防范化解金融风险攻坚战的重点领域及举措

张宗俊

防范化解金融风险攻坚战，是党中央站在新的历史方位，着眼国际国内发展大局，深刻分析把握时代背景，审时度势做出的重大战略部署。打好金融风险攻坚战，既要立足当前，对重点领域风险“心中有数”，对如何化解“胸中有策”，更要着眼长远，注重源头治理，构建长效机制。

防范化解金融风险攻坚战的重大意义

党中央高度重视金融工作。十九大提出打好三大攻坚战，将防范化解重大风险列于首位。2017年12月，中央经济工作会议强调：“今后三年要打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险。”2019年2月，中央政治局第十三次集体学习进一步强调：“坚决打好防范化解包括金融风险在内的重大风险攻坚战，推动我国金融业健康发展。”党中央作出防范化解金融风险攻坚战的战略部署，具有重大而深远的意义。

打好金融风险攻坚战是巩固党的执政基础和地位的重要保障。习近平总书记指出：“金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。”金融安全关系着老百姓的“钱袋子”，维护金融安全就是为人民群众守好“钱袋子”;没有金融安全，国家整体安全就难以得到有效保障。打好金融风险攻坚战具有非同寻常的政治意义，关系国家安全和发展全局，关系到践行维护人民利益、增进人民福祉，坚持以人民为中心的发展观，关系到增强党的执政基础，巩固党的执政地位。

打好金融风险攻坚战是推动经济高质量发展的重要支撑。金融风险隐患丛生，经济发展便会失去长期支撑。必须防范和应对“灰犀牛”“黑天鹅”及“明斯基时刻”的到来，为实体经济发展创造良好的金融环境，不断深化金融供给侧结构性改革，提高金融服务经济高质量发展的水平和能力。打好金融风险攻坚战是实现经济高质量发展、全面建成小康社会必须跨越的重大关口。

打好金融风险攻坚战是金融自身稳健发展的重要路径。金融业是天然经营风险的行业，防风险是金融业的永恒主题。当前，我国金融业风险易发高发、点多面广，结构失衡问题突出。金融业脱离实体经济过度发展，滋生大量金融风险，对实体经济产生副作用;实体经济中各类风险也加速向金融部门传导和集聚，在金融行业内部发酵后再次向其他领域扩散，金融风险传导、叠加、演变、升级为重大经济风险的可能性不断加大。打好金融风险攻坚战对于金融业持续稳健发展具有重要意义。

打好金融风险攻坚战是实现对外开放新局面的重要举措。当前，全球正处在百年未遇之大变局。十八大以来，我国坚持对外开放基本国策，扩大全方位开放新格局，深度融入世界经济体系。然而，全球经济复苏缓慢，国际贸易保護主义抬头，中美贸易摩擦将长期持续，我国面临更加复杂的国际外部环境，金融业更是面临着严重的外部冲击风险。在推进开放的同时，高度重视并切实做好金融风险防控工作显得尤为重要。

金融风险的现状及其原因分析

打好金融风险攻坚战，必须找准风险重点，剖析风险成因，采取有效的针对性措施。

主要风险及表现形式

当前，我国金融风险总体可控，但金融风险攻坚战任务依然十分艰巨。金融风险按照其影响范围及承受主体不同，可从宏观、中观和微观三个层面来划分。

从宏观层面看，当前最大的金融风险是信用过度扩张的高杠杆风险。我国金融业扩张迅速，远超同期GDP增速。根据银保监会、中国信托业协会、中国证券投资基金业协会公开数据计算，2008～2018十年间金融业资产规模从不足70万亿元增至350万亿元（包括银行业资产、保险业资产、信托资产和资产管理业务规模），增长约4倍，银行业总资产从62万亿元增至260万亿元，增长约3.2倍，而同期GDP仅增长1.8倍。金融高杠杆风险反映在实体经济部门，就是当前地方政府、企业、居民的过度负债问题。2018年末，多个地方政府债务率仍超过或逼近国际通行100% 警戒线，非金融企业杠杆率153.6%，居民杠杆率53.2%，其中住房按揭贷款占全部居民贷款54%，是居民加杠杆的主要途径。信用过度扩张，一方面，使实体经济负债率过高，一旦发生风险，将在金融体系内引发连锁反应或系统性风险。另一方面，在过度金融化倾向影响下，社会资本大量进入金融领域，通过投机行为赚快钱，国内金融市场流动性泛滥、金融炒作四起，也导致中国经济过度金融化。

从中观层面看，主要表现为交叉传染的金融风险。一是“影子银行”风险。金融创新业务、新兴金融业态不断涌现， 规模庞大的“影子银行”应运而生，这些机构或业务未纳入正规监管，往往利用监管空白“打擦边球”，风险不断滋生、蔓延。

