203-204

(2)跨地区的风险信息交流机制

在现代社会，随着交通的日益发达，地区之间固有的限制被逐渐打破，使得发生在某一特大城市的社会风险，往往会蔓延到很多地区。这也使得建立跨地区的风险交流机制显得特别重要。同时，特大城市往往是所在省份甚至是全国的中心城市，其对周边城市有很大的影响。特大城市的风险往往会蔓延到周边地区，而特大城市周边城市的风险，也会转移到特大城市，这给特大城市的风险监管带来了严峻的挑战建立跨区域的风险交流机制，在预防风险时增强彼此之间的信息交流和互动，可以从源头上更好地预防风险。

(3)纵向的风险信息交流机制

纵向的风险交流机制，是指特大城市应当与国家及所在的省份以及所辖的县区，建立统一的风险信息交流机制。特大城市的风险信息收集中心应当积极与国家的风险信息收集中心以及所在省份的风险信息收集中心对接，当发生可能蔓延到全国或全省范围的风险时，国家或省级风险信息收集中心应当及时反馈给特大城市。当特大城市发生的风险造成了较大损失或者可能向外扩展时，特大城市的风险收集中心应当及时反馈给国家及所在省份，特大城市风险信息收集中心应当与所在省份及国家风险信息收集中心双向互动。

3.风险定级评价机制之优化路径

(1)风险定级评价机制的法制建设之优化

①健全综合风险定级评价机制的法制体系。总结深圳、重庆等地的统一的风险评估标准，全面、系统开展风险评估工作的先进经验，加快构建特大城市综合风险定级评价规范体系。一方面，建议由国务院法制办领衔，由国家突发事件应急管理委员会牵头，国务院相关部委参与，起草“特大城市社会风险定级评价管理条例”。通过行政法规的形式，进一步健全特大城市社会风险定级评价活动的法制依据、规范标准、方式方法、评估程序，增强风险评估结果的合法性、权威性、科学性和可操作性；进一步明确风险定级评价活动中各个层级、各方主体的职责权限，运转机制、问责机制和权利救济方式，构建全城市性、全灾种、全民性的风险定级评价体系，从而确保风险评估活动全面、及时、有序、高效开展。另一方面，建议配合出台“特大城市社会风险定级评价实施办法”，借鉴英国等国家特大城市风险评估的先进经验，强调用科学的方法发现风险、测量风险、登记风险、预控风险，把风险管理建立在科学的方法基础上。[79]54-59通过明确风险定级评价机制的主要内容，为特大城市开展风险定级评价活动提供规范性指引。此外，推动全国各特大城市结合自身城市风险防控实际情况，制定综合性的风险定级评价实施办法，指导全市相关主体，全面、及时、科学、规范地开展风险定级排查工作，为全市风险防控提供数据支持和方向指引。

②完善专项风险定级评价机制法制体系。一是由国务院相关部门，加快健全和完善各特大功能城市主要灾种的风险定级评价实施方案或技术指南，可以借鉴现有的《食品安全风险评估管理规定(试行)》《突发事件公共卫生风险评估管理办法》等，规范指导相关部门和地区开展专项风险定级评价活动。二是立足于特大城市自身潜在的风险源及主要风险类型的基础上，完善特大城市风险定级评价机制。以北京市为例，其在涉外、反恐、空气污染、通讯保障与信息安全、建筑工程事故等方面的风险防控需求较为突出；深圳市更加注重核安全事故、台风暴雨灾害等风险防范；上海市出台了海上搜救、海洋灾害、地方性债务风险等方面的针对性应急预案；天津市在雨雪冰冻灾害、海上污染事故、特种设备事故等方面的风险防控压力较大。[注]以上相关城市的专项风险防控领域是根据其官方应急管理网站中相关专业应急预案的制定或应急管理部门的设置得出的初步结论。由此，建议在各专项应急预案中，增列条款，明确开展各专项风险定级评价活动的相关内容，强化特大城市在应急准备阶段对相关专项风险的排查、研判、监测和管控。

