乡村治理现代化：进展、问题与建议

李建伟 李兰 王伟进

乡村治理是国家治理的重要部分。自古以来，我国乡村基层组织肩负着治安维护与民众教化的治理任务。从模式演进看，乡里两级架构、邻里互保设计、依托宗法组织是传统乡土社会治理的共性形态，这些深刻影响着当前我国的乡村治理实践，也为我国社会治理创新提供了重要历史经验。

自党的十八届三中全会提出“社会治理”以来，多主体参与的思路全面影响着城乡中国的治理实践，显著改变着我国社会治理的整体面貌（王伟进，2019）。党的十九大报告提出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2019年，中办与国办专门印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，要求建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制。这些要求充分反映了我国乡村治理的历史传统、时代精神与现实需要，标志着我国乡村治理迈入新阶段。

党的十九届四中全会提出，到二〇三五年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，到新中国成立一百年时全面实现国家治理体系和治理能力现代化。乡村治理是当前我国国家治理与社会治理的重要短板，推进乡村治理现代化对于推进上述国家治理体系与治理能力现代化目标具有十分重要的意义。我们认为，乡村治理是乡村范围的社会治理，虽然以乡村秩序为目标导向，但乡村治理本身嵌入于国家“五位一体”的总体布局之中，不宜单一从社会建设角度考察，需要从经济、政治、文化、社会、生态建设的全方位考察。这就要求我们从乡村的产业、产权、资本维度，从乡村的治理组织发展与基层民主法治进程角度，从乡风文明、道德文化提升角度，从人口发展、公共服务供给方面，从村容村貌整治、生态治理方面，综合进行考量。由此，我们可以看到，乡村治理现代化涉及产权基础、组织主体、程序形式、规范体系、服务保障、人才队伍等维度全方位的现代化，涉及一揽子工程。基于这些维度，我们逐一考察乡村治理现代化在进展与问题两方面的内容，并据此提出建议。

一、我国乡村治理取得的主要进展

我国乡村治理是在应经济社会发展需要过程中提出的，各级政府进行了大量的实践探索。总体上，我国在夯实乡村治理产权基础、推进治理民主化法治化、优化治理主体结构、提升公共服务水平方面均有积极进展，构成乡村治理现代化的良好基础。

（一）多元治理的产权基础更加夯实

土地是农村各种利益纠纷的焦点。历史上，土地经由生计保障、产权兼并、赋税征收等路径影响农村的稳定。2018年，全国人大对土地承包法进行修改，明确土地三权分置，稳定农村土地承包关系长久不变，允许土地经营权流转并用于担保抵押，保护妇女土地权益等，使得基层许多土地纠纷得以依法化解。当前，无论是承包地、集体建设用地，还是宅基地的改革均致力赋予农民更多财产权利，保障农民合法权益。具体看，推进承包地所有权、承包权、经营权的三权分置改革，核心在于落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，形成新型农业经营机制，拓宽农民财产性收入来源，增强农业发展活力。集体经营性建设用地的改革重点是实现与国有土地同地同权同价，建立城乡统一的建设用地市场，进而提高集体和农民财产性收入。宅基地改革的重点是实现所有权、资格权与使用权的三权分置，健全农民的住房保障机制。土地征收改革的重点是规范征用机制，减少矛盾纠纷。

这些改革的直接影响是大幅减少了土地类矛盾纠纷，而对乡村治理更深远的影响在于为多元治理格局奠定了产权基础。首先，土地事关农民长远切身利益，农民参与治理的意识必然加强。其次，由于农民土地权益得到法律保护，财产性收入得到提高，农民在治理过程中议价能力得到增强。再次，种粮大户、代耕农、农业工人、土地经营精英、合作社、龙头企业等多种利益主体得到培育与壮大，将利好多元治理主体结构的形成（张晓欢，2019）。当然，在推动乡村振兴过程中，土地改革会伴有发展与收益不平衡的问题，进而可能导致部分群体获得感不强而影响社会稳定。

（二）农村民主法治进程有了积极进展

民主与法治是现代治理的基石，也是社会主义核心价值观的重要组成。乡村治理民主化、法治化是治理现代化的内在要求，对提升乡村治理能力、稳定乡村治理经验、维持乡村社会秩序具有深远意义。

