金融支持地方交通基础设施建设发展探索

摘 要：本文從交通基础设施建设的主要资金来源入手，通过对张掖交通基础设施建设发展状况及金融支持情况进行分析，揭示出当前金融支持地方交通基础设施建设制约因素及存在的问题，并在借鉴省内外先进经验的基础上，提出对策建议。

关键词：交通基建；交通投融资

一、张掖交通基础设施建设发展现状

张掖，下辖五县一区，是古丝绸之路北、南、中三线交汇之地，是“丝绸之路经济带”的重要节点城市，具有良好的交通区位优势。“十二五”末，全市公路通车总里程达到10809公里，公路网密度由“十一五”期末的24.27公里/百平方公里提高到26.44公里/百平方公里，全市六县区均实现二级以上公路通达，67%的县（区）通了高速，100%的乡镇通了油路，市域路网结构布局更趋优化。兰新高铁开通运营，新增高速铁路262公里，全市铁路营运里程达到496公里，实现了境内高铁零突破。张掖军用机场实现军民合用，民航基础条件得到改善。全市公路、铁路、航空运输三位一体，运输干线全域对外畅通的立体交通枢纽地位日益凸显。

张掖市交通基础设施项目建设资金的来源渠道主要有国家和省级补助资金、地方财政预算内资金、银行信贷资金、自筹资金及其他资金等。其中银行信贷资金是金融支持的主要方式，其他类诸如证券、保险、信托、基金等则介入较少。

五年来，张掖市金融机构信贷支持交通行业力度在逐步增加，行业贷款余额占全市贷款余额的比重较为稳定。截至2017年末，全市交通基础设施建设完成投资27.8亿元，较上年增加1.46亿元，增长5.54%；全市交通运输、仓储和邮政完成投资34.7亿元，较上年减少4亿元，减少10.34%；全市交通运输、仓储和邮政行业贷款余额17.01亿元，较上年增加0.51亿元，增长3.09%，占全市贷款余额2.8%，占比较上年减少0.18%。其中交通基础设施投资增速最快是在2016年，增速为441.98%，同时在2016年行业贷款也体现了较高的增速；2017年，各项增速都明显有所下降，分析其主要原因：一是受祁连山环境生态保护政策及问责影响，张掖市一大批建设项目受其影响，处于停工整顿整改状态，张掖市经济下行趋势明显；二是受国家严控地方政府债务政策影响，各家金融机构对于信贷风控进一步趋严，一批在建重大项目出现了抽贷、断贷情况。

二、制约金融支持地方交通建设主要因素及原因

（1）地方财政能力薄弱，资金缺口大

据相关统计，全国目前中央和地方财政资金只能满足公路建设需求的17%，对于处在欠发达地区的张掖市来说，项目资金更是奇缺。“十三五”期间，张掖市交通基础设施项目总规模在400亿左右，经营性和非经营性项目大体个占一半，大部分都需要吸引社会资金来解决。按最乐观情况假设，总规模400亿的交通项目按照规定的最低资本金比例20%测算，资本金筹措需要80个亿。2017年，张掖市政府一般公共预算收入完成26.32亿元，预算支出完成164.5亿元，其中交通运输支出8.55亿元，比上年增长了近3倍，主要为省级下达的车购税补助资金用于公路建设项目补助资金。2017年5月，甘肃省全面取消政府还贷二级公路收费，二级路取消收费后续建的二级路项目失去还款来源。2018年在国家相关政策影响下，依靠省交通运输厅统贷统还筹集的省级补助资金难以为继，张掖市一批按照原《甘肃省公路“十三五”投资政策》（甘交[2017]24号）文件精神推进的交通项目失去省级补助资金，而这些资金基本都是用作项目资本金，这很可能导致部分项目出现资金链断裂风险。

（2）地方债务监管和信用紧缩限制了交通基建加杠杆的能力和意愿

从2015年开始，张掖市政府“贷款修路、收费还贷”模式已不可持续。新增的公路中多为拟采用PPP模式建设，投资巨大，由于西部地区地广人稀，相当一部分公路项目社会效益显著、经济效益一般，市场投资意愿不强。在这种情况下，市县陆续成立交通投资公司，来承接本地交通基建项目。交通投资公司作为地方政府落实基建项目的重要载体，成立之初，其融资能力依靠地方政府对其的隐性担保。2017年，国家相关部委开始对地方债务进行整顿，对违规担保、明股实债、采购工程纳入政府购买服务进行了规范，中央经济工作会议将加强金融风险防范放在首位，国家对地方债务违规上升到责任倒查、违规问题的高度。2018年的财政部23号文，从金融机构资产端规范融资行为，特别是提出的资本金穿透核查更是影响深远，债务性质的资本金融资路径被严格限制。原本在省补资金落空后，可以依靠产业基金和投行资本金过桥方式进行筹集政府方项目资本金的路径也出现困境，这些文件和相关处罚和问责的通报，影响了地方政府和交通投资公司利用债务杠杆进行融资的积极性，一段时间出现了有多大财力就修多少路的说法。