③完善多灾种风险定级评价机制法制体系。多灾种风险是区域内多种致灾因子导致的总风险，[80]一个区域往往受到多种致灾因子的共同影响，单灾种风险评估并不足以反映该地区的综合风险，有必要开展多灾种风险评估。在多灾种风险中，一般由主灾害风险和次灾害风险相互作用形成。比如，由地震灾害引发的水、电、气、交通、通讯等公用设施中断灾害和传染性疫情灾害等。多灾种风险源及其表现形式，风险防控的主体、原则、方式、程序都有所不同且更为复杂，而多灾种风险致灾可能性及其危害程度要远远高于单一灾种。由此，建立健全特大城市多灾种风险定级评价机制法制体系就显得尤为重要。建议在“特大城市综合风险定级评价实施办法”的基础上，增列所在城市的典型“多灾种风险定级评价”条款。结合所在城市常见的多灾种风险应对的历史经验和其他经验，明确典型的多灾种风险致灾的类型，成立临时性多灾种风险定级评价活动小组，抽调相关部门人员，专家团队，对相关风险源进行分类、同步排查，综合评估，制定科学、系统的多灾种风险定级评价报告，为特大城市应对多灾种风险提供规范性指导。

(2)风险定级评价活动参与主体之优化

①政府部门。我国的突发事件应对管理体制决定了政府部门是开展风险定级评价活动的主要组织者和监督者。笔者认为，各特大城市应急管理委员会办公室(简称“应急办”)应当下设“风险定级评价小组”，具体负责制定全市风险定级评价的各项活动。定期组织开展风险定级评价活动；加强与专家团队和相关风险源所在单位的沟通；加强风险监测、预判和预警，最大程度消除、隔离、减缓风险隐患；及时发布更新风险定级评价报告，增强全市风险防范意识和防范能力。所在城市的应急管理其他成员单位，应当在“风险定级评价小组”的统一工作部署下，积极组织开展部门专项风险定级评价活动，并就各专项风险评估情况向“风险定级评价小组”报告，主动开展专项风险监测、预判、处置和预警，对排查出的风险进行主动防范。

②风险源单位。特大城市往往面对更为复杂、繁多、隐秘的风险，开展风险定级评价活动，最基础、最重要的环节在于明确相关风险源所在的区域、行业，笔者将其称为风险源单位。建议借鉴上海市应急管理机构设置中的对所在城市的重点区域和高危行业重点单位，成立“市级基层应急管理单元” 。[注]上海市应急办公室.“市级基层应急管理单元”，即对所在城市的重点区域和高危行业重点单位，通过明确组织体系、应急预案、应急保障、工作机制和指挥信息平台等五个应急管理要素，实现管理区间、环节、时限、对象的全覆盖http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/n31973/n31995/n31999/index.shtml。在此基础上，明确特大城市主要风险源单位的风险点排查范围、自评流程、自纠措施等，及时上报风险定级评价报告和风险排查处置报告，最大程度避免、减少各种风险及其带来的危害。

③专家团体。风险定级评价活动是一项价值评判与科学评判相结合的专业性活动。开展风险定级评价活动，离不开相关领域的专家团队支持。建议在加强和完善特大城市风险应急管理专家团队力量的基础上，行政法进一步明确和强化专家团队在风险定级评价活动中的参与、指导和风险评定；增强风险评估专家团队的专业性、独立性、合作性，[55]103-104适当引入同行评议和异体监督，[55]123-124通过全面的风险排查、深入的风险评估、科学的风险处置，充分发挥风险定级评价机制对于风险防范和风险管理的基础性作用。

④其他社会主体。在风险定级评价活动中，一方面，社会媒体、第三方公益组织、相关利益关系者、公民个人等应当主动承担起社会责任，主动配合开展风险定级评价活动，发现风险隐患，及时向有关部门反应，开展广泛的社会监督，积极建言献策，促使各行业、各领域的风险定级评价活动有序有效开展，夯实城市风险防范之网；另一方面，要根据风险定级评价活动所涉及的各方利益，行政法应当适当扩大公众参与广度和深度，切实保障分散的利益群体的参与权，规范风险信息公开程序、风险沟通流程和说明理由程序，[55]99-102把公众参与风险定级评价活动和其他风险处置活动纳入法治轨道，增强风险管理过程的民主性和可行性。

(3)风险定级评价程序与方法之优化

①优化特大城市综合风险定级评价程序。明确特大城市风险定级评价活动的基本原则、启动程序、评价对象、评价方法、定级标准、处置措施和评价结果运用等内容。借鉴英联邦国家的综合风险定级评价程序，按照“确定背景”“识别风险威胁”“风险分析”“风险评估”“风险应对”“监测和回顾”等六个环节，[81]38-39指导城市综合风险定级评价活动。在具体的风险定级评价方法运用中，坚持定性分析与定量分析相结合，定时评估与动态评估相结合，风险登记和跟踪监测相结合，确保风险定级评价结果全面、真实、权威。

