青海省天然林资源保护工程绩效评价

夏启财

(国家林业和草原局西北调查规划设计院，西安 710048)

天然林资源保护工程(以下简称天保工程)是我国六大林业重点工程之一，建设内容涉及森林资源、公益林建设、富余职工安置、木材产量调减、地方财政减收补助等。天保工程实施以来，产生了巨大的生态效益、社会效益与经济效益[1-6]，工程建设成效如何，也日益成为各级决策、管理部门以及社会各界广泛关注的问题；为正确评价天保工程实施效果，了解天保财政专项资金是否发挥应有作用，工程建设是否达到国家投资目标，各项政策制定是否合理，需开展天保工程绩效评价工作，完善、科学的评价指标及指标体系是进行绩效评价工作的基础，而国内关于天保工程绩效评价指标体系研究稍显薄弱，还处于不断探索阶段，现阶段还没有适用的评价指标体系和评价标准。

本文通过收集整理青海省39个实施单位的天保工程建设、森林管护与资金管理资料，依托多年积累的天保工程建设年度基础数据，统计分析后，从森林管护、资金管理、配套设施、组织管理等4个大方面，为天保工程绩效评价指标体系、评估标准以及评估方法提供参考，并结合青海省2017、2018年天保工程绩效评价结果，对指标体系进行修改完善，为后期天保工程管理、评价提供依据。

2 青海省天保工程绩效评价体系的建立

2.1 建立评价指标的原则

2.1.1 全面性 天保工程建设内容涉及范围广，产生效益大，个评价指标应全面反映工程建设的目的、作用与功能。

2.1.2 层次性 天保工程的复杂性决定了其评价指标体系是一个多层次系统，每一层次又具有多个评价指标。

2.1.3 可操作性 天保工程产生的三大效益涉及指标多，开展天保工程绩效考核工作，需量化每一个指标，且每一个指标具可操作性。

2.1.4 独立性 为保证评价结果的客观真实有效，各指标之间应独立，避免高度相关。

2.1.5 可比性 天保工程绩效评价指标体系中的指标既要相互独立，也要本质相互一致，这样便于不同地区、项目之间比较。

2.2 评价内容

天保工程绩效评价的内容包括森林管护和资金管理与使用。其中森林管护内容包括工程管理、森林管护和管护效果。资金管理与使用包括资金拨付、资金管理和资金使用。

2.3 指标体系构建

根据天保工程建设目标和任务，结合青海省天保工程建设的实际情况，参考《天然林资源保护工程建设评价技术规程》(LY/T 1818-2009)与《青海省天然林保护工程财政专项资金项目绩效考评管理办法(试行)》(青财农字[2013]2229号)，从定量考核与定性考核两方面来构建青海省天保工程绩效评价指标体系，利用层次分析法确定基于平衡记分卡的天保工程绩效评价指标体系中各个指标的权重[7-8]，指标体系由2个一级指标，6个二级指标，32个三级指标构成。一级指标包括森林管护、资金管理与使用2项，其中森林管护权重0.6，资金管理与使用权重0.4。二级指标6项，其中森林管护分为工程管理、森林管护管理、管护成效3个二级指标；资金管理与使用分为拨付情况、资金使用、资金管理3个二级指标。三级指标按评分标准据实评价实行量化打分，满分100分，三级指标得分合计为二级指标分值，逐级向上累加计算出一级指标和总得分值。青海省天然林保护工程二期绩效评价指标体系和评分标准详见表1。

2.4 评价等级

天保工程绩效评价等级分“优”“良”“合格”“不合格”等4个等级，各级对应的综合评价分值依次为≥90分、80～89分、60～79分、<60分。

3 青海省2017年度天保工程绩效评价结果

本文数据来源于2017年青海省天保工程建设实施情况调查数据，涉及39个实施单位，结果如下：各单位工程管理综合得分为23.3分，森林管护得分19.3分，管护效果得分14.0分，工程资金拨付、使用及管理得分35.5分；总体绩效评价综合得分95.4分，评价等级为“优秀”；评价单位中，38个实施单位评价等级“优秀”，1个实施单位为“良好”。

由结果可知，青海省天保工程建设效果明显，实现了专项资金建设预期目标，森林资源得到有效保护。各评价单位严格执行国家和青海省相关管理办法，天保工程管理能力不断提高，天保工程专项资金建设效果良好。