基层民主与协商民主是我国民主的鲜明特征。为推动基层协商民主的发展，2015年中办和国办专门印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，地方的一系列实践创新则成为将矛盾化解在基层的有益探索。比如，在基层党支部换届过程中，“两推一选”“公推直选”机制普遍推行。在村务自治方面，村务监督委员会普遍建立，地方涌现出了“民主恳谈”“板凳夜话”“村民理事会”“村民议事厅”“村协商委员会”“公德评议团”“村民说事”等民主创新形式。移动互联网的发展，使得社区微治理、掌上社区、网络公开等成为外出人员参与村务管理的重要渠道。正是这一系列机制创新，让新时期“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”有了制度基础。

与此同时，我国乡村治理的法制体系日渐完善，法治化进程有序推进。2017年党的十九大通过的党章修正案规定：“党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会每届任期三年至五年。”为贯彻这一要求，中办于2018年印发了《关于党的基层组织任期的意见》，明确村和社区党的委员会、总支部委员会、支部委员会每届任期为5年。同年，全国人大对村居委会组织法进行了修订，使村民委员会、居民委员会的任期与村和社区党组织的任期保持一致，以便坚持和加强党的全面领导。2019年，中共中央印发新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》，增写乡村治理一章，推进乡村治理法治建设。2019年，中共中央、国务院还出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，让有关实践有章可依。此外，基层乡镇司法所、乡村法庭、律师事务所等法律服务机构与平台相继出现，“法制副主任”“法律顾问”等创新在一些地方积极发挥治理作用。

（三）基层治理的主体结构更加优化

农村基层政权与自治组织数持续下降，适应了乡村人口规模与结构的发展态势。自上世纪90年代改革进程加快以来，乡村剩余劳动力快速向城市转移，乡村人口自1995年的8.6亿人降至2017年的5.8 亿人，平均每年下降近1300 万人。相应地，全国乡镇数从2002年的39240 个降低至2017年的31645 个，累计减少7596 个，平均每年减少500 个。不仅绝对数在下降，乡镇占乡级行政区划的比重也在持续下降，从2002年的87%降至2017年的79%，特别是乡占乡级行政区划的比重从42%大幅下降至26%。合乡与并村是同步进行的。从基层政权与自治组织的配比来看，乡镇与村委会自2005年以来基本上稳定在了1：18 的比例关系。但从1995年到2017年，我国村委会从93.2 万个减至55.4 万个，平均每年减少1.7 万个，村委会占自治组织比重从89%降至84%。同时，我国乡村党组织建设进一步加强。2017年，全国31726 个乡镇、547152 个建制村已建立党组织，覆盖率均超过99%①中共中央组织部，2018：2017年中国共产党党内统计公报，见中组部网站，http://news.12371.cn/2018/06/30/ARTI1530340432898663.shtml。。

乡、村组织人口管理强度持续下降，基层组织有可能实现乡村治理与服务水平的提升。尽管乡与村的组织设置随着人口转移快速减少，但乡与村管理的人口规模依然在下降。数据显示，平均每个乡镇管辖乡村人口从2002年的1.99 万人降至2017年的1.82 万人②平均乡镇管辖乡村人口=乡村人口数/乡镇区划数，由于部分镇人口被统计入城市人口，所以乡镇平均管辖人口实际上会更多。，平均每个村委会人口从1148 人降至1040 人（图1）。合乡并村是我国经济与人口发展趋势的必然结果，与此同时，1995年至2017年间，我国村委会平均成员数始终维持在4-5 人左右。在工作人员编制不增的情况下，这一变化意味着基层政权与自治组织可能实现用更多的精力、更高的标准管理服务现有乡村人口。

图1：我国乡镇与村委会平均管理人口数

在行政组织及其代理之外，农村新型经济与社会组织快速发展，成为乡村治理的重要主体。自党的十七届三中全会提出扶持农民专业合作社以来，我国农民专业合作社迅速发展，从2008年末的11 万户快速增至2018年末的217 万户，占实有市场主体比重从2008年的0.28%上升至2015年底的1.98%（图2）。在农民互助组织方面，我国社区互助型养老设施的个数近年快速发展，从2014年的40357 个到2017年的82648 个，在3年内即翻了一倍，这其中相当一部分建在农村地区。这些互助养老机构并非都进行了组织注册登记，但事实上具有自我组织、自我服务、自我管理的性质。

