备考备案制

○ 文／本刊记者 赵 玥

能源市场的每一步开放，都考验着有关部门与企业的能力。

疑问并未停止。备案制实行后，对于能源行业进一步“放管服”，究竟放到哪个刻度，管到哪个层次？目前还没有明确的答案。

据了解，国家发展改革委、国家能源局正在制定油气对外合作项目总体开发方案由审批改备案后的具体办事指南，届时将公开发布。

在业内人士看来，事后备案并不是简单地一放了之，对执政部门和企业提出了更高的要求。

定位合作原则

人们普遍认为，审批制改备案制后有利于吸引外资。仅仅如此吗？随着上游的坚冰一点一点被打破，业内开始探讨合作的定义、外企在中国油气行业中的定位。

在部分业内人士看来，引进外资石油公司来华实践的效果与当初政策设计者的期待有一些差距。佐证之一便是，中海油在深海油气勘探方面的突破以及中石化在页岩气方面的进展更多是依靠自身力量。

在这样的形势下，中国油气行业还需要跨国石油公司的加盟吗？

中国石化经济技术研究院产业发展所副所长罗佐县的答案是肯定的。

▲我国油气尤其是非常规油气勘探开发速度要提速，必须加强对外合作。 摄影/沈志军

他多次提到“协作”这一概念。“当前全球油气行业可以说进入了一个以应对低油价为共同目标的‘协作’时代，通过企业之间的相互协作实现资源共享和优势互补，帮助企业在低油价冲击下先立足后发展。”

从近一两年企业的实践看，很多企业都在这么做，且这种协作跨越行业界限和地域界限。“跨国石油公司有着百年的发展历史，无论是在技术还是管理方面都有着很多国家石油公司目前尚无法比拟的优势。”罗佐县说。

如果能将这些资源特别是管理和技术方面的资源加以利用，不仅有助于当前中国石油企业应对低油价，而且有利于以后的长远发展，“毕竟我们当前所掌控的资源有限”。

罗佐县以深海油气勘探和页岩油气为例。他指出，国内的公司虽然在过去几年依靠自身力量取得海洋油气勘探进展，但是相比国际公司的深水油气勘探开发的水深进尺还存在较大差距。诸如BP、埃克森美孚、雪佛龙等跨国公司在深海油气领域已有多年耕耘，技术先进且成果颇丰。“深水油气勘探技术一直是BP、埃克森美孚、壳牌等公司的核心与特色技术之一。从2013年以来全球油气勘探大发现主要集中在海上以及主要由大型国际公司发现这一事实，我们就不难看出这些公司的技术实力。”

与此同时，埃克森美孚、壳牌、BP等公司自打美国页岩气革命开始就活跃在美国页岩油气领域，在管理、技术应用以及资产运营方面同样有丰富的经验和积累。“这些资源若能为我所用，想必会对国内的油气事业有帮助。”

中国石油对外合作部表示，他们开展对外合作33年来，持续引进国际大石油公司的资金、技术和管理理念，成功合作开发了大港赵东、长庆长北等累产天然气超400亿立方米的大中型油气田，推动了国内低渗透、非常规、滩海、稠油、高含硫油气等难动用资源的规模效益安全开发利用。

效果显而易见。

发改委和能源局表示，此次制定细则的同时，会坚持科学合理规划，充分发挥规划的引导和约束作用。“在制定油气发展五年规划时，确定油气对外合作有关原则和定位，事先做好统筹。”

确定合作资质

低门槛不等于无门槛。

放权，打造公平竞争、开放的市场，并非打造一个没有门槛的市场。

业内人士强调，油气开发投资大、技术性强，备案制虽然力图放开市场，但仍然要注意企业的资质。

“既要重视开采，也应关注勘探技术。现有条件下，认清哪些储量能开采、好开采，哪些不能开采等，从一开始就掌握开发的经济性，防止拿了资源却又搁置。”

一位要求匿名的企业人士透露，此前曾有民营企业与外方签署合作协议，但项目基本处于停滞状态，原因就在于没有过关的技术。虽然地方政府要求该企业专门补报详细材料，但完成这个材料需要数百万元甚至上千万元资金，这家企业根本无力承担。

▲改革开放四十年来，油气行业对外合作涌现了许多经典之作。 摄影/付 松 殷林峰

“此外，油气开发是一项烧钱买卖、一个技术密集型行业，真正有实力的企业才能支撑可持续开发。如果不能把握参与企业的质量，到了实际开发中才意识到问题百出，同样将影响发展。”这位企业人士说。

