PPP模式下城市集中供热法律问题探究

2019-06-17苏仕稳

法制与社会 2019年15期

摘要基础设施领域被称为市场经济的边疆，在传统国营模式已无法适应现代化经济发展情况的今天，以打破垄断、引入竞争等市场为导向的改革方兴未艾，PPP模式的改革即为其中重要手段之一。文章论证了基础设施领域中的城市集中供热进行PPP模式改革的必要性及现存法律模式传统城市集中供热模式制度弊端，不可否认的是，随着时代的发展并不存在一种一劳永逸的制度，本文同时参考国内外相关领域的改革经验对PPP模式下城市集中供热可能出现的问题加以分析，最后从法律角度对合理划分政府、企业、消费者三方权利义务，探索构建立体式监管模式提出建议。

关键词 PPP模式城市集中供热立体式监管

作者简介：苏仕稳，西北政法大学经济法专业2016级本科生。

中图分类号：F294 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.264

一、问题的提出

基础设施领域往往被称为市场经济的边缘地带，国家控制占据了基础设施领域相关产业的绝大部分。传统由政府控制的供热企业存在着机构冗杂、效率低下等问题，城市集中供热领域还未形成有效地市场化模式。因此，作为市场化改革的一部分，将PPP模式引入城市集中供热领域的改革势在必行。PPP模式相关制度的引入有利于更好划分清政府与市场二者关系，促进政府的合理定位。

作为我国三北地区居民冬季的基本生活需要之一，城市集中供热是城市基础设施领域的重要组成部分。传统的城市集中供暖采取的是政府性国有独资企业或者国企完成，属于计划经下的产物，而城市基礎设施建设作为市场化改革的“钉子户”模块一直为人所诟病。当前，我国自2007年以来开始进行城市集中供热方面的改革探索，至今已十年有余，但“商品化”的推进进程却仍不理想，供热的市场占有率仍然不高。除下文图表所罗列的几个城市试点外，北方的绝大多数城市，仍然采取着由政府或下属单位垄断式的传统经营模式。供热企业组织形式固化、生产效率低、生产成本高、环保效益低下、技术水平不达标、人力资源成本高，上述问题长期困扰着供热企业，严重制约和影响着城镇供热行业的发展。

近年来，国家连续制定一系列促进私人经济和民间投资的法规政策，从《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》到后来的《进一步做好民间投资有关工作的通知》等一些文件，显示了国家对于基础设施建设中采取特许经营等PPP模式的探索。那么，为什么要在城市集中供热这个市场经济的边缘地带引入PPP模式下的体制改革及如何引入？PPP模式下的城市集中供热是否完全的没有“副作用”？如果有，其法律成因为何？如何用法律去规制相应的问题？本文试围绕以上问题展开讨论。

二、传统城市集中供热存在问题及引入PPP模式的优点

众所周知，城市集中供热属于城市基础设施的重要组成部分之之一，兼具作为传统意义上商事企业的“营利性”与公用企业的“公益性”。随着我国在包括城市集中供暖在内的市政基础设施市场化改革，PPP模式已经逐渐成为推动市场化改革的主要方法。而文章选取长春市作为进行讨论的城市，主要基于以下两点因素：1.长春市地处东北，每年有近六个月的法定供热时间。因此，长春市城市供热工作是关系到全体市民生活和各级党政机关、企事业单位工作和生产的大事。2.长春市过去的城市供热主要是由长春市供热公司、市热力集团、同鑫热力公司等几家公司提供。供热模式较为稳定，但暴露的问题也日趋增多，面临着改革压力。