图2：我国市场主体中农民专业合作社发展情况

（四）农业户籍人口的公共服务有所提升

公共服务与社会治理是社会建设相互促进的两大组成。随着城乡一体化发展迈出新步伐，农村教育、卫生、文化、环境等社会事业快速发展，城乡居民基本医疗和养老保险制度开始并轨，异地就医“一站式”报销制度逐步建立，资源配置均衡化程度有所提高。“中国民生调查”显示，2017年农村居民对食品安全、环境的满意度进一步提升，分别达到62.9%、66.1%（国务院发展研究中心课题组，2018：25-26）。农村公共服务的改善通过解决农民切身民生问题，大大减少了农村不稳定因素。

农村进城务工人员权益保护工作得到高度重视，服务保障更加有力，使得进城农民社会融合度大幅提升。在中央层面，未签订劳动合同、拖欠农民工工资、社会保障不足、子女随迁就学难、劳资纠纷维权难、居住条件差、就业创业信息缺乏、劳动技能不足等与乡村外出务工人员切身利益相关的议题得到高度重视，有关工作机制不断完善，取得了较好成效。在地方层面，各地基于现代信息技术，大力推行网络问政、网络服务、远程监督等治理创新，部分缓解了因人口流动导致的公共服务办理与治理参与不便的状况，提升了村民自治的效能。

二、我国乡村治理存在的突出问题

尽管当前我国乡村治理取得了一些成就，但地区间发展不均衡与固有文化差异增大了治理难度，乡村治理难以形成普遍有效的模式。从经济基础看，发达地区农村有产业和集体经济收入作为财力支撑，但绝大多数欠发达农村集体经济薄弱，或没有任何集体经济收入，成为缺乏产业的“空壳村”，乡村治理缺乏可用资金。从政治环境看，边疆与部分西部地区地广人稀，基础建设薄弱，治理半径大，反恐维稳、民族团结任务重，类似，首都及周边地区面临安全稳定压力大的问题。从主要矛盾看，北上广等发达地区的农村接近城镇，外来人口集聚，流动人口管理服务压力大，房屋拆迁、土地征收项目多，经济利益纠纷多，而贫困地区农村的首要任务是脱贫摘帽，解决“两不愁、三保障”问题。

从国家治理整体看，当前乡村治理仍然是我国社会治理的薄弱环节，表现为：自治、法治、德治相结合的治理体系尚不完备，基层治理的组织能力与水平不足，作为治理主体的乡村人口持续外流，公共服务支撑作用尚不充分。

（一）法律与道德的社会规范作用有限

德法并用是我国传统治理的重要特征，但当前我国乡村治理面临法治基础薄弱而德治影响式微的困境。

法治基础薄弱有三方面表现。一是由于法律知识有限，法律诉讼周期长、成本高，农民“信访不信法”“信权不信法”现象普遍。一些地方还存在用民族习惯法与宗教教义去解决纠纷，法治意识薄弱。二是一些重要法制建设滞后于乡村治理实践。比如，村委会自治组织法主要涉及村治的组织架构，对村民自治的具体实施程序与规范涉及不够。再如，在乡村集体土地权益分配、集体经济组织管理以及安全生产、环境保护方面，有关法规的制定与修改无法及时推进，导致治理无法可依。三是乡村治理的重要主体未能起到尊法用法执法的示范作用。地方政府面临综治维稳的考核压力，习惯依靠经济补偿手段化解矛盾纠纷，导致农民在涉及土地征收、房屋拆迁、移民安置等事件上往往选择信访而不信法。基层选举过程中拉票贿选、政府干预、宗族主导等不合法现象依然存在，有些地方村干部以言代法、以权压法、徇私枉法、滥用权力，无视法律的存在。

