浅析政务信息化项目造价管理

刘杰张茜

1.湖北省财政投资评审中心 湖北武汉 430077；2.国网湖北检修公司 湖北武汉 430077

政务信息化快速发展，年市场规模已过三千亿元，但是政务信息化项目的造价管理没有跟上市场规模的发展速度，项目造价管理水平与其重要性不相匹配。研究政务信息化项目造价管理方法，探讨计价方式，有利于合理确定政务信息化项目的投资，节约国家资金，有利于打造阳光政府，减少腐败，有利于引导政务信息化良性发展，培育国内信息化科技企业。

1 政务信息化概述

政务信息化也称为电子政务，根据联合国经济社会理事会的定义，是指政府应用信息通信技术进行公共管理，包括政府办公自动化、政府部门间的信息共建共享、政府实时信息发布、公民政务信息查询和事项网上办理、投诉意见处理和社会经济统计分析等。政务信息化可以提高各级政府的行政效能，向公民提供更多、更有效、更及时的政务服务；促进政务服务便民化，利用互联网技术和大数据应用，让数据多跑路、群众少跑路；降低政府政务运行成本，实行共建共享，统一数据共享规则，减少重复的数据采集、整理、存储工作以及身份验证、核对工作；增强政府的透明度，及时收集群众意见、处理群众投诉，改进公共决策方式；提高公共服务质量，建立良好的政府部门之间、政府与企业、政府与公民之间的关系。

政务信息化项目主要有大数据应用、信息化应用系统（含办公自动化系统、管理信息系统、应用集成系统、数据库系统等）、信息网络及软硬件支撑系统、信息资源开发利用和信息安全等新建、扩建或升级改造项目。大数据时代，“互联网+”深入运用到政务管理当中，各级政府大力发展“数字政府”、“智慧政府”，大力推进政务信息化项目建设，既是实施政府职能转变的必然要求，是提高政府管理能力、公共服务能力和应急管理能力的重要举措，也有利于带动全社会信息化发展水平，为国民经济提供新的增长点。

2 务信息化项目造价管理现状

在国家的大力支持和推动下，我国政务信息化取得了较大进展，市场规模持续扩大。据统计，我国政务信息化2018年市场规模为3060亿元，2014年至2018年期间年复合增长率达13．5%。根据《2018年联合国电子政务调查报告》显示，2018年我国政务信息化发展指数为0．6811，全球排名第65位，处于中等偏上的位置，未来政务信息化的发展仍有较大的上升空间。

相对于市场规模的快速增长，政务信息化项目的造价管理还存在诸多难点。一是政务信息化项目与传统工程建设项目人、材、机的资源投入不同，以人的智力劳动投入为主。传统工程建设项目是实物成果，形成了固定资产，人们肉眼可见，可以感知，各项工程量可以准确测量，投入的资源容易量化；政务信息化项目的软件开发部分是智力成果，形成的是无形资产，看不见摸不着，工作量无法准确测量，投入的资源难以量化，没有现成的标准和定额。二是政务信息化项目大多为定制开发，工作难度与用户需求直接相关，而用户功能需求具有模糊性和变化性。用户懂业务不懂信息技术，只知道自己想要什么，不知如何实现；开发人员懂技术不懂业务，知道什么技术能实现什么目标，不知用户具体想要什么。技术人员在软件开发过程中，经常需要根据用户功能和需求的具体化或变化来对原有方案进行调整，技术风险较大，有很多重复或无用工作。三是开发费用由不同专业的技术人员工资及不同类型的税费等相关费用组成，无统一标准。技术人员类型多，各类技术人员工作量占比因项目不同差异较大。不同类型技术人员收入差异大，如架构师的收入是一般程序员的数倍；同类技术人员收入地区差异大，如北上广深等一线城市的一般程序员收入远高于其他地区。四是相关技术和软件产品更新速度快，政务信息化项目造价具有较强的时效性。信息技术按照摩尔定律在高速发展，软硬件资源更新周期很决，软件开发水平也在快速前进。因此，政务信息化项目同一型号设备不同时间的价格差异很大、同一软件不同时间的开发成本差异也很大，项目造价的时效性很强，可参考借鉴的经验和历史数据不足。

