供给侧改革背景下公共文化服务供给方式创新——以北京市政府补贴文化惠民消费券为例

针对新常态下我国经济社会发展存在产能过剩、供需错配等深层次结构性问题，政府适时提出推进供给侧结构性改革的战略决策。在公共文化领域，如何激发消费侧的需求潜力和提高供给侧的质量与数量，是制约当前我国文化改革发展的两大结构性难题。2017年，北京市国有文化资产管理办公室启动发放文化惠民卡活动，文化惠民消费券（简称“文惠券”）作为文化惠民卡服务中的一种，直接补贴民众促进文化消费。民众可根据自身需求选择文化消费内容，使用文惠券直接抵扣，实现了公共文化服务供给方式的创新。本文对北京市政府补贴文惠券实例进行分析，研究目前文惠券项目的实施意义，通过分析存在的问题找到相应的对策，希望对类似的文化惠民活动提供参考。

一、文化领域供给侧、消费侧改革背景

（一）消费侧

表1 2014-2018年我国国民生产相关数据

随着人们收入水平的不断提高，我国居民的人均可支配收入明显增加，但是居民在教育、文化、娱乐等方面的消费支出比例却没有明显增加。自2014年起，我国居民文教娱乐消费支出所占比例一直在10%～12%浮动，没有明显增加，说明需求侧的巨大潜力没有得到有效释放。如表1所示，是2014年至2018年我国国民生产的相关数据。根据国际标准，人均国内生产总值达到3000美元时，居民消费进入物质消费和精神文化消费并重时期；超过5000美元时，居民消费将进入精神文化需求的旺盛时期。我国人均GDP早在2007年就达到了3000美元，城镇居民人均可支配收入13785.8元，但人均文教娱乐消费支出仅为1329.2元，农村居民人均纯收入4140.4元，但人均文教娱乐消费支出仅为305.7元，占比分别为为9.6%和7.3%。2018年我国人均GDP为64644元，居民年均支出19853元，但人均文化消费支出仅为2226元。与发达国家相比，我国城乡居民人均文化消费支出占人均消费支出的比重严重偏低，文化消费远远未达到国际平均水平。

（二）供给侧

文化领域的供给侧主要针对文化企业单位来讲，目前供给侧既存在总体上资源分散、供需结构失衡等现象，又有部分公共产品呈现出的效率和质量问题。以公共图书馆图书服务为例，2014年全国553个县级公共图书馆建筑面积小于800平方米（最低标准），占20.4%，人均公共图书0.58册，远低于国际图联、联合国教科文组织规定的人均藏书量1.5～2.5册的标准。2014年全国文化事业费583.44亿元，其中县及县以下291.32亿元。从资源上看，主要服务于农村的1630家县图书馆图书总藏量14527万册，仅占全国总藏量的18.4%，总流通人次9619万，占全国的18.1%，显然农村基层公共文化供给严重不足。这表明目前文化服务的供给侧不仅存在质量和效率问题，总体上还存在总体资源失衡和分散的问题。

二、案例：北京市政府补贴文惠消费券项目

（一）案例概述

自2008年以来，随着基础设施的建设不断完善，人民日益增长的文化需求不断增加，政府出台一系列政策促进市场制度发挥作用，如《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》等。这些政策的出台进一步转变了政府职能，规范政府购买公共文化服务行为，把政府提供的一部分公共文化服务事项通过社会化购买的方式提供给人民群众。北京市政府补贴文化惠民消费券正是在这一大背景下提出的，通过政府购买公共文化服务、发放文惠劵，来更好地满足公众对精神文化的需求。

文化惠民卡是北京市国有文化资产管理办公室的一项文化服务，文化惠民消费券是文化惠民卡服务中的一种。民众可根据自己的需求和兴趣爱好选择文化消费内容，文惠券可以在原票价的基础上直接实现抵扣。相较于先前直接补贴的形式，文惠券的出现使公众的消费内容更加灵活，内容选择更加多样。

伴随我国居民生活水平的逐步提高，教育、演出、旅游、文创、图书等方面的文化消费正在成为我国民众消费的新热点，文化消费多层次、多样化、个性化的需求也愈加凸显。为满足人民群众的精神文化发展需求，文惠券项目进一步增加了七大领域细分门类，旨在提高消费者在行业领域内消费的可选性与便捷性。