②优化特大城市专项风险定级评价程序。专项风险定级评价程序由于其灾情灾种的特殊性，在开展风险定级评价活动中，往往具有其自身的工作流程和方法适用。从评价对象上看，可以分为自然灾害和人为灾害，其中人为灾害又可以细分为生产事故、公共卫生事件和社会安全事件。在对自然风险事件的风险定级评价活动中，注重成因分析和影响评价；在人为风险事件定级评价活动中，注重重点人群的防范和重点区域的评价。[81]41-43具体来讲，在公共卫生事件应对中，可以对照原卫生部《突发事件公共卫生风险评估技术方案》[82]的相关要求，对所在城市可能引发突发公共卫生事件的相关风险系统地进行识别、分析和评价，分为计划和准备、实施、报告等三个阶段。在食品安全风险评估方面，可以对照《食品安全风险评估管理规定(试行)》[83],依照风险评估实施方案，遵循危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述的结构化程序开展风险评估，细化和完善特大城市食品安全风险定级评价程序。在生产安全事件应对中，可以借鉴日本劳动省的“六阶段安全评价法”，即资料准备、风险的定性评价、风险的定量评价、采取安全措施、事故的历史信息评价和高危险度鼓掌诊断六个阶段，采取逐步深入、层层筛选的方式，识别、分析和评价危险，并采取措施整改、消除危险。[84]123-124

③优化特大城市多灾种风险定级评价程序。目前我国多灾种风险定级评价程序和方法的理论研究和实践探索还处在初始阶段，而多灾种风险防范和应对压力，特别是特大城市多灾种风险管理需求日益凸显。这需要立足于国内多灾种风险定级评价活动理论和实践成果，综合借鉴我国自然灾害风险与区域安全性分析方法、北京师范大学中国自然灾害综合风险评估法、北京市基于GIS的多灾种耦合风险评估方法，不断完善我国特大城市多灾种风险定级评价程序和方法适用。

④优化特大城市风险评估的议程设置和优先次序。为避免在开展风险定级评价活动中，过于强势的公权力主体对评估对象、评估程序、价值选择、评估手段等方面的绝对控制，笔者认为行政法应当积极构建公私合作的风险监测网络[85]风险评估建议渠道，注重风险评估的应责性，[55]132保障风险定级评价活动中数据来源、价值选择和评估手段的广泛性、科学性和公平性。

(4)风险定级评价结果运用之优化

风险定级评价活动的开展，其目的在于排查风险、加强防范、消除隐患、为后期风险管理和处置提供行动指南。

①加强风险定级评价结果信息公开。行政法需要规定风险定级评价主体应当及时告知相关风险源单位、相关风险行政监管部门做好处置工作；综合利用互联网、新闻媒体、社区告示栏、短信提醒、广播电视等方式，根据风险定级评价结果，在一定程度、一定范围内面向特定或广泛对象，进行分享信息公开，增强对潜在风险的认知意识和防范能力。

②加强风险源的动态监测和评估。根据风险定级评级结果，按照可能性和危害性的等级不同，行政法应当规定特大城市风险定级评价主体制定和采取不同的监测手段和频率，及时根据监测结果更新风险评估报告，为风险管理提供第一手的最新风险数据和风险动态发展趋势。

③注重风险整改措施的全面落实和相关风险的预防预警。根据监测和评估结果，对于风险发生可能性极高、危害极大的情形，行政法应当规定特大城市风险监管主体按照相关应急管理程序，启动风险预警机制、采取应急防范措施；对于其他一般风险，行政法需要规定特大城市风险监管主体负有密切跟踪监测，责成相关部门和单位，及时处置、隔离、减缓相关风险的职责，并负有做好风险监测、评估、处置记录的职责。

(5)风险定级评价奖惩措施之优化

①优化行政主体开展风险定级评价活动奖惩机制。行政法需要规定特大城市政府应当将风险定级评价活动的实施效果纳入相关部门和个人的政绩考核范围，并作为地方风险管理工作考核的重要指标。对相关政府部门和个人开展风险定级评价活动不利的，由“风险定级评价小组”予以及时督办；造成严重后果的，由应急管理委员会或相关部门进行行政问责；构成犯罪行为的，依法追究刑事责任。对相关部门和个人及时有效开展风险定级评价活动，成效显著的，予以嘉奖；对成功做法和先进经验在一定范围内推广；对通过风险定级评价活动，有效避免重大灾害危险发生，避免遭受重大人身、财产损害和社会动荡的，予以突出奖励，并作为今后人才选拨培养的重要考核依据。