我国传统社会是礼俗社会，“一辈子官司几辈子仇”，依靠德高望重人士的礼治教化来达到无讼的境界，但当前我国农村的德治环境受到市场化、城镇化的猛烈冲击。这突出表现为：随地吐痰、乱倒垃圾、不遵守交规等不文明行为依然普遍，大办宴席、薄养厚葬、天价彩礼、互相攀比等陋习依然存在，精准脱贫过程中出现了等靠要思想；农村家庭关系日趋多元，家庭婚姻纠纷时有发生，不守婚则、不孝父母、家庭暴力现象增多（韩俊，2018），离婚率快速上升；睦邻互助的农村社会情谊开始淡化，红白喜事外的互相帮忙开始需要付费；村规民约运动火热，但多内容雷同，停留于上上墙，部分民族地区寨规等地方规范作用减弱；乡村德治的关键是德高望重人士的教化作用，但当前突出的问题是发挥这种作用的乡贤人士的缺乏。

（二）基层政府的责权能配备不适应治理需要

治理既需要多元主体的参与，又需要政府自身的治理创新，而当前我国的乡村基层政府在权责能配置方面尚难以适应这一需要。

从治理职责看，由于缺乏部门间统筹协同的顶层设计，我国社会治理实践中部门条块分割、各自为政的问题普遍存在，呈现出碎片化的局面。单就网格化而言，在国家综治委社会管理办公室撤销后，各地基层网格化治理就出现了政法、城管、政府指挥调度中心、12345热线多线作战的现象。在基层社区治理创新过程中，组织、政法、民政、农业农村等条线均培育与引导了一批先进典型，但部门合力体现不够，互认与推广程度不高。总体上，政法系统社会治理手段主要是综治管控、矛盾调解、司法诉讼等，而民生系统主要是公共服务供给、共同体建设、公益慈善培育等，二者理念不一，需要统筹兼顾。

从治理权限看，乡镇级政府承担了区域内经济社会发展的几乎全部职能，这包括乡村管理与公共服务，而有关的行政权力集中在区县。大量部门的垂直管理设置更是束缚了乡级治理的手脚，导致乡镇无限管理服务责任与有限权力间的矛盾突出。针对这一问题，目前的两类探索取得了一定成效：一是“街乡吹哨、部门报到”式创新，主要目的在于把行政治理力量下沉到基层；二是12345 市民热线，民众可以将问题直接反映到市级层面，市级通过行政压力迫使问题得到解决。

从治理能力看，当前政府工作人员中不理解治理、不知如何治理的能力不足问题较为突出，在基层、在农村地区，这种治理认识偏差与能力恐慌尤为明显。表现在实践上，就是地方政府普遍将社会民生工作等同于社会治理，以民生建设替代社会治理，对发展民生、投资民生工程比较重视，社会治理工作则停留于文字上。

（三）乡村自治的活力与效能未充分释放

党领导下的村民自治是我国乡村治理的基本制度设计，由于多方面的条件约束，目前我国乡村自治的整体水平不高，效能未能充分释放，活力也显得不够。

从经济基础看，农村税费改革后，乡村治理少了抓手，村庄公共事务筹工筹资时，村民响应程度低。同时，大量乡村缺乏集体经济收入和产业，成为空壳村。比如，辽宁有60%的乡村没有集体收入，有90%的农村集体收入在5 万元以下。而工商资本下乡一方面缓解了农村资金缺乏的境况，但追求利润最大化与提升话语权的现实需要也促使了资本与权力的结合，导致村组织成为资本攫取村庄资源的代理，最终导致农民利益受损，也影响了村民对村两委的信任。

从基层政权运行看，基层政权经由财政资金与下乡资本强化了自治组织的行政化。上面千条线、下面一根针是基层自治组织一直面临的困境。税费改革后，政府加大对农村的财政转移支付力度，大量设立涉农专项资金，大力改善乡村基础设施与公共服务，推动社会主义新农村与美丽乡村建设，基层政权与农村关系从资源汲取型转变为资源反哺型。在财政资金、工商资本项目、公共服务、脱贫攻坚等工作任务不断向农村延伸的同时，乡级行政功能也进一步向农村延伸。比如，乡镇政府作为最终执行政府，对村两委下派任务指标，通过政绩考核、工资转移支付、村财乡管等方式，强化对村两委的控制。由于行政治理和村民自治主体的权力来源和利益诉求不同，两套治理机制暗含相互矛盾的治理诉求，并且在各自运作的领域自发性互相排斥（李友梅，2017），村级组织的行政化对村民自治空间形成挤压。比如，在推进美丽乡村建设、脱贫攻坚等工作时，一些地方出现了“代民选择”“替民决策”现象，使得有关工作既偏离了中央以人民为中心的初衷，也无法满足村民的现实需要。随着自治组织行政化与权威下降，村民参与治理的主观意愿进一步下降，以至强化了群众对政府的依赖（李建伟，2019），出现了“上热下冷”“干部在干，农民在看”的现象。如果这种困境无法得到缓解，乡村振兴与乡村治理将缺乏内生动力，依赖政府便会成为常态。

