规划编制影响规划完成程度的定量分析

陈 升，刘 泽，杨永恒

(1.重庆大学 公共管理学院，重庆 400030; 2. 清华大学 公共管理学院，北京 100084；3. 清华大学 中国发展规划研究院，北京 100084)

一、对两个现象的理论追问

我国已经成功编制并实施了十二个五年规划(计划)。有两个现象值得关注：第一，中国的五年规划决策机制从内部集体决策模式、“一言堂”决策模式、咨询决策模式到集思广益型决策模式，不断地完善和改进，目前已经相对成熟[1]；第二，中国是五年规划(计划)实施时间最长而且最成功的国家。在1978-2008年这30年当中，发展速度最快的10个国家有8个编制、实施了发展计划，而中国又是其中发展速度最高的国家[2]。透过以上两个现象，我们进一步追问：我国五年规划实施为什么如此成功？规划编制与规划完成程度存在什么关系？

目前国内外关于该问题的研究没有展开：国外研究主要集中在城市规划、战略规划等方面，研究中国五年规划的文献不多，少数学者如Heilmann S等(2013)阐述了规划的编制历史演变、规划的运行机制、规划的治理模式和规划的政策实验及调整[3]。国内研究主要集中在五年规划的演变历程[2]、五年规划决策研究[4-5]、五年规划实施机制研究[8]、五年计划实施情况研究[7-8]。本研究试图利用第一手调研数据探讨规划编制与规划完成程度二者的关系，并进一步探讨规划文本质量和规划实施在二者关系中的中介作用与调节作用。

二、文献综述与假设的提出

目前研究规划完成程度影响因素的实证文献主要是国外文献，但是关于五年规划完成程度影响因素的实证研究较少。国外主要集中于战略规划、城市规划等。为了研究方便，本文在文献综述过程中先不区分五年规划、战略规划或者城市规划，先是在大量文献基础上，归纳一般规划完成程度与相关因素的关系。

(一)规划编制与规划完成程度

规划编制主要涉及到编制的主体、编制的程序、规划具体方案等[9]。规划完成程度指的是规划的主要任务和指标完成程度[10]。目前关于规划编制与规划完成程度二者的关系研究较少。从理论分析来看，规划编制的参与主体的广泛性有利于各方表达利益需求，加强各参与方对规划的理念认同感，在实施过程中参与的积极性会更高、面临的阻力也会小一些，利于规划完成程度的提高。部门领导、智库专家、基层群众、人大代表、政协委员等进行对话，有利于获取更多的信息源和汲取各方的智慧，编制的规划文本科学性更高，实施水平也可能更高。因此，我们提出：

假设1：规划编制对规划完成程度具有显著的正向影响。

(二)规划质量与规划完成程度

规划质量主要涉及规划方案本身质量和规划含金量。具体来看，包括：规划长远导向性。规划引领经济社会发展，必须具有科学、有效的长远导向性，才能避免短期行为和短期效应，为更长远的发展奠定基础。是否充分考虑外部环境。外部环境往往对规划完成程度产生影响，因此在制定规划时要考虑外部环境因素，如政治、经济、社会、科技和利益相关者等，并努力与之相适应[11-13]。在外部环境中，比较突出的是政治环境，出现如政治环境动荡等极端情况可能对规划类型产生影响，甚至阻碍规划的执行实施[14]。指标设置弹性。给五年计划指标留余地是我国计划实施过程中的经验。据统计，中国历次五年计划指标都会给指标留有10%的余地。“十一五”规划给主要指标大致留了20%的余地[15]。这与“十一五”规划的编制过程中，有效落实了决策科学化、民主化和程序化是密切相关的。指标的可测度性和问责性。从评估结果来看，凡是定量的指标发展情况都显著好于未定量指标。从历史对比来看，“十一五”规划的主要指标完成情况高于以往的重要原因之一是对所有的核心指标进行了定量化，并要求必须进行中期评估，这就形成了有效的导向和约束机制[15]；文本的公平性。规划文本的回应性、公共性等作为一种“绩效指标”，对政策绩效有很大影响[16]。同时，规划文本是否照顾不同利益相关者的利益，考虑成本和收益在不同利益群体之间的分配也会影响规划实施绩效；文本的协同性。如果没有良好的实施组织机制和管理能力等进行协同配套，那么高质量的规划文本本身所具有的能量就无法发挥出来[17]。同时，从横向上是否与其他机构和相关部门的规划或政策进行了有效协调，从纵向上是否与区域或上级政府进行了有效衔接，这些都会影响到规划完成程度。文本项目是否列入上级或国家规划，正如王绍光、鄢一龙所说的，“争取使自身的项目列入国家规划是地方的一个重要的活动目标”[1]。项目列入上级或国家规划盘子当中，才能在政策、资金、技术等方面争取支持，为本地发展注入生机和活力。因此，我们提出：