②优化专家团队参与风险定级评价活动奖惩机制。对专家团队开展风险定价评价活动进行日常建档管理和第三方评估，最大程度保障风险定级评价活动的及时性、科学性、客观性、实效性。在风险定级评价活动中，行动迟缓、敷衍了事的团队或个人，由风险定级评价小组予以及时督办；造成严重后果的，由应急管理委员会会同专家团队聘用部门，对其决定予以整改、退聘、通报或其他聘用合同中约定的问责措施；构成犯罪行为的，提交司法机关依法追究刑事责任。在风险定级评价活动中，活动开展及时、到位，活动效果显著的予以嘉奖、续聘，对通过风险定级评价活动，有效避免重大灾害危险发生，避免遭受重大人身、财产损害和社会动荡的，予以突出奖励。

③优化风险源单位配合风险定级评价活动奖惩机制。风险源单位作为风险定级评价活动的必要参与者，对于其主动开展风险自查自纠、配合相关行政主体和专家开展风险定级评价活动的，行政法需要规定表彰机制，对于有效避免重大灾害危险发生、避免遭受重大人身或财产损害和社会动荡的，在精神表彰的同时适当给予物质奖励。对于推诿、躲避、隐瞒、甚至是对抗开展风险定级评价活动，或者违法违规操作，人为制造风险的，相关对口风险监管部门一经查实，根据相关法律法规，予以警告、限期整改、停业整顿、查封、扣押、罚款直至追究刑事责任。

④鼓励和保障社会组织和个人参与风险定级评价活动。电视新闻媒体、第三方公益组织和公民个人应当主动履行社会责任，发现潜在或正在发生的风险源，及时向风险源单位或相关主管单位和行政主体报告，对于不能明确报告单位的，可向当地政府(应急管理机构)报告。相关单位和部门应当畅通风险信息发现报告渠道，公开突发事件风险信息举报受理部门和联系方式，对报告人予以必要的保密和保护。对报告信息查证属实的，予以奖励，对有效避免重大灾害危险发生、避免遭受重大人身或财产损害和社会动荡的，予以突出奖励。对恶意虚报、谎报、传播虚假风险信息的，予以劝止、警告，造成严重后果的，依法追究民事责任、行政责任，构成犯罪的，追究刑事责任。

(6)评估指标体系设立之优化。从总体上讲，需要探析形成社会风险的各要素之间的相互关系，从中提炼出对风险变动产生影响作用的主要因素，研究和运用科学的风险监测评估方法，陈述、论证、揭示出能够控制特大城市社会风险的依据和措施，为决策提供科学依据。可见，特大城市社会风险评估必然与一系列的分析评估指标相联系，而这些指标应当是由一系列相互关联的、能够表达社会风险现状及其运行过程的大量单向指标所构成的指标合集。而作为一种测量的工具手段及标准体系，风险评估指标体系必须遵循全面性、灵活性、可操作性、科学性等标准(原则)。

4.风险预案机制

针对可能造成的风险，特大城市政府应当建立和健全社会风险应急预案，积极应对可能带来的风险。

(1)风险预案应当与上位法保持一致

特大城市的政府及其职能部门在制定风险预案时，在结合自身地方特色的同时，也应当与上位法保持一致。上位法包括宪法、全国人大及其常委会制定的法律，省级、设区的市人大及其常委会制定的地方性法规，省级、设区的市政府制定的地方政府规章。同时，作为特大城市社会风险预案，不仅应当与《突发事件应对法》等专门法保持一致，还应与《国家突发事件总体预案》以及国务院各部委颁布的自然灾害类应急预案、事故灾难应急预案、公共卫生事件应急预案、社会安全应急预案等各专门应急预案保持一致。

(2)风险预案应当结合当地的实际情况，并有适当的前瞻性

特大城市在制定风险预案时，应当结合当地的人口分布、地形特点以及经济发展情况，特大城市的风险预案应当与当地的实际情况相适应。随着城市化的进程不断加快，以及特大城市的集聚效应不断增强，特大城市的人口也在不断增多，经济总量也在不断增大，高层建筑、桥梁隧道、轨道交通工具等也在发展之中。特大城市的相关部门在制定相关预案时，应当根据现有的人口、经济、交通的社会状况，结合这些年的经济增速、人口增速、道路交通发展规划等因素，风险预案至少应当满足当地五年规划的要求。