（一）现行管理模式存在的问题

1. 政府的定位模糊、财务稳健性较差

作为供热采暖模式的制定者和监护者，政府本应在城市供热管理中承担着至关重要的监管职能，对居民采暖的实际情况起到保障作用。但在实际的操作中，易受到各方政策因素的考量及对社会低收入人群供热缴费等方面的福利性政策的掣肘。可以预见的是，城市供热由公共部门单独提供，由于缺少相应的专业性知识，而且在实际的操作过程中既当“运动员”又当“裁判员”，绩效监控难以落到实处。仅长春市市区，就有高达46.7%的地方供热温度没有达到国家标准。

同时，城市集中供热行业在原先的国有化模式下是地方政府的重要财政负担，在如今市场化改革下，政府对城市集中供热企业大多采取“只管投资建设，不问效益运行”的态度，基础设施俨然成为了政府财政沉重的包袱，每年都要为城市供热付出巨额的财政补贴。而供热企业的设备老化、机构人员成本高、技术水平停滞滞后等不合理因素更加剧了这一现状。

2.供热管理的所依据的法律法规不完善

全面推进依法治国，目的是在任何问题上都要做到有法可依、有法必依，具体而明确的实施细则是保证正常运营的前提。供热领域也应做到政府依法供热、民众依法取暖。现阶段，长春市对城市集中供热领域出台的相关文件是《吉林省城市供热条例》和《长春市城市供热管理办法》，在2004 年 3 月 31 日吉林省第十届人民代表大会常务委员会第九次会议上通过在2004 年 6 月 1 日开始施行。另一个文件于 2007 年 10 月 12 日经市政府常务会议讨论通过并即日实施。但是在面临实际问题时，由于缺失具体的操作指导，多数情况下仍然依靠政府的决策处理。

3供热企业供热不达标

在《长春市城市供热管理办法》文件中对供热企业按照投资、经营方式大致做了如下三种分类：一类是政府直接管理的的热电联产供热企业，另一类是学校和民间企业、事业单位等社会团体负责后勤的相应的企业，第三类是由负责房地产开发的公司的物业部门的供热企业。普遍存在着供热公司人员冗杂，将企业的效益放在首位，忽视应承担的社会责任，供热程度不达标、设备老化和人员技术水平底下是被市民广泛诟病的问题。

（二）引入PPP模式下城市供热的优点

1.利用项目盘活资源，提高政府财政稳健性

通过在集中供热领域引入PPP模式，政府让社会资本参与到改造建设和运营管理，从而缓解自身财政压力。通过搭建对社会资本的开放平台、克服基础设施项目融资困难的瓶颈。基于平台合作的伙伴关系，政府和民间资本可以互相取长补短，确保项目的顺利实施，从而为民生谋利。同时，政府将原本属于自身的一部分项目风险随着项目的外包一同转嫁给了企业，实际支出超预算、误工延期或在运营中遇到各种不确定性因素导致风险被有效隔离。

2.有利于政府转化职能、正确定位

通过PPP模式，政府在实际操作中可以真正做到政企分开、政事分开。民间出资方承担了项目的设计、建设、运营、后期维护功能。使政府可以从多重角色中脱身，解决政府的职能错位、越位和缺位。在为政府减负同时促进政府对民计民生等更需要关注的领域投入更多精力。

3.用竞争机制刺激企业提高服务质量

传统的城市集中供热设施掌握在国有独资公司国企等少部分企业的手里，由于缺少竞争，导致了部分企业生产效率低下。采用特许经营的手段，利用招投标等形式，使得更多的企业参与到原本属于少部分企业独享的领域，大大的冲击了市场。公开、透明的报价与规划书，使得企业之间达成一个通过相互竞争提高生然效率→降低成本报价低→中标完成收益→技术进步更好的降低成本这么一个良性的循环。从而为政府省下大笔经费的同时也为民众痛提供了更具有性价比的服务。

三、PPP模式下城市集中供热可能出现的问题及法律分析

必须承认的是PPP模式下供热可以有效解决传统国有模式存在的大多数弊端，但任何一项制度都并非完美，PPP模式下的城市集中供热也存在着一些不足之处，仔细的分析PPP模式下城市集中供热可能出现的问题及其法律成因有助于更好的推動城市供热领域的改革。