因此，如果对于企业的资质不做完善的审核，很可能留下烂摊子，对整个行业起不到真正的促进作用。

中国石油经济技术研究院副院长刘朝全以我国对境外新项目获取方面为例做了说明。我国政府原先采用“备案制”，谁先向发改委备案就由谁先去洽谈项目合作，避免了国内的同业竞争。但一些资质不够的企业抢先向发改委备案登记，造成了因企业能力不足在对外合作中吃亏的现象发生。

后来取消了备案制，风险由企业自担，导致有资质、没资质的中方企业都去境外谈项目合作，多头对外。“比如俄罗斯北极LNG 2项目，很多企业都在与俄罗斯商谈，容易被俄罗斯利用兄弟打架的局势各个击破，加大中方企业的负担。”

另外，在对外合作中，国内有些油气企业由于自身技术、商务实力不足，以及对地下资源摸不清，对东道国法律、合同条款不熟悉，对投资环境缺乏了解，甚至对油气项目不熟悉，一哄而上，在获取项目方面贪大求全，吃了很多亏，上了很多当。

在刘朝全看来，中国油气行业海外合作是一个“摸着石头过河”的过程。在取得成绩的同时，也遇到一些不容忽视的问题。

他希望政府相关部门在这个问题上加以引导。“结合行业协会或者同行评议等方式的资质审查，能够保证有能力、有意愿的企业优先获得合作机会，同时避免无序竞争。”刘朝全说。

企业需要不断提高自身的技术与商务能力。“机会与风险是并存的。自然界的很多动物都是在出去寻找食物的过程中，成了更高明的掠食者的食物。提高企业自身能力，十分重要。通过政府层面在宏观上做出好的政策与制度安排，并通过企业在微观层面提高自身能力。”

随着合同审批权和总体开方案审批权的下放，未来国家简政放权的力度还将进一步较大，企业面临的确保合同与项目合规发展的责任也将更加重大。尤其是在环保领域，企业负责人在合规性管理方面的要求、追责将更加严格。

石油企业应根据新形势配套完善相关规章制度及管理程序的制定，加强机构与队伍建设，提高合规管理的能力。

激发合作动力

细节是魔鬼。

仅仅取消审批制，那还无法完全激发外企的合作动力。

“产业大环境不利，加剧了对外合作的难度和问题，如目前所有外方合作伙伴无一例外都面临融资和资金困难的巨大压力。”国家能源委咨询专家委员会委员孙茂远说。

以我国煤层气为例，对外合作在我国煤层气产业前十多年是勘探开发的主要力量，在引进国外资金、管理经验方面发挥重要作用。但整体来说，对外合作区块勘探开发进展相对滞后。

迄今为止，对外合作投资已达250亿～270亿元人民币，占我国煤层气勘探开发总投入约三分之一。目前只有2个对外合作项目正式进入开发阶段，4个项目正在审核过程，其他仍处于勘探期。

“初期外方合作者大都是德士古、菲利普斯、壳牌、BP等世界著名石油公司。但由于我国煤层气资源的低品质、经济政策、勘探开发煤层气的经济性，以及国外技术与我国资源的适配性问题，这些国外大公司陆续撤离。目前的外方合作者以中小企业为主，资金、技术和管理与前者不可同日而语。”他说。

从长远看来，对外合作仍然是我国煤层气产业的重要组成部分。专家认为，因此我们要不断总结经验，提高对外合作的标准与水平。

“对外方努力要力争简化合作区块进入开发期的重复审批程序和内容，缩短漫长的候审时间。”孙茂远说。这一点，实行备案制取得了重大突破。但是，我们仍然要努力创造良好的政策、融资等外部环境，积极在协调政府关系、地方关系方面，出色完成中方应尽的义务和责任。

“多年来，国内对外合作油气合同不断调整和完善，加强了中方在项目执行中的管控权，强化了对外方的约束。”他认为，随着对外开放的进一步扩大，加上油价的震荡起伏、油气上游的有序放开以及国家增储上产的现实需要，油气合作的思路需要从管控调整向共赢。

另外，还要创新非常规开发的商务模式。

非常规油气是对外合作重点领域。虽然过去成功地吸引了国际石油公司，但由于地质条件复杂，壳牌公司在四川盆地的3个合作项目自2010年以来累计投入20亿美元，经济效益远低于预期，规模效益开发未获实质性突破，且缺乏配套的产业政策和商务模式。煤层气项目均为2009年从中联煤接管，存在很多历史遗留问题。