假设2：规划质量对规划完成程度有显著的正向影响。

(三)规划质量在规划编制和规划完成程度关系中的中介作用

规划质量是规划编制和规划完成程度的纽带。规划编制的特质好坏转换为文本的质量高低进而影响着规划完成程度。目前研究该问题的文献暂时没有检索到。从理论分析来看，决策民主化方面，决策过程民主性越高，越能反映各方主体利益和社会需求，在实施过程中面临的阻力越小、可操作性越高，就越利于实施绩效提高。决策科学化方面，科学化越高，信息数据收集越充分，文本协同性越高，操作性越强，实施水平越高；采用先进技术，指标弹性和可测度性越好，规划文本的指导性越强，实施水平即越高。陈一新等也认为规划编制信息数据变得丰富、可靠和实际，那么规划成果质量也会随之变高，规划成果也能更有效指导规划实践[18]。决策法制化方面，越是按照规范程序走，越能减少人为犯错可能性，规划文本科学性越高，实施水平越好；越是按照法治程序去反复征求各方面意见，越是能扩大共识范围，提升实施水平。因此，我们提出：

假设3：规划质量在规划编制与规划完成程度过程中起到中介作用，即规划编制通过规划质量影响规划完成程度。

(四)规划实施在规划质量与规划完成程度关系中的调节作用

编制出一个高质量的规划文本并不必然导致较高的规划完成程度。这取决于规划实施过程中的规划宣传、组织领导力、组织工作方式、内部资源和外部支持等。规划宣传。公众只有通过对政策的知晓才能了解和判断政策是否满足自身的需求，也才能通过反馈这一政策的双向沟通机制促使政府修正政策提高政策质量，最终实现政策绩效[19]。组织领导力，政府部门的领导重视程度[20]、管理能力和分析思考能力[21]等有助于将规划文本内容落实到实处，提高规划完成程度。而领导人更换频率越高，越可能因为新官上任三把火随意修改规划[22]，导致行为短期化[23]，进而导致规划文本质量和规划完成程度的不稳定[24]。组织工作方式。好的工作方式能够形成良好的规划执行合力，减少规划执行阻力，使得规划文本质量和规划实施共同提升规划完成程度。组织内部资源。充足的财政、人员、时间等资源能将规划文本项目等落到实处，提升规划完成程度。外部支持。包括专家提供专业的规划工具、执行理念[25]，取得利益相关者的支持和理解[26]，都能有效提升规划完成程度。因此，我们提出：

假设4：规划实施在规划质量与规划完成程度中起调节作用，即高水平规划实施会强化规划质量和规划完成程度之间的关系，反之则削弱两者的关系。

综上所述，研究模型如图1所示。

图1 研究模型

三、数据来源与测量工具

(一)数据来源

2011-2015年，重庆市经济增长速度分别为16.4%、13.6%、12.3%、10.9%、11%，在全国各省市属于较高的，甚至多个季度领跑全国。基于此,本研究选取规划完成程度较好的重庆作为调研区域。重庆市“十二五”规划是市发展改革委牵头承办，市经信委、市旅游局等30个部门参与编制的。为了全面科学了解实际情况，本研究采取目的抽样的方法，对牵头和参与编制的31个政府部门全部进行了调研。我们将问卷发放到实际参与到规划编制、实施的官员。每个工作部门至少有3个以上政府官员参加，且至少有一名是规划编制参与的领导。问卷共发放120份，发放形式主要有两种：一种是课题组成员亲自到现场发放问卷并回收；另一种是通过打电话、发邮件的形式发放、回收问卷。两个月后，共回收了99份有效问卷，有效回收率82.5%。