（一）复杂的交易结构导致效率的降低

作为公私合营的主要手段，特许经营将政府与民家资本紧密的连接起来，政府作为严格意义上的行政法主体，以合同的形式与民间资本达成协议，将原按本属于政府工作任务的一些城市的基础设施建设交付给企业。以城市集中供热为例，在多数情况下，政府会将热网维护与热力供应这同一产业链的不同部分分开进行招投标并相应地选取不同的企业进行完成，使得政府更好的监管的同时，也带来了一些由于分化的过度复杂而引起的弊端，企业间的信息封锁、产业链上下游的纵向竞争等都有可能导致最后效率的降低。

对于市政基础设施工程领域市场化改革重要组成部分之一，城市集中供热领域现行的职责划分仍很模糊，中央在2003年颁布的《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》（下称《指导意见》）提出了改革城市集中供热领域的任务，但缺少对作为行为主体的政府具体实施细则的指导。

作为政府进行市场监管的两个最重要的环节，市场准入和价格监管却是由不同的职能部门分别负责，对城市集中供热项目的投资审批权在发改委部门，而颁发和管理业务许可证的权力却在热力监管部门，同时，在定价方面，根据城市集中供热特许经营形式不同，对城市供热的供给价格也可以拆分成两方面：热力管道的铺设、维护经营价格与热力生产供给价格，并分别进行招投标。在招投标阶段，关于城市供热相应服务的供给价是由投标方（热力生产者）给出的，由于市场竞争，企业对热力生产的成本的把控远优于政府，企业在签订的合同规定的特许经营期内负责提供城市集中供热的服务，同时也承担了经营的风险。但在我国，定价权长期掌握在政府的职能部门手里，不能很好地发挥市场机制的优点。

（二）长期合同缺乏灵活性和救济机制

以秦皇岛供热特许经营为例，由于前期基础设施热网建设消耗资金大，且运营成本较高，因此资金的回收是一个较为漫长的过程，合同的签订时间长达10年。在城市集中供热特许经营领域，通常情况下合同的构建通常是以年、甚是十年为计量单位。可以想象，由于合同周期长，很可能出现政府机构领导班子的更换导致上任领导政绩工程的烂尾;出现一些因为突发事故导致的情势变更无法完成原定计划;出现由于市场波动导致的电力、燃料等价格的变化等。倘若固守原先制定的协议，很有可能会出现对企业或者政府不利的局面。因此，如何利用政策的手段有效的解决由于基础设施建设特许经营的合同周期较长带来的缺乏灵活性及滞后性等问题迫在眉睫。

法的主要任务，在于为实践中创造的各种制度安排提供保障，明确当事人的职责划分，提供充分、有效的救济机制。对于PPP模式下的协议签订，往往是参考民事领域的合同进行签订，但应注意的是，作为行政法主体的政府，无法也不可能与企业作为平等地位的民事主体签订合同。此外《指导意见》单方面规定了政府对企业的监管和市场准入机制，但却没有规定对于合同的违约、毁约行为，企业可以寻求的救济手段。

（三）单一市场准入机制导致企业滥用市场主体地位

政府在实际的操作中，对同一地区的集中供热往往是交付给一家公司去完成，形成了单一的市场准入机制。而特定的供暖企业为了谋取最大的垄断利益，或滥用政府赋予的权利或特许经营权，或与其他不同地区的经营者合谋，垄断市场价格，从而损害消费者权益、损害公共利益。通过对具体事例的分析可以得出，城市集中供暖领域的垄断行为主要模式有两种：1.自然性垄断。即经营者对供热资源的独占性导致的垄断。对城市供热管道网的垄断性专用权就是一个例子，获得特许经营许可权的企业，对于市政基础工程的热力管道网拥有独占使用的权利，在禁止重复铺设供热管道网以防止造成极大资源浪费的前提下，其他公司由于缺少必要的供热设施而无法提供服务。2.经济性垄断。具有竞争关系的企业以合同、协议等方式，确定、维持或变更供热价格倒逼政府买单，共同阻止新的竞争者进入市场或排挤其他竞争对手等行为。对于滥用市场主体地位的行为，究其原因是市场化准入和管理机制不健全，特别是对于投标企业在招投标后的监管措施不到位。