二是交叉金融风险。银行业通过理财、信托等渠道开展跨市场业务。据统计，2018年银行业非保本理财存续余额22.04万亿元，信托受托资产规模22.7万亿元，虽有所下降但仍处历史高位。一些产品多层嵌套，期限错配，透明度差，机构之间权责利扭曲，使风险难以测量和管理，极大增加了风险传染的隐患。

三是互联网金融风险。以P2P为代表的互联网金融前期缺乏管理而“野蛮生长”，行业内良莠不齐，风险频发。2018 年11月我国P2P网贷平台数量高达6426 家，其中停业及问题平台就有5245家。部分互联网金融企业以普惠金融之名，行非法集资、庞氏骗局之实，涉及金额巨大、人数众多，极易诱发跨区域社会风险。

从微观层面看，主要表现为单体金融机构风险。一是信用风险。受经济下行影响，金融机构资产质量恶化，不良资产反弹压力较大，2018年末我国商业银行不良贷款余额2万亿元，不良率1.89%，较2017 年末呈上升趋势。虽总量不高，但由于分类不准、假出表等行为，底数不够真实， 隐性风险较大。

二是流动性风险。金融市场规模迅速增长与金融机构高杠杆趋势加大流动性风险，部分中小机构借同业业务快速扩张， 资金来源和运用的期限错配问题严重，在经济下行和金融市场波动情况下易爆发流动性风险。

三是操作风险。理财、票据等案件时有发生，外部欺诈案件频发，基层机构操作风险突出，有的甚至“监守自盗”、内外勾结，严重危害金融安全。

四是声誉风险。互联网、自媒体时代，金融业消费者投诉、服务质量差、违规行为等往往成为社会焦点，可能导致声誉风险多发，一旦处置不当，极易引起信用风险、流动性风险等其他次生风险。

风险成因及根源分析

综合分析，金融风险产生的原因是多方面的，既受宏观经济形势复杂多變、国内经济面临“三期叠加”重大挑战的影响，也与社会信用体系不健全、诚信建设亟待加强等因素有关。从金融业自身来看，主要原因如下。

金融行业“脱实向虚”，过度扩张。信用扩张是金融的重要特点之一。但金融业扩张超过合理限度、甚至背离实体盲目扩张，必将滋生大量泡沫。2011～ 2018年，我国社会融资规模增速远超GDP 增速，由76.7万亿元增至200.8万亿元， 与同期G DP之比由1 5 7%升到2 2 3%。同时，金融业在利润驱动下偏离主业，资金“脱实向虚”。2010年以来银行业信贷资产占总资产比重逐步下降，2016年降至48.2%。大量资金并未进入实体经济，而是通过通道、同业、交易类业务在金融体系内部空转和套利，在推高资产价格的同时导致金融风险大幅上升。历次金融危机教训都表明，信用过度扩张是金融风险积聚甚至爆发的总根源。

金融机构体制机制存在弊端。金融机构自身也存在理念偏差、定位不清、价值观缺失、机制不健全等突出问题。一些机构经营理念不审慎，考核激励导向有偏差，存在一定的规模情结和速度情结。部分机构市场定位摇摆不定，同质化竞争严重，自身经营特色和核心竞争力不强。个别机构缺乏正确的社会价值观和社会责任意识，过分追求自身效益和短期回报，对社会效益和持续发展重视不够。部分中小机构公司治理不完善、合规文化缺失、内控机制不健全，风险管理能力无法很好适应风险防范要求。

金融监管有效性不足。面对金融业快速发展，金融监管职责边界不清、制度短板、手段滞后、资源不足等问题日益突出。监管职责边界有待进一步厘清，横向、纵向监管协调机制有待完善。监管规制建设亟待加强，部分监管制度跟不上金融业发展，部分业务领域监管制度不健全。监管手段和技术落后于金融发展和创新，风险识别、监测、预警、处置能力亟待提高。监管力量相对薄弱，特别是基层监管力量严重不足，监管人员专业化水平亟待提高，无法有效满足金融机构、金融业务快速发展的需要。

对策举措

打好金融风险攻坚战需要社会各方面共同努力。作为金融机构和金融监管部门，首先应眼睛向内，查找自身不足，苦练内功，把自己的事情做好。重点应把握好以下几个问题。

提高政治站位，牢固树立正确风险观

看不到、看不全、看不透风险是最大的风险。必须提高政治站位，树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，强化战略思维、辩证思维、底线思维，为打好金融风险攻坚战提供坚强的思想保障。