(3)风险预案应当根据应对风险的实际，不断地进行调整

特大城市社会风险预案的制定并不是一成不变的，它们应当随着社会经济、人口、交通、自然环境等因素的变化不断修改。自然环境和社会形势的重大变化，风险预案的制定机关应当对预案适时的进行修改。此外，每一次在实际操作过程中，对于风险的应对和预防，一旦发现风险预案存在不确定因素时，都要及时作出调整，使之能够符合风险预防的要求。风险预案的制定并不是一蹴而就的，是在不断总结经验与教训中产生的。所以，每一次预防风险的实际经验，都是对风险预案最好的补充和完善。

(4)风险预案的制定应当同时体现民主性与专业性

风险预案的制定主体不仅仅包括特大城市的政府及其职能部门，还应当充分吸纳具有相关知识背景的专家意见。同时，在制定风险预案时，广大人民群众作为受风险影响最大的利益群体，对风险有着最深刻的感知。特大城市政府在制定风险预案的过程中，无论是风险预案议题的形成、制定、颁布等过程，不仅要公开征求广大人民群众的意见，同时在制定预案的过程中，还应当遵循民主程序，在风险预案制定的各个环节，充分体现民主程序。不仅要对外体现民主，积极扩大公民参与的途径，同时还应当使这种参与是行之有效的。只有确保参与的时效性，才能确保公民积极参与政治生活的热情。

同时，风险预案的制定与出台，应当严格依照法律程序进行，在政府机构内部，也要遵循民主集中制原则，不仅应当按照少数服从多数原则进行表决，不能将领导的个人意志凌驾于集体意志之上。不仅要允许反对的声音存在，同时，还要使少数人的不同意见能够被合理的尊重，他们的意见不仅应当被倾听，其合理的部分也应当被采纳。

5.风险应急动员机制

在特大城市社会风险来临时，仅仅依靠政府的力量是不足以发现和应对风险的。对风险的预防应当依靠全体公民力量。在风险来临之前，特大城市政府若想让社会公众能够参与到风险应对之中，首先应当做好对风险的宣传工作，使社会公众对风险有足够的认识。其次，特大城市政府对城市公众的动员，不能等到风险来临时才进行，应当在风险来临之前实施。如开展风险预防讲座、挨家挨户发放关于预防和应对风险的宣传单等。在开展风险应急动员机制方面，日本等国的先进经验就值得借鉴。

6.培训演练机制

针对特大城市灾难多发、频发的特点，特大城市政府应当完善应急培训与演练机制，使不同救援力量能够在突发事件来临时，无缝衔接地进行救援，从而有效应对风险。目前，很多特大城市的救援队伍功能较为单一，往往是一支救援队伍负责一种风险的应急，并没有综合应急救援队。同时，特大城市政府也很少组织不同应急救援队进行培训和演练。这很容易导致在多种风险来临时，救援队伍在配合与衔接上出现问题，由此，行政法应当规定特大城市政府负有组织相关救援队伍进行综合演练的职责。

7.物资保障机制

在处置各类社会风险中，应急物资储备是否充足，能够影响处置的进程和效果，是保障特大城市人民生命财产与公共利益的基础。针对特大城市风险多发的类型，以及可能影响的区域，行政法应当规定特大城市政府负有建立保障应急物资(人力、物力和财力)与日常储备的职责。根据《突发事件应对法》第32条的规定，特大城市政府作为设区的市级人民政府，应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。特大城市的物质保障机制应注意三个问题：第一，针对特大城市的多发风险类型，应根据多发的风险，设立相应的物质保障机制。第二，鉴于特大城市面积较大，为保证在风险发生时物资能够及时调配，在特大城市的灾难多发区域，应囤积相应的物资储备。第三，由于特大城市地形复杂，部分应急救援装备运输存在困难，笔者建议，应当在特大城市的不同区域，分别设立相应的仓库，囤放应急救援物资、生活必需品以及应急处置装备。第四，应坚持生产与储备并重的思想。由于部分生活必需品以及应急救援物资会存在过期的问题，为了对即将过期的物品及时进行更换，以及避免风险发生时应急物资不够用的现象，特大城市政府应当定点联系相关的物资生产企业，保证在风险发生时能够专门服务于应急救援。