同时，由于项目单位专业技术人员和技术能力有限、独立第三方设计或咨询机构数量不足，大量政务信息化项目的建设方案由供应商代编，项目造价由供应商把控。供应商受利益驱动，可能会脱离功能需求而选择更易实现的技术路线，可能会偏离市场行情抬高项目造价。

3 政务信息化项目造价方法

政务信息化项目费用主要包括机房建设费、软硬件产品购置费、软件开发费、系统集成费、其他费等。软件开发费中，办公自动化系统、政务网站等需求明确、内容固定、技术成熟的可以根据具体情况总价包干。

3.1 机房建设费

机房建设费主要指机房装修、供配电系统、不间断电源、空调通风系统、弱电系统、机柜和综合布线系统、消防系统等各项费用。根据机房的重要性和安全性不同，可以按照分项工程量详细核算，也可以按不同类别的单方造价标准进行测算。

各地正在推行政务信息化项目集约建设，实行共建共享，由省、市统一建设政务云平台，非涉密的政务系统应部署在政务云平台。除特殊情况外，各单位原则上不再新建机房。

3.2 软硬件产品购置费

软硬件产品购置费主要指服务器等硬件设备和基础软件、支撑软件、安全软件等通用软件产品的购置费用。以上均是批量生产的成熟产品，在市场可以购买。具体产品型号、规格、数量按实际需求配置，价格参考市场价或政府采购价格。

根据政务云平台的有关要求，除政务云平台无法提供的应用软件外，各单位原则上不再购置硬件设备和通用软件产品。

3.3 软件开发费

软件开发按项目性质可分为新建，扩建和改建等三种。新建项目是指原来没有而从新开始建设的项目，或原来基础很小，经过扩建后，其新增资产价值超过原有资产价值三倍以上的项目。扩建项目是指原有的信息化项目，为了扩大原有信息化项目的功能和效益，或增加新的业务或功能而新建的信息化项目。改建项目是指为了提高系统工作效率，改进系统功能或改进业务功能，对原有信息化项目进行技术改造，或为了平衡原有业务而增建的一些附属系统。

软件开发按类别可分为统一开发分级实施部署、软件业务定制开发、基于统一平台的软件开发、大型行业软件开发、接口类软件开发、数据分析及加工等六类。统一开发分级实施部署项目是指根据业务需要，由领导部门或专项牵头单位统一开发，各地实施和部署，一般为省、部级项目，其行业特征明显、实施范围明确。软件业务定制开发项目是指以符合业务实际应用需求的产品为基础，通过购买成熟软件对其进行二次开发，快速构建平台，满足业务需求，或根据业务的实际需求定制开发。基于统一平台的软件开发项目是指以统一规划、标准规范为前提，采用开发平台的开发手段和方法，对多种复杂业务、数据中心等统一设计开发和运行维护，实现应用、数据共享共用的大型软件系统。大型行业软件开发项目是指由上级部门提出需求，且有明确的指示文件，有明确的系统建设标准，其专业性强，复杂程度高。接口类软件开发项目是指两个或多个系统之间进行业务对接、数据共享和交换，通过消息机制传递数据。数据分析及加工项目是指对数据进行抽取、清洗、治理及建模分析等。

软件开发费用的计算方法主要有工作量法和功能点法。

（1）工作量法。开发费用=工作量×人工成本×风险系数×复用系数同一项目不同的公司开发，其工作量占比、人员配置会有较大的的偏差。根据《中国软件行业基准数据》对国内外上万信息化建设项目做大数据分析后，得出平均的工作量占比为：需求13．81%、设计13．72%、开发39．70%、测试21．74%、实施11．03%。

人工成本=（人工费+办公费+税收利润）×管理系数×优质系数。人工费为人员工资和单位缴纳的五险一金之和，人员工资参照各地人社部门发布的职位（工种）工资指导价位，经数据测算，分工种精算与各工种加权平均估算结果相近；办公费、税收利润分别为人工费的三分之一；管理系数主要是考虑公司管理人员的相关费用，取值范围为1—1．2；优质系数主要是考虑公司的资质等级，根据ISO9000质量体系认证和CMM或CMMI的认证将软件企业的资质分为四级，分别取值1．05、1．1、1．15、1．2。

