走进备案制

○ 文／本刊记者 赵 玥

▲深水油气勘探技术一直是BP、壳牌等公司的核心特色技术。与之合作，对我国油气产业发展会有大的帮助。 摄影/吴春明

从审批制到备案制，反映了我国能源改革的清晰逻辑。

3月，北京。

作为全国人大代表，山西蓝焰煤层气集团有限责任公司总经理田永东再次出现在两会现场。今年，他提交的议案仍然是围绕着煤层气开发的改革，核心就集中在“审批”上。

“流程多、时间长，对于企业来说，意味着投资周期的加长。”田永东说。他期待着从政策上尽可能地简化审批手续。

3月17日，一则来自国家发展改革委（下称发改委）的消息很快占据了各大新闻媒体的版面：根据国务院2月27日印发的《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》，将取消“石油天然气（含煤层气）对外合作项目总体开发方案审批”行政许可事项，改为备案。

这并非孤立事件。

今年以来，政府释放的各种信号来看，中国正在营造更加公开、公平和透明的外商投资环境，优化改善营商环境是中国今年政策的重头戏。

备案制，已经叩开了能源行业改革最沉重的一扇大门。

缩短投资周期

油气的勘探开发从来不是一个速战速决的过程，而企业却希望尽快取得投资回报。

在这种矛盾下，如果政策再形成阻碍，后果可想而知。

备案制的推行，最直接的作用便是较大幅度缩短项目时间。国家发展改革委、国家能源局相关负责人表示，油气对外合作项目总体开发方案由审批改备案后，油气田总体开发方案仅需按《企业投资项目核准和备案管理办法》要求在网上填报必要信息。

业内人士介绍，由于我国常规天然气领域被“三桶油”基本垄断，非常规气则成为开放主要窗口。其中，页岩气资源基本在中石油、中石化手中，而煤层气则由中石油、晋煤集团、中联煤(中海油)三足鼎立。

田永东表示，由于资源高度集中，使产品分成合同（PSC）成为民企、外资的主要参与方式。而产品分成合同通常包括勘探、开发及生产三个阶段，勘探阶段由运营方负责技术与资金的投入。

“在总体开发方案（ODP）获得国家发改委批准后，气田进入开发、生产阶段。在后两阶段，双方根据合同约定比率分配气田收入。”

记者了解到，此前，亚美能源、中海沃邦、G3（原绿龙煤气）、Fortune（富地燃气集团）等公司均以该方式参与我国煤层气开发。

而将油气对外合作项目总体开发方案（ODP）由审批改为备案后，等于将事前审查转向事后监督，将方便项目早日进入开发阶段，大幅压缩项目建设周期。

“煤层气开发因为气井比较分散，都在山上，施工比较复杂，而且开发投资比较大。一口井的投资可能几百万或者上千万元，一个区块可能就有几十甚至上百口井。”田永东透露。如果项目审批拖的时间比较长，银行利息或者资金债务就会影响整个效益，严重的甚至会拖垮企业。

此番取消审批，目的便是能给企业留出进一步进行开发利用的时间。这是我国在油气行业的对外开放中是重要的一步。

另外，专家指出，这也有利于增强资源方自主决定权，推动对外合作项目加快实施，将进一步调动油气企业积极性，有利于进一步方便中外油气企业开展合作。

实际上，为了落实企业投资自主权，规范政府对企业投资项目的核准和备案行为，2017年4月8日，《企业投资项目核准和备案管理办法》（下称《备案管理办法》）开始施行。

发改委曾表示，《备案管理办法》所提的“企业投资项目”，是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目，但并不适用油气对外合作项目。

这次改备案制，终于填补上油气领域的空白。

“企业更了解国际市场和合作者的情况，原来的政府审批可能会令企业错失很多对外合作的机会。”国务院国资委研究中心副研究员周丽莎说。她表示，此次简政放权，扩大了能源企业自主经营的权利，使企业的决策更灵活。

全链打破垄断

其实，这不是国家层面首次对外资项目进一步放开限制。

2018年6月28日，发改委和商务部发布《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》，取消了包括外资连锁加油站超过30家分店需中方控股等22项具体限制，取消措施自2018年7月28日起施行。