一是树牢战略思维。习近平总书记说，战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。必须树立大局观，不能仅就金融谈金融，就风险论风险，而应从国家经济社会发展大局去思考;树立全局观，不能仅限于单个机构、单个部门、单个地区谈风险，而应形成全国“一盘棋”的风险防控格局;树立长远观，不能仅考虑眼前，而应从全面建成小康社会整个进程去考虑，标本兼治，既精准处置存量风险，又严密防控新生风险，防止“按下葫芦浮起瓢”，让金融风险攻坚战经得起历史检验。

二是强化辩证思维。充分运用唯物主义辩证法，指导打好金融风险攻坚战。坚持全面地看，既看到挑战，增强忧患意识、危机意识，又看到机遇，保持战略定力、坚定信心。坚持联系地看，把握服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的内在联系，统筹推进“三大任务”，将服务实体经济和深化金融供给侧结构性改革作为防范风险的根本举措。坚持发展地看，始终牢记防风险的根本目的是为了发展，坚持在发展中解决问题、化解风险， 实现金融业发展向高质量转变。

三是运用底线思维。增强前瞻意识， “图之于未萌，虑之于未有”，从最坏处着想，努力争取最好的结果，准备好防范风险的先手，防微杜渐、防患于未然。守住风险底线，建立完备可靠的应对之策和应急机制，部署好应对和化解风险挑战的高招，防止个别风险演化为区域性和系统性风险。坚持稳中求进，在守住底线的基础上稳扎稳打，步步为营，既积极主动化解风险，又科学把握工作力度和节奏，切实防止“处置风险的风险”。

突出重点领域，精准有效地处置存量金融风险

习近平总书记强调，“精准有效处置重点领域风险”。当前，存量风险总体仍处于高位，必须持续抓好存量风险的处置和化解，真正把重点领域风险控制住、降下来。

一是深入推进结构化去杠杆。分部门、分债务类型制定措施，推动宏观杠杆率稳定和逐步下降。对地方政府融资平台，按照“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”思路，短期逐户评估、稳妥处置存量客户风险，长期推动相关业务市场化转型，摒弃对财政兜底的依赖。对企业，健全联合授信和债委会机制，推进市场化债转股和“僵尸企业”处置，以金融机构“三量”（控总量、活存量、优增量）助推企业实现“三降”（降负债、降成本、降杠杆）。对房地产，坚持“房住不炒”定位，强化个人住房贷款审慎管理，抑制炒房行为，稳定居民杠杆率。

二是分类施策处置重点风险。有效锁定、合理缓释、稳健处置重点领域风险。对信用风险，严格分类标准，夯实风险底数，加大不良处置，足额计提拨备，强化授信管理，守好资产质量生命线。对流动性风险，优化资产负债结构，合理规划资金来源和运用，健全救助机制，防范流动性风险发生。对交叉金融风险，按照“清理、减少、简化、透明”原则，有序压缩，构建“简单干净、质量至上、充分隔离”的资产负债表和表外业务表。对操作风险，定期排查，科学引爆，严肃问责， 遏制案件高发频发。对声誉风险，加强监测预警，实施立体化监测，构建分级预警和响应机制，加强应急演练。

三是继续深化整治金融乱象。坚持问题导向，持续整治金融偏离主业、违法违规经营等突出问题，针对体制机制漏洞、焦点热点问题、制度措施短板等实施“靶向治疗”。坚持“挂图作战”，自下而上建立问题清单，自上而下制定“作战图”，规划好、执行好分阶段任务，将“作战图”变为“效果图”。坚持从严监管，保持监管高压态势，建立违规行为负面清单，将屡查屡犯、屡禁不止的机构纳入“黑名单”“灰名单”，严格与监管措施挂钩，从严实施问责和行政处罚。

深化金融改革，努力健全風险防控长效机制

打好金融风险攻坚战，短期来看，重在猛药去疴，重典治乱，但长远来看，必须清除病根，固本培元。金融机构是风险管理的主体，承担着主体责任，必须深化金融改革，转变理念，夯实发展基础，堵塞风险源头。

一是坚守金融服务实体经济的本质。必须深化对金融本质和规律的认识，坚持金融服务实体经济的本质要求，回归本源，专注主业，把更多金融资源配置到重点领域和薄弱环节。树立正确的社会价值观，将社会价值与自身价值有机统一起来，统筹兼顾社会效益与自身效益，抑制唯利是图倾向。建立良性互动、互利共赢的新型银企关系，打造“命运共同体”， 使得银行“敢贷、愿贷”、企业“能借、能还”，出现困难时同甘共苦、共渡难关，多“雪中送炭”，少“釜底抽薪”; 金融机构之间也应加强合作，营造有序竞争环境，避免过度竞争、不当竞争。