本次评价结论发现，青海省天保工程效果明显同时，仍存在少许问题，管护人员监督考核机制不健全、上年度问题整改不及时、工程建设资金支出率低，资金使用存在不规范之处。

针对发现的问题，结合2018年工程建设数据，对绩效评价指标体系进行适当修改以满足工程建设需要，2018年青海省绩效评价结果显示优化后指标体系合理，能满足青海省天保工程绩效评价需要。

4 讨论

随着天保工程二期的实施，其产生的生态、社会、经济价值愈加受人们关注，开展天保工程绩效评价可准确反映天保工程实施效果，但各省(区、市)天保工程的目标不尽相同，且无统一的绩效评价标准和体系可供参考，本文基于平衡计分与层次分析法对青海省天保工程进行案例分析，并其多年数据，构建了一套合理、可行、可对比的天保工程绩效评价体系。

以2017年青海省天保工程建设数据进行验证，结果显示青海省天保工程考核结果为优，各单位、各分层指标差异明显，该体系全面、合理，能满足天保工程绩效评价工作需要，可用于实践推广。

由于各省天保工程实施情况不一，且指标体系数据量等因素限制，本研究仍需要进一步优化，如绩效评价需评价人员以指标体系进行比较评分，评价人员专业性不一致，导致结果可能存在差异；随天保工程发展，每年度工程建设任务会稍有变化，指标体系需随之优化。

表1 青海省天然林保护工程二期绩效评价指标及其评分标准

续表1

一级指标二级指标三级指标分值评分标准盗伐滥伐2未发生盗伐滥伐得2分,发生盗伐滥伐及时上报并进行处理得1.5分,及时上报未处理得1分,未上报未处理或发生重大盗伐滥伐事件不得分。牲畜危害2没有发生牲畜危害得2分,一个小班发现牲畜危害扣0.5分,扣完为止。重大毁林案件2没有毁林开荒、乱占林地、乱捕滥猎珍惜野生动物、破坏珍惜野生植物等重大毁林案件得2分,发现一处不得分。气象灾害2未发生气象灾害或发生气象灾害及时上报并采取措施得2分,发生气象灾害及时上报采取措施得1.5分,发生气象灾害未上报未采取措施不得分。森林质量2林分生长健康,面积、蓄积比往年增加或保持稳定不变得2分,由于自然、人为等原因造成森林面积减少,林分质量下降,每发现一个小班扣0.5分,扣完为止。资金管理与使用拨付情况资金拨付程序4县级财政部门按照有关财政专项资金拨付程序拨付资金得4分,否则不得分。资金拨付率4县级财政部门在资金到账后,15个工作日之内将资金拨付至项目承担单位,资金拨付率达100%得4分,拨付率或及时率每减少1%扣0.2分,扣完为止。管护费发放及时性4管护费全部及时发放给护林员,得4分,不及时扣1分,跨年度发放扣2分,未发放不得分。资金使用森林管护资金8资金使用规范、严格按照实施方案及作业设计批复的建设内容和规模列支、按规定实行政府采购或公开招投标得8分,一项不合格扣1分,扣完为止。政社性支出补助资金2资金使用规范、严格按照实施方案批复的建设内容和规模列支得2分,一项不合格扣0.5分,扣完为止。社会保险补助资金2资金使用规范、严格按照实施方案批复的内容和规模列支得1分,一项不合格扣0.2分;社会保险单位缴费率100%、无拖欠得1分,每降低1个百分点,扣0.1分,扣完为止。资金管理财务监督2有内控制度得0.5分,有年度审计得0.5分,财务报表规范、完整得1分,缺项相应扣分。资金执行进度4县级工程实施单位同一考评年度天然林保护工程森林管护资金总执行进度到年底达95%以上(含95%)得4分,进度每减少1%扣0.2分,扣完为止。专帐管理独立核算2实行单独建账、独立会计核算并按规定科目列支的得2分,否则不得分。规范使用5按照天然林资源保护工程财政专项资金管理办法,资金规范使用率为100%得5分,每减少1%扣1分,扣完为止。资金违规3按照天然林资源保护工程财政专项资金管理办法,无挤占、挪用、串用、滞留、截留资金的得3分,单笔违规资金在5万元以下,每笔扣0.5分,扣完为止;单笔违规资金在5万元以上不得分。

结合指标体系、实例验证、存在的问题可知，该指标体系能满足天保工程绩效评价需要，并及时发现工程建设过程中存在的问题，为工程建设更好服务。后期将进一步整理多省天保工程数据对构建的指标体系进行优化，并用于横向比较与纵向比较，为政府进行科学决策提供数据支持。