对此，应针对非常规油气滚动勘探开发、产量递减快、总体开发方案制定难度大的特点，制定专门适用于非常规资源的油气合同，重新调整阶段划分和合同期限等条款。

关于跨国公司在中国的作为与人们预期有差距的成因目前有很多种说法。以页岩气合作为例指出，一种具有代表性的说法是中国的地质条件比较复杂，增大了产业化推进的难度。与此同时，包括软硬环境在内的发展条件不配套，这些都不利于页岩气资源开发。

伍德麦肯兹经过调研后认为，苛刻的财税条款以及现有的中外合资研发机制是造成跨国公司在页岩油气领域没有迈出大步的主要原因。该机构认为，联合研发的具体运行机制是中国国家石油公司执行而由跨国公司出资。这样的模式使得跨国公司在面对高额钻井费用以及相关实践成本时难以积极投入。再加之没有强有力的产量分成合同的利益保障框架，使得跨国公司与国家石油公司的合作并不合拍。最终因为低油价影响，跨国公司的撤出也就顺理成章了。

“跨国公司过去在中国小有作为，如今要通过变革环境让他们在华有大作为。比如在财税条款上不妨做出修订，而财税条款本身就是跨国公司在中国投资不积极的主要障碍之一。”罗佐县表示。如今跨国石油公司的投资比较谨慎，各资源国都在试图松绑财税条款以吸引国际投资。

因此，要激发对外合作的积极性，放权仅仅是第一步。

加强合作监管

改备案制后，如何进行监管，也成为业内讨论的焦点。

需要承认的是，此前我国油气对外合作方面确实出现过一些问题，比如普遍勘探期过长、完成合同工作量和投入不理想、缺乏有效的违约制约及清退机制，甚至个别外方合作者投机钻空子、制造事端等。

另外，“圈而不探”“占而不采”，也是我国油气勘探开发中存在的一种特殊现象。

以华北油田为例，中石油华北油田分公司副总经理朱庆忠坦言：“目前未开采的部分区块不是我们不愿动，是因历史遗留问题而无法开采。”

他介绍说，在退出机制不明的情况下，部分区块仍与外商关联，即便其早已撤资，其他企业也无权介入。“尤其是一些资源较好的区块，外商占着不采却又不同意我们自己做，一旦进入就面临侵权。面临类似难题的不止我们一家。我们目前也在积极沟通协商，希望尽早解决。”朱庆忠说。

长期以来，矿业权主要是通过申请在先、行政授予方式取得。国土资源部油气资源战略研究中心资深研究员乔德武指出：“主观层面，既有矿权管理本身的梗阻，也有违约成本偏低等制约。”

而在矿权审批发生变化后，各利益关系出现了新的不协调，央企、属地企业及政府之间对矿权的设立、出让和管理尚未到科学顺畅的地步。虽然国家出台了相关法规、条例等，但并未认真按规定执法。

▲我国油气行业对外开放的口子放大了，希望中国石油企业“走出去”也能享受比原来更宽松的环境。 摄影/仝 江

以煤层气为例，资源动用率偏低仍是主要困扰。据介绍，现有产量多集中在晋城、离柳两个区域。两地含气总资源量约3090亿立方米，对比资源总量，动用率甚至不足0.1%。

去年，山西省政府全面实行煤层气矿业权退出机制。但是，从当时拍得区块的8家企业看，除晋煤集团有所推进外，其他企业手上的区块基本没有实质性动作。

因此，改备案制后，退出机制该怎样实行，如何监管企业的开发到位，仍是难题。

对此，国家能源局相关人士告诉记者，他们目前正在多方吸收建议。同时，他们正在修订已出台的《关于简化和规范国内自营开发油气区块产能建设项目备案及弃置预备方案备案程序有关事项的通知》。

“通知中会对油气对外合作项目总体开发方案备案内容、备案程序进一步予以明确，做好源头监管。”

此外，能源局表示，他们会充分利用互联网等手段实现有效监控。比如依托全国投资项目在线审批监管平台，加强事中事后监管，及时掌握项目建设地点、建设进度、建设内容、竣工等项目信息，并按照“双随机、一公开”原则，实施现场核察，督促项目单位按照建设方案推进项目实施。

“对故意报备不真实项目、影响投资信息准确性的，将项目列入异常名录，通过在线平台和‘信用中国’网站向社会公开，并撤回已备案信息。”相关工作人员说。

对于大众关注的环保、安全问题，该工作人员表示，将通过开工前的环评、节能、用地用海等评估手续来保障项目施工的安全、高效，并配合自然资源部，做好油气勘探开发有关监管。

上游放权，打开大门，在我国油气改革上，只是一个逗号。接下来，还有更多的环节需要考虑、挑战，在开放的压力中成长。