二是深化金融供给侧结构性改革。增加有效供给，减少无效服务，优化融资结构和金融机构体系、产品体系、服务体系，为实体经济发展提供更高质量、更有效率的金融服务。明确各类机构市场定位，错位竞争，结合自身优势和禀赋特点，以市场需求为导向，提供个性化、差异化、定制化服务，大型机构发挥“头雁”作用，中小机构立足“中小”，避免“小马拉大车”。突出服务重点，积极支持普惠、民营、小微、扶贫，但须避免“一哄而上”“大水漫灌”或扶贫资金“户贷企用”等带来的新风险。

三是强化审慎经营。坚持内涵发展， 摒弃规模和速度驱动的外延式发展道路， 走规模、速度、质量、效益并重的“集约化”发展道路，行稳致远，打造“百年老店”。强化信用意识，建立与企业实际经营和资金运行周期真实匹配的授信机制， 改变过分依赖抵质押担保的做法，重视第一还款来源，改变只看企业“三张表”等硬指标的做法，重视企业文化、经营风格、负责人道德操守等软指标的判别。夯实合规基础，把合规管理纳入业务经营全流程，推进合规教育，注重抓早抓小， 营造合规氛围，构建“不敢违规、不能违规、不愿违规”的长效机制。

四是健全体制机制。健全公司治理机制，把坚持党的领导有效嵌入公司治理，全面规范股东行为。健全科学的激励考核机制和内控机制，发挥“三道防线” 作用，紧盯关键制度、关键岗位和关键人员，守好稳健经营生命线。坚持科技兴行，完善智能化风险分析、监测、预警和处理系统，提升全面风险管理能力。运用互联网思维，革新管理手段、产品体系和服务方式，加快推进智能化转型和升级。中小银行业可联合构建金融科技平台，建设金融科技生态圈。

全面从严监管，持续提升金融监管有效性

金融监管承担着为经济金融健康发展保驾护航的重要责任。必须跟上金融发展步伐，明确职责边界，补齐监管短板，改进监管手段，优化监管资源，打造综合、系统、穿透的有效监管，做到“管住人、看住钱、扎牢制度防火墙”。

一是明确职责边界。按照“监管姓监”“专注主业”要求，进一步明确金融监管职责定位，突出主责主业，避免目标设置过于多元化而导致监管目标冲突。完善金稳委领导下的金融监管协调机制，加强信息共享，建立职责清晰、责任明确的宏观审慎监管组织架构。进一步明确宏观审慎监管与微观审慎监管职责边界，如审慎规制、普惠金融、金融消费者权益保护等工作。厘清中央金融监管派出机构和地方金融监管部门对地方性类金融机构及业务的权责分配，避免监管交叉或错位，健全省（市）级金融监管协调机制，加强联动协作。

二是补齐监管短板。全面从严监管， 将所有金融机构、行为和业务都纳入监管范围，既管传统业务，也管创新业务; 既管持牌金融机构，也要加大对“无照经营”机构的严管严惩，避免监管“真空”。实施穿透监管，制定统一金融市场和金融业务监管规则，按照“实质重于形式”原则对不同金融机构的同类业务、同种产品执行同一监管标准，消除“影子银行” 的套利空间。尽快推动修改完善银监法、商业银行法、保险法等，加强监管规制建设， 及时对监管法规进行废改立，定好规矩、划好底线，避免“丛林法则”。

三是改进监管手段。工欲善其事， 必先利其器。加强新科技在非现场监管、现场检查等系统的综合使用，提高运用现代科技实施监管的能力。建立金融大数据信息库和全国统一共享的金融信息系统， 提升监管数据收集、整合、共享的实时性和实用性，增强风险早期识别预警能力。利用人工智能、云计算、区块链等技术， 强化非现场监管精确制导功能。优化现场检查，分机构、分区域制定差异化检查方案，精准打击高风险机构、业务，避免“人海战术”。加强市场准入，坚持准入前审核与准入后评价并重，管住金融机构主要负责人和高管人员。

四是优化监管资源。统筹配置监管资源，强化监管薄弱环节，充实基层监管特别是县（市）金融监管队伍，下沉监管力量，设立县一级独立监管机构，赋予相应的监管权责。优化金融人才引进和培养机制，培育专业精神和专业思维，提高专业素养和专业能力，打造符合现代监管要求的高水平、专业化监管队伍。压实监管责任，编制监管权力与职责清单，建立层层负责的监督和问责制度，同时加大正向激励力度，完善尽职免责和容错纠错机制， 充分调动监管干部工作积极性，切实弘扬恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神。

（作者系河南银保监局党委委员、副局长）