从基层组织建设看，乡村两委组织软弱涣散，乡村治理的战斗堡垒作用发挥不充分。从根本上看，农村劳动力向城市转移，乡贤精英外流，使得村支两委力量整体上受到削弱。具体看，基层党员干部组成老龄化，文化程度不高，治理素养与技能不足，难以适应新时期治理需要，加之村干部政治身份低、经济待遇不高，进而为官不为、发挥作用不充分，群众认可度、信任度不高，乡村公益事业难以发动群众。在一些地方，村干部队伍中甚至混入了“黑恶”势力，侵吞农民利益。从与新型农村组织关系看，村两委与其他村级经济社会组织之间治理边界有待进一步明确厘清。在沿海发达地区，村两委与集体经济组织存在功能、责任与成员资格范围的交叉重叠，二者法律关系不清导致诸多治理风险。

从乡村自治程序看，当前农村党支部多采取乡镇党委委派与选举相结合形式，村长多由村民选举，如何实现基层党建与村民自治的统一、支部书记与村主任一肩挑均亟须建立合法程序。具体到村民自治的实施，由于村务自治的决策程序与议事规则不清晰，村民大会与村民代表大会等重要治理机制功能无法充分发挥，村民利益表达与反应机制不畅通，公共事务由少数干部说了算。在乡村选举过程中，家族、土地开发商等利益集团干扰乡村选举等问题难以有效避免，加之村务公开及财务公开执行不彻底或者走样，导致乡村权力脱离群众，基层社会矛盾累积。

（四）人口外流导致乡村治理主体缺失

我国自古就是农业人口大国，现代化与城镇化进程改变着城乡人口的数量与结构，进而影响乡村治理的主体结构。从绝对规模看，1978年以来我国乡村人口先是不断上升，在1995年达到峰值8.6 亿人后，开始持续下降，到2018年降至5.6 亿人，下降了整整3 个亿。从结构看，改革开放开启了农村人口城镇化与非农化的大进程，乡村人口比重从1978年的82%下降到2018年的40%，农业户籍人口的比重则从1978年的84%下降到2014年的63%（图3）。这其中，大量以农民工等形式存在的人口向城市转移，流动人口最多时于2014年达到3.0 亿人，2018年仍有2.9 亿人。

图3：我国乡村人口数量的变化

尽管乡村人口流出一定程度上改善了农村居民生活水平，提升了农民的文明素养，但也直接导致乡村治理主体的流失（李建伟、王伟进，2018）。从我们调研的情况来看，在山区乃至欠发达的平原地带，一些村常住人口只有200-300 人，传统的乡村治理模式难以为继。这种治理主体缺失导致的困境体现为：大量外出人员无法行使村民选举等民主权利，乡村治理过程无法得到更多群众的参与和监督；乡村社会治理与公共服务供给人才缺乏，农村出现了两委班子老化、医生与老师队伍后继无人等问题，以至一些地方出现了看不懂中央文件的现象；乡村社会出现了严重的三留守问题，家庭纠纷增多，未成年人辍学与犯罪增多，“村霸”等黑恶势力壮大，村民人身财产安全受到威胁。在沿海发达地区的流入地农村，外来人口流入导致户籍人口与非户籍人口的结构性“倒挂”，对流入地的公共服务与管理能力带来巨大挑战，围绕公共服务均等化、公共事务参与权等问题还出现了新的群体间利益冲突。