文惠券面额设置5元、10元、20元、30元、50元和100元等6种，在使用时，消费者选择个人账户中可使用的文惠券数量及面值，并进行相应扣减，最后支付余款，即可完成文惠券使用。

文惠劵的出现带动了市民的消费热情。2016年，北京市政府启动文化惠民消费劵活动试点工程，2017年起正式发放文惠券，在2016年至2018年这3年里，累计发放金额达1.1亿元，直接带动北京市文化消费超过7.8亿元。消费券额抵扣与各个合作单位的优惠券、折扣券相加，总计为北京市民消费者提供了约3.3亿元优惠金额，截至2018年底，总共有900万人次参与领券，实际消费约420万人次。

表2 2017年文惠券首批合作单位

北京市文惠券是通过与文化企业合作来实现的，合作单位通过公开征集确定，从而确保合作单位公共服务的供给质量。表2为2017年文惠券的首批合作单位。

（二）文惠券项目的必要性

文惠券项目作为现在文化市场中唯一由财政直接补贴消费者的惠民措施，全面实现了补贴对象、补贴范围、消费权利和消费行为的四个方面转变。

（续表）

在补贴对象上，实现了由补贴企业向补贴消费者的转变。先前采取直接补贴企业的方式虽然快捷、效率高，但难免出现一些问题。例如，直接补贴企业会使得企业产生惰性，缺少创新和改进节目形式、节目内容的动力。老套的故事情节和生搬硬套的节目形式无法满足公众需求，导致企业跟不上时代潮流，最终被淘汰。采取直接补贴消费者的方式使各个企业之间产生竞争关系，只有做出深受观众喜爱的节目，消费者才会心甘情愿掏腰包，政府补贴才会流入企业。因此，企业只有创新发展才能满足消费者的需求，实现盈利。另外，通过领取文惠券直接进行消费抵扣，可以让消费者能看得到实惠，从而激发更大的文化消费热情。

在补贴范围上，由分散补贴各领域向普惠覆盖文化消费全领域的范围转变。以前政府补贴只存在于少数的几家大型文化企业，很多小型文化企业难以受益。随着国有文化企业改革，文化企业在市场上公平竞争政府补贴方式也进行全领域的覆盖，从传统的文艺演出、广播影视、图书音像，到现在的教育娱乐、文创产品、文化体育、文化旅游等，都实现了政府补贴。更多的文化企业出现，民众也有了更加多样的选择范围和选择空间。

在消费权利上，由消费者被动接受单一活动补贴向主动选择消费内容转变。以往的政府补贴更多的是对某种单一的活动进行补贴，公众只能被迫选择消费，不能根据自己的需求进行选择。虽然政府是希望提高公众的文化精神需求，但是公众多样化的要求没有得到满足。文惠券的出现，使民众的被动权转换为主动权，公众可以根据自己的需求进行文化消费内容的选择，更好地提升民众的满意度。

在消费行为上，实现由传统定时、定点定向消费向随时、随地、随意动态消费转变。以前的补贴形式可能根据某一特定活动定时进行，公众没有办法选择时间段，从而可能会打击一部分消费者的文化消费积极性。但文惠券的出现使公众的选择更加灵活，无需根据固定时间、固定的场次进行消费。通过文惠券，消费者每个月都可以进行抵扣消费，更大程度上满足了百姓的需求。

文惠券以文化惠民为牵引，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，促进文化企业供给侧改革，最终实现惠民惠企的目标，扩容文化消费市场，促进文化产业升级。

三、文化惠民消费券的意义

文惠券取得的成果，充分展现了民众对文化消费的巨大需求。北京文化惠民消费券的探索实践，为今后其他省份进一步有效释放文化消费潜力、提供文化服务提供了启示。

（一）促进文化领域的需求侧结构性改革

党的十九大报告提出，当前社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其实这种矛盾背后是供给与需求的不对等。目前民众对精神文化生活的需求也越来越大，但是供给不足造成了难以满足民众需求。北京市政府通过文惠券活动，很大程度地解决了这一问题。通过补贴的方式，提高了对文化企业创新发展的吸引力，越来越多的文化企业发展起来，从而满足公众对文化服务的需求，激发公民参与公共文化服务的热情。