（四）政府多重收费，给企业带来额外负担

随着公私合營的模式逐渐进入公共事业领域，政府在进行权力交接时往往将特许经营权作为收费的依据之一。事实上，政府在公共领域的监管权力并不天生的具有获取利益的特性。因此，是否应当特许经营权的授予作为收费项目之一是个值得商榷的问题。

当前PPP模式在城市集中供热领域的主要方式如上文表格所述，主要是BOT、TBT等将城市管道的维护及运营成本由企业承担，如果在此基础上再给企业增加收取特许经营权一项成本支出，无形中加大了企业的运行压力，导致了企业对城市基础设施领域的投资热情下降，导致城市基础设施领域的市场化改革受阻。

还应提及的一点，根据《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》的文件内容，城市集中供热改革目标要实现促进环境保护和节约用能和解决供热费拖欠和供热企业改革滞后的双重目标。解决问题的关键首先是引入供热领域的市场竞争机制实现城市供热市场化、商品化。但作为城市基础设施一部分的供热产业属公共产品，无法达成绝对的市场化，最合适的方法应是混合所有制的管理，同时政府给予民营企业适当补贴。

四、对完善PPP模式城市集中供热运营中问题的对策和建议

在PPP模式下的城市供热当中，存在着用行政法规制与民商法规制，且各有其合理性与必要性。必须指出的是，单纯的分开利用这两种手段各有其缺陷、不足，既不能寄希望基于行政管理式的单向服从，更不可能依赖当事人的意思自治。可见，在特许经营实际的运营当中产生了两种不同的社会关系，这两类关系平衡发展、相互补充、对立统一。笔者认为，妥善的解决PPP模式下城市集中供热存在的问题应该是尝试构建下图所示企业-政府—消费者的三方责任模式，综合运用行政法、民法进行管理。从权利和义务的角度出发，明确政府、企业、消费者三方职责划分，更好地维护各方利益。

（一）政府完善机构设置、合理保护三方权益

我国在包含城市集中供热在内的城市公用事业的监管一直是中央-地方双层次治理的格局。由于不同行业之间的差异性、对专业技术知识需求的不同。考虑到在避免机构冗杂、冲突的前提下，在城市集中供热领域的机构发展应有两个方向：

1.专业化管理。城市集中供热事务涉及管道线路的前期搭建及后期运营维护，及民间企业项目申报的考核和调查，对于专业知识要求较高，因而组建专业化的监管团队必不可少。

2.集中化管理。如前文所述，现行体制下城市集中供热项目的审批权在发改委，而颁发城市集中供热的特许经营权却在供热部门，政府与职能部门全职责划分不清。所以，成立一个独立于公用企业、消费者的专门的委员会或者近似的机构对城市集中供热的相关事宜如产品的价格确定、实际的运行等等进行全程的监管，不失为一个办法。与此同时，该机构应对消费者的意见慎重考虑，组织听证会等环节加大民众的参与程度，而他的财政统一划归于所在城市的财政支出，克服现存模式下的监管松懈、政出多门等缺点。

实行“双向负责”机制。政府在城市集中供热领域应扮演好秩序的监管者与维护者的角色：

1.公平竞争择优选拔，促使企业保持竞争力、加快技术改革从而降低生产成本。同时利用财政手段，激发民营企业的动力。政府通过财政的手段扶持一部分企业的发展、壮大。通过类似减少新能源供暖企业税收等方式，使得一批有资质的、提供市场服务的企业发展，打破民间资本对城市基础设施领域的不敢投资、不愿投资的现状。

