武文忠：围绕自然资源“两统一”核心职责 依法做好测绘服务保障

◎ 贾贞贞

国务院机构改革后，国土测绘工作迎来了全面融入自然资源管理大平台的新机遇，承担了服务自然资源“两统一”职责的新任务，同时也面临“十四五”发展的新需求，以及与相关高新技术深度融合的新趋势。2018年，作为自然资源部内设机构的国土测绘司正式组建，各省级自然资源主管部门均已挂牌，相应的国土测绘处室组建工作陆续到位，为全国国土测绘工作在新体制下全面履行职能夯实了基础。

过去一年来，全国国土测绘各项工作得到了有效推进，新型基础测绘体系正在形成。2000国家大地坐标系转换工作基本完成。基准站网服务能力稳步提升，自然资源系统已建成3040座卫星导航定位基准站，可向全国提供实时的亚米级定位服务和事后毫米级的专业测绘服务。基础地理信息资源不断完善，全国1∶10000基础地理信息数据覆盖已达到62%，这是历史新高点。基础航空航天影像获取能力不断提高，2018年完成了116万平方千米的遥感影像获取，超出往年平均水平两倍以上，覆盖率不断提高。全球地理信息资源建设有力推进，测绘行业管理日益完善规范，正在着力清理那些制约行业和产业发展的政策瓶颈。

站在新的历史起点，国土测绘工作有哪些新的职责和定位？测绘行业将迎来哪些新的变化？测绘工作者们应该如何应对？对自然资源部国土测绘司司长武文忠的专访为我们指引了方向。

记者：机构改革后，自然资源部新组建的国土测绘司，和原国家测绘地理信息局的国土测绘司，在职责和定位上主要有哪些变化？

武文忠：自然资源部国土测绘司是在原国家测绘地理信息局国土测绘司工作基础上，转隶进来了测绘行业管理和基础测绘规划的职责，主要是测绘资质管理和企业信用体系建设，以及测绘专业技术人员执业资格管理，即注册测绘师的管理，基础测绘规划计划的编制、组织实施和评估，而转隶出去的是地理国情普查和监测方面的工作。

从定位讲，过去的测绘工作是面向全社会的“普适性服务”，现在有了更具体、更明确的服务对象和目标，即为自然资源“两统一”职责履行做好服务。陆昊部长多次强调，测绘工作是极其重要的基础性工作，不仅为生态文明建设、自然资源管理服务，还要为经济建设、国防建设、社会发展做好保障，不要把它想小了、看小了。从另一个角度理解这句话就是，测绘工作既要围绕自然资源“两统一”职责履行这个中心或重心服好务，也要落实为经济建设、国防建设和社会发展做好保障服务的法定职责。

记者：围绕自然资源部核心职能的履行，您认为有哪些方面是测绘工作应该重点把握和应对的？

武文忠：陆昊部长曾指出，测绘工作是自然资源管理的重要技术手段。从测绘工作的技术特点来看，我认为可以从三个方面来发挥我们的优势和作用。

第一是为自然资源管理摸清家底。如何摸清？陆昊部长经常强调的卫星遥感+精确定位，这都是测绘最擅长的。第二是为国土空间规划、用途管制、生态修复等提供统一的底板，或者说“一张图”。这个“图”就是“蓝图”“地图”，测绘队伍当然是最权威、最专业的提供者。第三是为各项决策提供数据和空间分析支持。空间分析与辅助决策是地理信息系统技术的基本功能，也是我们测绘工作的数据和技术优势所在。

2019年全国自然资源工作会上，在落实“多规合一”建立国土空间规划体系、坚决守住耕地保护红线、促进海洋经济高质量发展、第三次全国国土调查等多项重点任务中，都提出了建设“一张图”“一个平台”“时空信息数据库”和对卫星遥感、形变监测等测绘核心技术的需求。这些需求一方面说明了部各司局在履行各自职责的过程中，已经充分认识到了测绘技术和数据的重要性与不可替代性，另一方面也为测绘工作服务自然资源“两统一”指明了切入点和方向。

记者：国务院于2015年批准发布了《全国基础测绘中长期规划纲要（2015—2030年）》，目前对于到2020年的中期任务完成情况怎样？在国土测绘工作全面融入自然资源管理大格局后，全国基础测绘的主要目标和任务会不会有明显变化？

武文忠：基础测绘作为一项基础性、公益性的事业，同时也具有相对稳定性和长期性，中长期规划纲要对于到2030年宏观层面上的方向性、原则性安排是不会变化的。经过近四年的实施，中长期规划纲要提出的现代化测绘基准体系建设，基础地理信息资源建设与更新，应急测绘能力建设，边境测绘、卫星测绘、新型基础测绘体系建设等任务已不同程度地得到落实。下一步我们将对“十三五”阶段基础测绘规划任务的实施情况进行评估，并在这个基础上，按照《测绘法》的要求，会同国务院相关部门启动全国“十四五”基础测绘规划编制工作。

记者：请您简要介绍“十四五”基础测绘规划编制的计划安排，有哪些方面的工作是我们会在这一阶段去重点谋划的？

武文忠：全国“十四五”基础测绘规划编制将在今年启动，国土测绘司通过2月底召开的全国国土测绘工作座谈会向各省级自然资源主管部门提出了这项工作任务，相关文件正在研究制定中，形成后会尽快下发部署。目前已在组织开展相关预研工作，争取在2020年底完成编制，依法报国务院批准后印发实施。