在调研的样本当中，进入所调研样本单位的平均年限是6.9年，其中最短的是0.5年，最长的是30年；当公务员的时间平均年限11.39年，其中最小是0.5年，最长的是36年；单位中50岁以上人的比例平均是2.16%，最小是1%，最大的是5%；处级干部占比47.3%，科级干部占比45.2%，科员以下占比3.2%，其余占比4.3%。可以看出被调查者所覆盖人群较广，样本的代表性较强。

(二)测量工具

目前在五年规划编制、质量、实施和实施水平等领域，针对官员的问卷实证研究非常缺乏，成熟量表很少。因此，在题项设计过程中，作者在借鉴国外关于战略规划、城市规划相关测量项目，并与相关领域的学术专家和政府官员进行讨论，设置了相关题项条目，使得题项表述更为贴近实际情况和官员群体的话语体系。规划编制，主要涉及内部组织领导力、内部公务人员参与度、内部资源和征求外部意见等方面，设计了17条条目；规划质量，主要涉及上届规划评估、规划文本质量、规划文本含金量，设计了14条条目；规划实施，主要涉及规划宣传、组织领导力、组织工作方式、组织内部资源、绩效考核评估和相关利益者支持等方面，设计了29个条目；规划完成程度，目前关于五年规划完成程度测度文献较少。五年规划作为一个发展的蓝图或路线图，包括指导方针、规划目标、重大任务和保障措施等部分。规划的总目标、分目标、任务、分项任务形成了一个多级的“投入-产出”链条[注]以“十一五”规划纲要的第三项目标“资源利用效率显著提高”为例，这一目标分解为四个子目标：单位国内生产总值能源消耗降低20%左右，单位工业增加值用水量降低30%，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.5，工业固体废物综合利用率提高到60%。针对这些目标，提出了建设发展循环经济，建设资源节约型社会的任务，并分为节约能源、节约用水、节约土地、节约材料、加强资源综合利用等分项任务。。因此对规划完成程度的评估的核心主要是对规划目标和主要任务的评估，包括5个条目。

特别指出的是，五年规划是国家和一个地区最大的公共政策[27]，因此编制和实施涉及众多主体，过程异常复杂。单独深入获取一个地区的调研一手数据着实不易。而对于一个地区而言，除了规划编制、规划质量和规划实施等影响五年规划完成程度之外，经济基础、重大自然灾害和国内外形势变化等因素也会对五年规划完成程度产生影响。但是对于同一个地区而言它们是一致的，因此本研究暂时不考虑经济基础、是否发生重大自然灾害和国内外形势是否发生重大变化等控制变量。

四、实证结果与讨论

(一)问卷的信度与效度检验

SPSS统计软件分析表明，本文所使用的量表Alpha值均超过0.7，表明量表有较好的信度。关于效度检验，由于本文的主要变量都是单一维度变量，与已有文献一致，因此主要进行验证性因子分析[28]。SPSS统计软件分析表明，规划编制、规划质量、规划实施和规划完成程度所抽取的共性因子对维度总方差的最后累计贡献率分别为64.536%、75.350%、52.140%和56.238%，均超过50%，说明量表的效度很高。而且，各维度因子载荷值均远高于0.4说明同一因子下的测量项目能够有效反映出同一构念[28]。

(二)相关性分析

研究变量的相关性分析显示，规划编制、规划质量、规划实施与规划完成程度之间都在 0.01 水平上显著，说明变量间存在显著的正向相关关系。相关性分析结果初步支持了本文的研究假设。