（3）交通基建融资渠道单一，项目包装能力不强，资产运营能力不强

无论是交通投资公司主体融资，还是在手的交通基建建项目融资均仍以银行贷款为主，随着交通建设项目任务的进一步加重，资金需求量的提升使得单一的融资模式难以满足项目建设要求，需要寻求新的突破口。目前的现状是，推进的个别PPP项目有基金的股权融资，其他方式均没有在张掖交通类项目有成功落地的案例。张掖市推进的一批交通建设项目，往往均是以单个的交通项目进行去融资建设，没有通过将收费与非收费公路捆绑打包行形式以及交通+旅游模式进行推进的。一些建成的交通基建项目的潜在资源，如沿线土地、服务区、路域内闲置资源、广告资源等的利用率不高，未能发挥其应有的作用，亟待激活转化。

（4）项目缺乏还款的资金来源，存在风险点较多

交通基建项目呈现的特点为投资额大、融资期限长、市场空间巨大，但是公路建设融资存在建设成本偏高、收入与支出不匹配等风险。目前，张掖市公路建设资金主要依靠财政专项补助和银行贷款实现，已建收费公路融资主要依靠政策性银行完成，后续新建收费公路项目建设资金缺口巨大。张掖市财政支出能力较弱，地方政府债务及支出责任超过其财政承受能力而出现的违约风险是金融机构不得不考虑的重要因素。地方政府主导的农村公路建设项目多为无收益项目，承贷投融资平台公司主要负责项目建设，自身综合收益少或干脆没有，项目第一还款来源无法实现，为进一步给予信贷支持带来巨大的困难。另外，交通基建项目存量贷款是否涉及违法违规担保和变相举债隐性债务的认定，制约了新增该类项目贷款的投放。

三、對策建议

（1）完善交通投融资体制机制，为交通产品供给提供有效资金保障

应统筹发展以高速公路、一级公路为主的收费公路体系和普通公路为辅的、体现公共服务的非收费公路体系。加快构建结构合理、功能完善、事权清晰、衔接顺畅的新型公路网，并建立与之相匹配的管理体制与投融资机制。通过制定相应的政策法规、特许权经营期延长、财政补贴等优惠政策，吸引社会投资进入张掖交通基建领域，提高公共财政的预算、债务管理、资产管理等方面的能力，为交通基础设施建设融资提供制度保障。将发展交通基建资金纳入政府发展的总体安排，发展规划与资金保障动态平衡体系，将交通基建资金纳入交通发展三年滚动计划，并依此编制年度投资计划合理安排政府投资。发挥财政政策资源引导作用，引导金融资源投向重大交通基础设施领域。

（2）完善担保体系，分散项目风险

由市县财政共同出资，引导社会资金建立市级担保公司、融资担保基金、基建项目贷款风险补偿资金池等，为符合条件的市县级平台公司提供基建融资担保服务。积极拓展与甘肃金控担保集团、甘肃省融资担保集团有限公司等省属大型担保公司的合作，改变目前对于重大项目融资担保缺失的问题。

（3）运用好绿色金融政策，交通旅游融合发展

着眼张掖市丰富的旅游资源，坚持修一条路、造一片景、富一方百姓的理念，将绿色旅游公路的提上议事日程，运用好绿色金融政策优势，构建自然生态、畅通舒适、美丽致富的绿色公路交通体系。2018年，张掖市旅游人次突破3000万大关，旅游文化产业已经贡献了张掖市GDP的51%。张掖旅游业的快速发展，也为全市交通行业带来了发展机遇与挑战，交旅融合，势在必行。整合旅游及交通资产和资源，以全市16家4A级以上景区、旅游度假区等为依托，探索合并设立市级交通旅游发展集团，统筹全市交通及旅游项目建设，利用规模化效应扩大融资渠道，打造交通风景线，依托公路将风景区、特色小镇、房车营地、服务创新示范区等串联起来，形成合力。

（4）推进地方交投公司转型发展，提升自身实力为金融更好介入创造条件

一是推进交投公司运作模式转型，通过交通产业链相关企业整合及经营性资产注入，打造国有资本投资运营主体，子公司围绕市场化业务做优做强，形成稳定现金流和盈利能力，提升整体造血功能和市场融资能力；二是推进交投公司业务布局转型，依托公路项目建设业务优势，充分挖掘项目及沿线潜在投资开发空间；三是推进地方交投公司职能定位转型，从融资端向投资端发展：探索作为社会资本方参与交通基础设施建设市场化竞争，寻找合作者布局金融类业务诸如设立基金、开展小额贷款、担保、融资租赁等。

（5）拓宽交通础设施项目政府方资本金来源渠道

关于交通基建项目政府方资本金短缺问题，探索以国有土地使用权、项目周边旅游资源、矿产资源出让给社会资本方的方式，置换资金补充项目资本金。盘活地方有效存量资产，以资产证券化方式将资产变现用于解决新建交通基建项目资本金短缺问题。

参考文献

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[6]杨素娟.新疆交通基础设施建设的金融支持研究[D].新疆财经大学硕士研究生论文，2017.

作者简介：毛云龙（1986年-），男，学历：硕士研究生，单位：中国人民银行张掖市中心支行。