（五）乡村治理依托的公共服务仍是短板

现代治理注重寓治理于服务，服务是治理的重要依托。整体上，当前乡村的公共服务难以满足乡村人民日益增长的美好生活需要，也使得乡村治理缺乏足够、有效的服务与信息载体。

长期以来我国城乡差距大，体现得最直观、农民反映最强烈的依然是基础设施和公共服务领域。在基础设施方面，全国有1/3 左右的行政村村内道路没有硬化，近1/3 的村生活垃圾没有集中收集处理，超过80%的村生活污水未得到集中处理，使用无害化卫生厕所的农户比例不到一半（韩长赋，2019）。在基本公共服务方面，养老、教育、医疗服务方面供给仍不充分，农民看病、子女上学还有不少困难，因病致贫普遍存在，进而引发社会矛盾。比如，2017年我国农村地区每万人口幼儿园数为1.56所，与城镇2.03 所还有较大差距。一些地方为解决乡村人口向城镇聚集后的大班额问题发展民办教育，因为学费高、新装修房屋存在环保问题引发群体性事件。此外，以行政村为单元的配置方式使得公共服务远离甚至超出村民的生活半径。

在传统公共服务之外，农民对金融、法律、文化、环境等新型服务需求不断增长，但供给不够。比如，面向乡村的图书馆、博物馆、文化馆设施仍显稀少，村级文化广场多面临维护经费不足、产品供给少、与乡村需求不衔接等问题，实际效果欠佳。再如，不少村庄还没有连上4G 网络和宽带光纤。据统计，2018年末我国非网民规模为 5.62 亿，其中农村地区非网民占比达63.2%（中国互联网络信息中心，2019），这不利于智能治理在乡村的开展。

三、推进乡村治理现代化的政策建议

针对我国乡村治理过程中面临的主要挑战与存在的主要问题，总结现有的成功经验，我们认为当前推进乡村治理现代化的大思路主要是两条：在必要的顶层设计框架下鼓励地方充分探索；在城乡一体化发展中、在新型城镇化与乡村振兴的大局中推动城乡治理的联动。

实现必要顶层设计与充分地方探索相结合。坚持问题导向、因地制宜，合理限制范围，将顶层设计的重心放在规划引导、组织统筹、政策协同、资源整合上。积极借鉴北京社会工作委员会、成都社会建设委员会与城乡社区发展治理委员会等创新经验，成立社会治理工作委员会，明确牵头和成员部门及其职责分工，完善社会治理体制。编制社会治理专项发展规划，明确乡村治理的目标与关键任务，形成可操作、可量化、多维度的指标体系，并应用于干部考核。加强诚信、信息管理等基础性制度建设，适当安排乡村治理专项经费，保障乡村治理资金，改进公共财政预算管理，提升社会治理工作绩效。鼓励自下而上多样化的探索，避免一刀切，激发乡村治理适应各地实际的内生活力。

在城乡融合发展中推进城乡治理联动。从新型城镇化与乡村振兴的大局部署城乡社会治理工作，协同推进农村产权制度改革与城镇户籍制度改革，便利人口双向流动，从基本制度上助推城乡治理联动。发展乡村产业，统筹乡村集体土地与集体经济收入的使用，引入社会资本、公益共建等方式，全面补足农村公共服务短板。切实保障农民土地权益，提升社会保障水平，加强技能培训与职业教育，增强土地流转后农民的就业创业能力。

加快推进城乡公共服务体系的统筹规划与部署，融合城乡公共服务资源，推动公共服务资源更多向农村倾斜，为城乡居民提供标准统一、制度并轨、基本均等化的公共服务，以基本公共服务均等化兜起城乡社会稳定的底，推动城市治理与乡村治理的信息互通与协同联动。大力推进乡村厕所革命与垃圾分类，改善乡村人居环境。在网格化、信息化中充分挖掘社会服务功能，变网格的治安监控与信息反馈导向为服务导向，寓治理于服务。

逐步实现城乡网络信息系统互联互通，充分发挥现代信息技术作用，助推城乡公共服务与社会治理的智能化运行。依托大数据平台与技术，加强人口登记、信息管理和监测预警，实时掌握乡村人口居住流动动态。结合当前各地基层治理平台建设工作，推行“电子村务”“掌上社区”，便利基层部门间、干部之间、干群之间的互动对接，提高政府行政效率，推动乡村公共服务信息化、集成化、便捷化发展。加快建设信息化、智能化乡村社会治安防控体系，继续推进雪亮工程建设，建立定期维修护理机制。