表1 各变量间相关关系分析

注：**表示在 .01 水平(双侧)上显著相关。

(三)规划编制和规划完成程度：规划质量的中介作用检验

按照温忠麟和陈晓萍等学者总结的中介效应检验方法[29-30]，通过表2的模型1显示，规划编制对规划质量存在显著的正向影响(β=0.811，P<0.001)。模型2显示，规划编制对规划完成程度存在显著的正向影响(β=0.361，P<0.001)，该结果支持本文的研究假设1。模型显示，规划质量对规划完成程度存在显著的正向影响(β=0.491，P<0.001)，该结果支持本文的研究假设2。最后，我们进一步考察规划编制和规划质量共同对规划完成程度的影响，如模型4显示，规划质量对规划完成程度存在显著的正向影响(β=0.351，P<0.01)，而规划编制对规划完成程度的影响不再显著，这说明规划质量在规划编制和规划完成程度之间起着完全中介作用，即假设3得到证实。这说明规划编制对规划完成程度产生影响，必须建立在规划质量的基础之上。

表2 规划编制和规划完成程度： 规划质量的中介作用检验

注：回归分析时，自变量和因变量均进行了标准化处理；***P<0.001，**P<0.01。

(四)规划编制和规划完成程度：规划实施的调节作用检验

根据温忠麟和陈晓萍等学者总结的调节作用检验方法[29-30]，从下表模型1看出，规划质量对规划完成程度存在显著的正向影响(β=0.491，P<0.001)。从模型2显示，规划质量对规划完成程度不存在显著影响，规划实施对规划完成程度存在显著性影响(β=0.454，P<0.01)。从模型3来看，规划质量和规划实施的交互项对规划完成程度并不存在显著性影响。依据前面说的检验方法，说明规划实施在规划质量和规划完成程度二者关系中不存在显著的正向调节作用，假设4不成立。

表3 规划质量和规完成程度： 规划实施的调节作用检验

注：回归分析时，自变量和因变量均进行了标准化处理；***P<0.001，**P<0.01。

虽然规划实施对规划质量和规划完成程度的调节作用并不显著，但是有没有可能是规划实施这一潜变量内部的细分维度对其产生调节效应呢？按照同样的方法我们逐一进行检验。

因子分析的数据分析表明，规划实施包括规划宣传(Alpha =0.713)、规划实施过程组织领导力(Alpha =0.755)、规划实施过程组织工作方式(Alpha =0.716)、规划实施组织内部资源(Alpha =0.761)、规划实施过程组织绩效评估(Alpha =0.740)、规划实施过程相关利益者支持程度(Alpha =0.706)等六个二级维度可解释的方差变异分别为64.768%、66.783%、68.072%、60.082%、49.438%和63.002%，因此二级维度的信效度都很好。各个项目在相应因子上具有较大的负荷，都处于0.6-0.8之间，均远高于0.4，这表示同一因子下的测量项目能够有效反映出同一构念[28]。

按照温忠麟和陈晓萍等学者总结的检验方法，我们将规划宣传、规划实施过程组织领导力、规划实施过程组织工作方式、规划实施组织内部资源、规划实施过程组织绩效评估、规划实施过程相关利益者支持程度等逐一检验，观测它们在规划质量和规划完成程度之间的调节作用。最终发现规划实施过程绩效评估对规划质量和规划完成程度二者关系存在调节作用。具体来看，表4模型3显示，规划质量和规划实施过程绩效评估的交互项的回归系数在5%水平下显著(β=0.201，P<0.05)，这说明当政府的绩效评估制度较为完善、严格时，规划质量对规划完成程度的影响会显著增强。在调研访谈中发现，在规划编制过程中，规划编制领导小组会多次征求各部门、各地区领导的意见。在制定规划目标和任务时，规划编制领导小组也会和各部门、各地区领导充分衔接。因此规划实施过程中，分解到各部门和各地区的考核指标必须严格执行，绩效考核(如年终奖金、功过奖惩、配套资金奖励等)都是跟规划完成程度紧密挂钩的。这就倒逼各地区和各部门领导必须通过组织、政策、投资、改革等方式方法保障规划目标和任务的完成。