（二）加快文化领域的供给侧结构性改革

文惠券的出现创新了政府的补贴形式，引入了市场机制。与以往直接进行财政补贴的形式不同，现在通过直接补贴民众，让民众直接掌握主动权。为了获得政府的补贴、提高企业的竞争力，文化企业创新内容与形式吸引民众。只有对民众具有吸引力的项目才能获得政策补贴，实现盈利。通过市场方式，引入竞争机制，促进文化企业良性发展，越来越多深受观众喜爱的内容出现。在这样的大环境下，不仅促进了文化消费，而且也带动了文化产业又好又快发展，促进文化产业的供给侧结构性改革。

四、文化消费券实施中存在的问题

文化惠民消费劵目前的实施目前处于初级阶段，在项目的监督评价机制、文化内容和供给范围等方面还存在一些问题。

（一）监督评价机制缺失

在文惠券的发放和使用过程中，如何评价文惠劵的实施效果，是需要进行有效评估的。目前很少有政策细则对公共文化服务进行系统化评估。在实施过程中，如何评估、谁来评估、怎样评估以及如何确定文惠券的消费范围，缺少一套完善的评价体系和监督机制，这会导致判断文惠券实施效果缺乏精准性。评价机制的缺失不利于政策的调整和改进，从而影响今后文惠券实施效果，所以，如何进行文惠券项目的评估是亟须解决的问题。

在文惠券项目的监督方面，虽然现在北京市国有文化资产管理办公室会公开承接企业的信息，但是在招标的过程中，缺乏系统的统一标准，难以体现公众的意愿；缺乏多种途径的群众文化需求和建议反馈机制，政府了解群众文化需求的渠道不畅；缺乏对文化惠民项目实施过程的监督机制，不能保障文化惠民项目的实施效果。所以，在文惠券项目中，需要政府、社会组织以及民众等多主体进行监督。

（二）供给总量与范围不足

目前文惠劵的使用范围还未能普及，文惠劵受益对象的数量和范围还比较有限。从表3和表4可以看出，在供应范围上，虽然现在文惠券的适用范围覆盖7个种类，但承接公共文化服务的单位只有30余家，每一类别可供市民进行选择的文化单位非常少，各个区县之间可供选择的文化单位也很难全方面覆盖，不能满足北京市民多样性的文化需求。

表3 北京市各区文惠券供应单位数量

表4 各行业文惠券供应单位数量

五、建议

（一）健全监督评价制度

针对监督评价机制缺失，要制定相关的监督评价细则，完善相应的制度体系。在评价体系方面，要量化对应的评价指标，从公众、企业、社会、政府等各个维度进行评价，建立完善的评价体系，从而更好地评价文惠劵的实施效果，及时根据民众需求进行调整。在监督方面，要从各个阶段、各个主体进行监督，从政府采购项目开始到对整个项目的评价结束，各个阶段要进行信息透明的公开化处理。政府、社会、民众也要发挥积极作用，多主体进行监督，从而确保项目的效果。

（二）增加供给种类与供给范围

就目前存在的受众数量少、选择范围窄的问题，要进一步加大对文惠券项目的宣传力度，使公众了解并参与到整个活动过程中来。另一方面，政府需要扩大对文惠券提供企业的范围和种类，实现多样化、多范围的选择，从而更加全面地满足居民的切实需求。

结语

在供给侧结构改革的大背景下，公共文化服务正在不断推进改革创新，北京市政府通过文惠劵的发放创新了公共文化的供给方式，实现了鼓励文化服务项目发展的目的，激发了群众文化服务消费的热情。同时，群众的消费能够帮助企业进行文化演出的创新、文创产品的开发等，从而为企业带来一定的经济效益，促进供给侧和需求侧协同发展，实现文化产业的长效发展。但是，目前文惠券项目也存在一些问题，希望通过健全监督评价制度、增加供给种类与供给范围，来为公共文化服务。