风险系数主要是考虑用户无法或不能完整清晰表达真实需求，造成软件企业不断完善需求获取、修改设计等工作量增加的风险。根据软件产品的成熟度和用户功能需求的详细程度，风险系数取值1-1．5。

复用系数主要是考虑软件企业已经采用“基于构建的开发方法”，并已建立起能够复用的构件库（核心资产库或软件版本号），或已有一些软件产品仅作二次开发，从而使软件开发工作量减少，取值范围为0．25—1。

（2）功能点法。功能点法分为全功能点法和快速功能点法，快速功能点法是由北京软件造价评估技术创新联盟依据国际ISO标准提出的一种软件规模度量方法，与全功能点法比，快速功能点法快速简单，方法成熟，适用于项目前期、实施期、建成后各阶段。本文主要分析快速功能点法。

开发费用=调整后功能点数量×7．12（单个功能点耗时）/8（每天工作8小时）/21．75（平均每月工作日数量）×人工成本

调整后功能点数量=未调整功能点数量×调整因子×复用系数。未调整功能点数量=功能点计数项数量×功能点权值；调整因子是根据项目具体情况对各个技术复杂度参数进行调整，取值范围1．2-1．5；复用系数取值范围为0．5-1。具体如下表所示：功能点计数项分为数据功能和事务功能两类。数据功能是系统提供给用户的满足产品内部和外部数据需求的功能，体现系统管理或使用哪些业务数项数据（业务对象），包括内部逻辑文件（ILF）、外部接口文件（EIF）。事务功能又称为基本过程，是系统提供给用户的处理数据的功能，体现系统如何处理和使用业务数据（业务对象），包括外部输入（EI）、外部输出（EO）、外部查询（EQ）。如：人事管理系统中“人员信息”、“部门信息”属于数据功能；“增加人员信息”、“修改部门信息”、“査询在岗人员”等则为事务功能。

3.4 系统集成费

系统集成费，主要是指产品软件安装、调试等所产生的必要支出。按照建设方案确定的系统集成范围，系统集成费以软硬件产品购置费为取费基础，按照6%-8%的费率计取。

3.5 其他费用

其他费用主要包括设计费、监理费、等级保护测评费和第三方软件测试费，依据项目建设的规模、难易程度等因素分项确定，一般不超过项目总费用的10%。

设计费是指专业咨询机构编制政务信息化项目建设方案、初步设计等所收取的费用，以软件开发费和软硬件产品购置费为计费基数，分软硬件购置、软件开发、综合类分档计取。综合类是指软件开发费在总金额30%以上的项目。

监理费是指第三方机构对政务信息化项目开发过程中的行为、事件和文档进行审查和监督等所收取的费用，以项目总投资为计费基数，分软硬件购置、软件开发、综合类分档计取。

等级保护测评费是指测评机构依据国家信息安全等级保护制度规定，对信息系统安全等级保护现状进行检测评估所收取的费用。非涉密系统等保二级测评费按5．5万元/系统的上限值控制，等保三级测评费按8万元/系统的上限值控制，等保四级测评费根据实际情况核定。

第三方软件测试费是指项目完成后，委托第三方软件专业测试机构对项目进行验收测试、性能测试等所收取的费用。

4 结语

综上所述，随着政务信息化的重要性不断提高，和其市场规模不断扩大，政务信息化项目造价管理显得尤为重要。鉴于政务信息化项目的复杂性、专业人员短缺和其造价管理的现实情况，提高政务信息化项目造价管理水平迫在眉睫。准确把握政务信息化项目造价构成，熟练掌握工作量法和快速功能点法等计价方法，将帮助项目建设单位、政府职能部门、项目参与单位等各方合理确定项目预算，控制费用。从发展趋势看，政府主管部门规范政务信息化项目的预算编制文本、制定统一的支出标准，将进一步促进政务信息化项目造价管理能力提升。