下游“开闸”。

壳牌表示，计划在2025年前，将其在中国运营的加油站数量从目前的1300个增加到3500个；另一石油巨头BP也表示，未来5年将在中国新增1000座加油站。

在一部分业内人士看来，油气的开放还未到真正的核心区——上游，这意味着我国的油气体制改革仍未打破壁垒。

“今年，混改的一大特点就是垄断领域将更加开放，目前在石油、电力等七个领域的混改力度非常大，重点领域混改真正向深入推进。”周丽莎说。

各种层面上的发声更强调了“打破垄断”四个字。

先有中央全面深化改革委员会第七次会议强调，要推动石油天然气管网运营机制改革，组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司。油气管网公司将打破石油公司的纵向垄断，引入其他外部资本，打破石油石化行业的一体化垄断，增强行业的竞争力。

而此次开放到油气开发，则直接将改革之剑插入最敏感的上游，意义更为深远。

2018年版《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》对油气产业的限制仅限于勘探开发领域。

未来，页岩油、油砂、页岩气矿权或将全面对外商开放，成为上游领域对外开放的重点领域。

▲供图/视觉中国

“不只油气行业，干线传输网、国产药注册初审等也都跨入了备案时代。”周丽莎指出。未来，无论是对内资或者是外资，逐渐放开管制或将成为主流。

分析认为，外资的进入虽然不可避免地涉及一些敏感领域的开放，但有利于倒逼垄断企业的深度改革。周丽莎表示。近年来，在国际投资领域，各国产业保护更多地针对国内高度发达或出现衰落的垄断工业，保护的目的不是为了培养自由竞争的能力，而是加强对国内外市场的垄断。

从经济优势角度看，这些保护性手段都是不符合效率的。“开放垄断行业在中国也已呼吁多年，但

实质性开放有限，一些竞争性业务也因行政垄断权而排斥潜在竞争者。由于传统制度和意识的惯性及垄断行业已形成的对政府保护政策的依赖，其开放仍将是一个非常艰难的过程。而外资的进入，对于深化垄断行业的改革意义重大。”周丽莎说。

助力吸引外资

回到今年两会期间，不难发现，一项法律的通过，更深化了取消油气开发方案审批制的背后逻辑。

3月15日，十三届全国人大二次会议表决通过了《中华人民共和国外商投资法》。这是中国第一部统一的外商投资领域基础性法律。

专家指出，该条款以法律的形式对各级人民政府明确了“放管服”的要求，有利于扩大油气上游领域合资合作 。

据介绍，当前，我国油气对外合作的主要法律依据是《对外合作开采陆上石油资源条例》以及《对外合作开采海洋石油资源条例》（简称《条例》）。

在此基础上，形成了“资源国家所有、国企负责专营”的运作模式，行政色彩较为浓厚。而《外商投资法》则贯彻了内外资一致的原则，很多条款突破了《条例》的限制。

可以说，这部新法将促进中国高水平对外开放，推动经济高质量发展，进一步提升中国对外商投资的吸引力。

在两会上，全国政协委员、经济委员会副主任，中国石油集团党组书记、董事长王宜林表示，中国石油将以此为契机继续扩大对外油气开放合作，引好外资，用好外资，强力推动中国石油创建世界一流示范企业进程。

在这个大背景下，不难理解，油气行业对外合作项目审批改备案，必将直接增加我国的外商投资吸引力。

“其出台必然对现行油气对外合作管理规范带来影响，营造了稳定的投资环境，避免了中外双方对于政策变动所产生的纠纷，有利于保障油气对外合作合同的稳定性和连续性。”商务部研究院外国投资研究所副主任郝红梅分析道。

外商投资大多属于技术密集型和资本密集型企业，其对于一个国家经济发展的重要性不言而喻。

随着中国低廉且供给充足的劳动力、土地、自然资源等吸收外资的传统比较优势的削减以及全球产业链的深刻变革，中国吸引外资在经历多年的高速发展后出现放缓迹象。

“在这样的情况下，我们需要打造营商环境的新优势。”商务部研究院外国投资研究所副主任郝红梅指出。优化营商环境并非等同于简单的市场开放，它包括整个投资环境的改善。

以石化行业为例，去年，世界第一大化工巨头巴斯夫计划斥100亿美元巨资在中国广东省湛江市建设精细化工一体化基地。该项目将由巴斯夫独资运营。

业内认为，取消油气开发方案审批制是积极的一环，将利于吸引更多的外资参与进来。

《2018中国商务环境调查报告》显示，74%的会员企业计划今年扩大在华投资，这一比例为近年来的最高。

中国石化经济技术研究院产业发展所副所长罗佐县认为，由于经济走势不明朗，2019年油价下行可能性增大。“油气勘探被低迷油价制约已有数年，在石油公司的储量基础均被不同程度削弱的形势下，石油公司唯有松绑勘探投资以保证储采比、储量替代率等指标稳定，方能保证上下游业务的永续和协调。”