在这一大思路下，我们认为当前推进乡村治理现代化的重点在如下方面：

（一）有效激活法律与道德在乡土社会的规范作用

加强重点改革领域法规立改废工作，形成村民自治的规范指南，完善集体经济组织的管理体制，积极稳妥推进土地产权制度改革。适应人口结构与流动变化，在不调整村两委换届选举年份的基础上，将换届选举的具体时间调整为流动人口集中返乡的春节期间。放宽非户籍常住人口及党员参加常住地社区两委选举限制，扩大流入地的政治与社会参与，促进社会融合，推动城乡治理的互动。将扫黑除恶专项行动的经验转化成乡村公共安全的制度化举措。健全乡村治理法治化监督与考评体系，加大对乡级政府和村两委的依法监督和问责，将权力扎在制度的笼子里面。依托现代信息化技术，建设乡村“智慧法院”。普遍建立乡村法制顾问制度，发挥好退休法律教师、法官、检察官、律师、民警作用，提升乡村治理人才队伍法治素养。

推进文旅创新，深入挖掘地方乡规民约、家风古训、文化名人所蕴含的道德规范，发挥道德教化作用，引导农民孝老爱亲、勤俭持家、重义守信、向善除恶。广泛开展好家庭、好媳妇、好儿女、好公婆、好党员、好村官、好老师、好村医等评选表彰活动，深入宣传有关典型事迹，形成尊道崇德的良好社会氛围。

（二）积极打造党政经社各类组织的治理合力

优化基层党政机构设置，明确乡镇政府对派驻机构的牵头领导权力，下沉部分执法权，形成乡村治理合力。进一步推进合乡并镇，按人口比重优化基层政权与自治组织设置。坚持乡镇政府指导、支持和帮助村委会的法律定位，在具体事项中细化乡镇政权与村支两委关系，推动基层自治组织减负。

高度重视农村党组织建设，积极发展年轻党员，提升农村基层党组织创新活力。落实村党组织对农村社会治理工作的领导，进一步理顺农村基层党组织与村民自治组织、集体经济组织、公共服务站（所）间的权责关系。禁止下乡资本代表进入村两委，建立村企协调委员会等中间性组织，夯实政权基层基础。制定村委会组织民主选举、决策、管理、监督的制度细则，做实村民会议、村民代表会议和村务监督委员会的作用，形成乡村治理的内生动力。

大力发展村集体经济组织，将培育农村经济组织与保持农村经济组织的活力作为乡村治理的根本支撑，充分发挥新型生产合作组织振兴产业、积累资金、集聚人才的作用。推动集体经济组织公司化发展，推动多层次治理实践，优化乡村治理主体结构。

适当降低注册门槛，鼓励乡村社会组织发展。通过政府委托采购、以奖代补、民办公助等方式鼓励社会组织、企业等主体参与治理。搭建社区共建理事会、乡贤参事会、泥腿子监理、公德评议团、十户联保等平台，探索治理社会化的新型机制，培育村民文明议事、友好协商的素养与技能，扩大乡村居民参与。

（三）多渠道建设现代化的乡村治理人才队伍

改变三农投入重资金、重项目的做法，更加重视乡村人才队伍建设。实施乡村头雁工程，通过给予财政奖励与补贴、支持租赁与购买农村土地、鼓励离退休人员还乡、设立返乡人才工作驿站等举措引导人才向乡村回流，放宽户籍、年龄等限制，探索向社会招聘职业村干部，便捷人才向农村流动的渠道。搭建乡贤理事会、协商会等平台，充分发挥退休干部、农民企业家、优秀农民工等新乡贤在乡村教化、纠纷调处、发展集体事业中的作用。加强基层社会治理与公共服务系统公务人员专题培训，针对乡村基层干部增加社会调解、社会服务、心理疏导、民主协商、法律咨询等技能培训，提升治理能力。在社会学、管理学、法学、心理学、教育学等相关学科中开设社会治理专业，培育专业社会治理人才。加大社区社会工作者培养，推进社工长期入驻社区，依托专业特长辅助基层党群组织开展工作。