表4 规划质量和规划完成程度： 规划实施过程组织绩效评估的调节作用检验

注：回归分析时，自变量和因变量均进行了标准化处理；***P<0.001，**P<0.01，*P<0.05。

五、研究结论与启示

本文研究规划编制如何影响规划完成程度的内在机理和边界条件，为政府部门强化规划编制、提升规划文本质量和加强规划实施提供了较强的指导意义。

首先，要进一步完善规划编制。本文研究表明，规划编制不仅直接影响规划质量，而且通过规划质量影响规划完成程度。这表明，要提高规划质量和规划完成程度首要的就是完善规划编制。这为政府部门继续推动完善规划编制提供了重要的实证证据。在问卷设置中，规划编制包括四个二级维度，分别是编制过程组织领导、编制过程部门人员对规划参与度、编制过程组织资源和编制过程征求外部利益相关者意见等。在做四个二级维度对规划编制的回归分析得知，其中组织领导力对规划编制的解释力最大(β=0.338, P<0.001)，其次是部门人员对规划参与度(β=0.319, P<0.001)，再次是征求外部利益相关者意见(β=0.300, P<0.001)，最后是组织内部资源(β=0.272, P<0.001)。五年规划涉及经济社会发展方方面面，是中国最大的公共政策之一。案例研究表明掌握更多知识和具备丰富决策经验的领导利于引导编制决策过程共识的形成[31]。所以在规划编制过程中，政府部门要选一位德才兼备、知识全面、经历丰富的领导人负责规划的编制工作。此外，规划的部门力量要多元化、知识化、专业化。调研中了解到某些区县负责编制五年规划只有两个人，分别是科员和副科员，他们坦言，“每天应付大量的日常性工作，对于编制五年规划是力不从心”。因此，上级政府部门要注重加强对下级政府部门五年规划制定的培训和指导，提高规划部门工作人员的工作能力。同时，要加大五年规划编制的资金、人员、时间等组织资源的保障。

其次，政府部门要重视规划质量的提升。本文研究表明规划质量正向显著影响规划完成程度，而且规划质量在规划编制与规划完成程度间存在完全中介效应。这表明规划质量不但是影响规划完成程度的重要因素，而且是规划编制影响规划完成程度的关键的环节。因此，要高度重视规划的质量提升。为了深入研究应该具体从哪些方面入手，结合我们的调研数据和访谈资料，我们分析发现在“贵单位牵头(或参与)编制的‘十二五’规划的发展目标可量化程度”、“贵单位牵头(或参与)编制的‘十二五’规划当中含有应对突发情况(如灾害突发事件等)的对策”、“贵单位牵头(或参与)编制的‘十二五’规划中关于规划实施的保障措施的明确程度”等三个题项选择“完全赞同”或“高或者很高”的比例最低，依次是69.5%、74%和75.8%。因此，政府部门编制规划文本时，要加强目标的量化程度；要加强对纷繁复杂的形势的预见性，制定目标和任务留有余地，准备应对各种突发情况的预案；要细化具体化规划实施的保障性措施。

最后，要重视规划实施过程的绩效评估。本研究实证研究表明规划实施过程绩效评估对规划质量和规划完成程度二者关系存在调节作用。换言之，当政府的绩效评估制度较为严格时，规划质量对规划完成程度的影响会显著增强。所以，在规划实施过程，一要健全五年规划目标任务年度分解落实机制，将五年规划纲要的目标任务进行分解，将其作为政府一把手的考核指标，并跟踪落实、评估和监督；二要注重对部门绩效和个人绩效进行考核，既注重过程考核，也注重结果考核，让政府部门工作人员依法办事，提高办事效率和效益。

需要说明的是，本研究只是对规划编制和规划完成程度之间关系的一次实证研究尝试，仍然存在一定局限。首先，本文的调研样本均来自重庆市政府部门，未来可以将调研范围扩展到其他省份，并扩充调研样本。其次，本文收集的数据都是横截面数据，未来需要收集纵向数据进行研究。最后，本研究是在研究假设，未来可进行深入的案例研究，探究内部更复杂的机制，并构建相关理论。