2.对消费者一方：政府按协议规定监督企业的生产运营质量，并对企业的违法行为进行处罚，建立健全守信激励与失信惩罚机制。淘汰不达标的企业，并定期举行供给价格调价听证会，合理调整供给价格，切实维护消费者权益。

同时注意明确自身的权责，减少不合理的收费事项，对自身的监管职能合理定位。

（二）企业明确自身社会责任、提高生产效率

从事公用事业的企业在保证盈利维持企业运转的同时也需明确自身的“社会责任”。正如《公司法》第五条规定“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。”除传统的遵守法律法规的要求之外，在2013年修订中更是明确了企业在公益领域，包括避免造成环境污染和维护职工合法权益等方面的责任。城市供热作为城市基础设施领域的重要一环，是关系到民众生活的大事。

企业以盈利为首位固然无可厚非，但也应注意自身的社会职责，注重生产的信誉和诚信经营，遵守社会公德和商业道德。所谓社会公德是指各个社会主体在其交往过程中应当遵循的公共道德规范;而商业道德是指从事商业活动应遵循的道德规范。这两种规范在市场主体的活动中相互交融，对法律起着较好的补充作用。公司作为一种与社会经济各个方面有广泛联系的实体，应当遵守社会公德和商业道德，接受这些规范的约束，通过公开数据等方式，向消费者展示企业能力和实际运营情况。谨防“劣币驱逐良币”情况的出现。

“社会责任”的另一要求即企业努力提高供热的效率，完善技术发展。企业的技术发展是保证企业营利的重要手段。通过技术的提高降低成本，加强竞争力的同时也保证了较高的营利率，在公开透明的市场竞争机制下，进行有效地技术产业升级，在提高供热效率的减少能耗和对环境的污染，并把相应的数据写进项目招标时候的投标书中，供政府选择。

（三）消费者积极维护自身利益，构建立体式监管

作为城市供热的最终受益者，消费者在供热领域并不一定只能作为被动的承受者。从国外相关领域的经验可以看出，民众可以自发组织成立一些民间性的公益团体。并通过参加政府定期举办的听证会等等参与决策制定的全过程。

而所谓“立体式监管”即政府、企業、消费者三方共同努力监督城市集中供热的全过程。政府审慎招标，企业明确自身职责，消费者提高监督意识和维权意识。这要求消费者积极的利用《消费者权益保护法》等法律赋予的武器切实维护自身合法利益，在政府疏于监管、企业违规偷懒的时候构建起最后一道防线。同时完善征信监管体制，由消费者进行监督将违规企业纳入到失信企业名单，从而加大对于企业的威慑力，从而保证更好的提供服务。

从市场准入时对供热企业的服务和绩效业绩的市场识别机制，到在实际供热过程中的质量和安全进行参与、主动向政府部门反映实际情况，再到居民最关心的价格方面进行运行成本进行听证，防止企业滥用其优势地位虚报物价导致民众的负担加重。消费者应合理的维护自己的权益，积极的参加到对供热企业的监管当中。

五、结语

总而言之，城市集中供热领域的改革涉及定价模式、社会保障、政府财政等因素，也切实关系到民计民生，负责对城市供热的保障，所以相对其它行业的改革要慢一些。因此，促进城市供热领域市场化制度的迅速成型和完善，促进供热企业快速转变为独立经营、自担风险的市场化主体，现已成为城市集中供热领域下一步改革重点。有关部门应从以实现我国城市供热可持续发展为出发点，加强城市供热领域法律法规建设，促进供热企业转型，加强在市场化经营领域的竞争力。

注释：

杨子莹.长春市城市供暖管理问题研究[D].东北师范大学硕士学位论文，2011：32.

姜启平.PPP模式的优缺点[J].黑龙江科技信息，2017（5）：47.

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