在他看来，新的适应环境变化的油气勘探开发模式继续形成和巩固，一是同行合作、跨界联合继续成为勘探开发行业重要选择。二是政策激励与技术创新。这是勘探开发新模式得以形成的重要支撑。“主要油气资源国通过政策方面的松动以吸引更多的外资和私人资本进入国家油气勘探领域的做法会得到继续，石油公司在低油价的困扰下一直在不遗余力地开展管理和技术创新。”

▲上游勘探开发对外合作审批改备案，中下游炼化销售还会远吗？

能源转型保供

伴随着通告吸引眼球的，是得以凸显的煤层气。

专家认为，将审批改备案，对促进非常规天然气开采有着巨大的促进作用。

我国的煤层气勘探开发始于2006年，起步较晚。由于开采难度高、投资规模大，国内仅有少数几家公司能进行勘探，因而与外资企业的合作成为了主要的经营方式。

根据国家能源局提供的数据，目前，我国正在实施的煤层气对外合作项目有20项、合作区块面积约1.67万平方公里，占到全国煤层气勘探开发区块面积的35%以上。

可以说，在煤层气的勘探中，对外合作具有标志性意义。

但是，由于实行审批制，项目前期工作复杂、建设周期长，一定程度上影响了煤层气对外合作项目建设进度。

能源局相关人士指出，取消煤层气对外合作项目总体开发方案审批，实行备案管理，是煤层气对外合作项目管理方式的重大调整，将推动煤层气对外合作项目加快实施，引领带动我国煤层气产业快速发展，实现增储上产。

近年来，国内天然气消费量增速较快，对外依存度不断攀升，煤层气等非常规天然气的开发越来越受到重视，非常规天然气也迈入加快发展的重要机遇期。

2016年末发布的《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十三五”规划》中提出，到2020年建成2至3个煤层气产业化基地，煤层气抽采量达到240亿立方米。其中地面煤层气产量100亿立方米，利用率90%以上；煤矿瓦斯抽采140亿立方米，利用率50%以上。

国内煤层气资源主要集中在山西、陕西、贵州等地。在上述新政出台前，山西实际上已基本放开了煤层气对外合作项目的行政许可。“此次正式放开后，陕西、贵州等地也有可能吸引更多资金参与到当地煤层气开发中。”

也有业内人士指出，上述简政放权举措的实施后，煤层气的实际受益程度还要取决于实际投资是否增加；特别是现阶段煤层气开发难度大、技术上还没有完全过关、经济规模开发水平低等问题不容忽视。

更进一步来说，只有通过不断地合作与学习，逐步参与到国际标准的制定中去，我国才能与世界第三大煤层气资源储备国的地位相匹配。中国石油经济技术研究院在此前发布的《2018国内外石油科技发展与展望》指出，非常规油气资源正对常规油气形成主动接替之势。

罗佐县指出，油气勘探投入的效果往往具有滞后性特点。2018年，由于国内油企落实中央指示，纷纷加大勘探开发投资力度，其影响会在2019年以及其后年度中表现出来。

在上述举措的共同作用下，国内常规油气产量预计将保持一定程度的增长，非常规油气成为重要看点。

同时，由于开发成本过高限制页岩气对外合作，煤层气受益更为明显。我国页岩气具有埋藏深、地质结构种类较多等特点，美国的开采技术适用性有限。由于收益不及预期，2016年壳牌、康菲等国际石油巨头宣布退出中国页岩气领域。BP与中石油合作的内江-大足项目于2019年初刚刚实现出气，大规模产量释放有待突破。

“而煤层气经济性相对较好，参与合作方众多，更为受益于本次政策调整。此外在我国能源安全的战略下，非常规气或将成国内产量增长的重要驱动力。”

数据显示着，对外合作成为我国能源保供、转型的有力推动。

记者从中国石油对外合作经理部得知，去年对外合作项目完成油气产量当量首次突破1000万吨，达1000.7万吨，实现历史性跨越。至此，中国石油对外合作项目累计生产油气产量当量超1.2亿吨。

在进一步放开的未来，我国的能源安全理应得到更多保障。