在规划编制过程中，我们将特别注重对重大项目和重大工程的预研和凝练，在工作座谈会上提出了一些初步设想和方向，希望业界同仁积极建言献策，共同为“十四五”基础测绘重大工程的科学设立贡献力量。

记者：在全国国土测绘工作座谈会上，林草局、地调局和海洋方面的相关人员也参加了会议。机构改革后，对于将国土测绘工作全面融入自然资源管理，部里各司局间是否有相关合作在推动？

武文忠：相关工作我们正在积极推进，例如和国土空间规划局，我们在智慧城市、大湾区建设等方面正在共同开展相关工作，和林草局、地调局也有一些工作正在形成合作意向，具体的项目计划还在研究和落实过程中。2018年底，我们向部里20多个业务司局发出了关于基础测绘和基础航空摄影影像需求的调研函，今后在制定基础测绘和航摄计划以及设定相关技术指标时，会更进一步考虑自然资源部核心业务需求，让我们的测绘服务更有效、更到位。

记者：目前全国各地的机构改革工作正在逐步推进，您对地方层面的国土测绘工作有怎样的建议？

武文忠：在融入自然资源管理大格局后，测绘管理与基础测绘建设已成为各级自然资源管理部门的法定职责，我们要切实抓住这一新机遇，从体制上解决以往“腿短”“腿软”的问题。一方面，各省级主管部门要把握机遇，以“十四五”基础测绘规划作为切入点，落实市县基础测绘建设职能与任务，部署和指导市县基础测绘规划编制及年度计划的备案工作。另一方面，要植深测绘管理的根基，结合各地实际情况，实实在在地把测绘资质资格审批、信用体系建设、成果质量监督等管理关口下移、权力下放。

另外，我们希望通过智慧城市建设，各省级主管部门加强对市县测绘工作的指导和管理，更加主动作为，结合本地实际，大力推动智慧城市时空大数据平台建设与应用试点示范，着力推动建设成果在耕地保护、国土空间规划、用途管制、生态修复、违法建设用地快速发现与查处等自然资源“两统一”管理方面的应用，做出亮点和特色。国土测绘司今年计划在全国范围再择优启动8个左右智慧城市时空大数据平台建设试点，完成4个左右试点城市验收。

记者：我们注意到，新型基础测绘体系建设是近期国土测绘工作中大家普遍关注的一个话题，想请您对这项工作做个简要介绍。

武文忠：新型基础测绘目前还没有明确定义，但大家已对此做了大量探索，也寄予了许多期待，比如，“多测合一”“地理实体数据库建设”“一库多能”“按需组装”“定制化服务”等等。但这些新的理念、新的思路还需要经过大量的技术论证和实践检验才能确立和定型。我理解的新型基础测绘主要有两个关键词——“新型”和“基础”。

“新型”包含了产品体系新、技术体系新、生产组织体系新、法规政策体系新这四个方面。从产品体系来说，我们要在信息尺度、要素分类和覆盖范围上有变革性创新。当前基础地理信息数据的比例尺是按五或十的倍数进行划分，而真正适用于信息化的数据产品可能不再按照这样的尺度划分。基础地理信息要素分类和自然资源管理中的要素分类存在很多不一致，下一步我们要考虑如何对要素分类体系进行调整。对于要素覆盖范围，目前的数据主要集中在陆地表面，横向上对于海洋、纵向上对于地下，都是数据覆盖的薄弱区域。即使在陆地，当前也是以二维数据为主。陆昊部长曾提出，国土三调采用的仍然是二维的调查系统，在今后的国土四调工作中，要用上三维的调查系统。要实现这一目标，就得有精细化的三维基础数据。

目前我们首先要做的，是以新的产品体系建设作为切入点，来带动其他体系的更新换代。技术体系方面，要推动测绘技术与互联网、大数据、人工智能、物联网、云计算等高新技术的深度融合；生产组织体系方面，积极探索“统一规划、分级实施、协同更新”的生产模式，尽快实现一个地理实体只测一次的目标；相关法规政策体系也要与之相适应。

另一个关键词是“基础”，这就是说我们这项工作一定还得是满足政府和社会公益性需求、属于公共财政能够予以支持的范畴，而不能因追求“按需”就跨越到应该由市场调节的领域，去抢企业的“饭碗”。

记者：新型基础测绘体系建设的试点工作将会如何开展？

武文忠：要让新型基础测绘在国、省、市、县各个层面都得以实施，需要选择不同的层级分别进行试点，以取得可复制、可推广的经验。目前，自然资源部已将武汉市确定为全国首个新型基础测绘体系建设试点城市，下一步还将选取省级和地市级试点来开展这项工作。另外，在具体的技术试验方面，还需确定不同的试点内容、方向和解决的重点问题，所以需要确定试点工作技术牵头单位，强化顶层设计，加强统筹指导。

记者：还有一项在测绘行业中关注度较高的工作是全国卫星导航定位基准站的统筹管理和应用推进，在这方面您有怎样的看法？

武文忠：对于全国卫星导航定位基准站网的建设与应用，目前主要存在两方面问题：一是不依法备案、随意传输数据，给国家安全带来隐患；二是自然资源系统的基准站网需要统筹整合，优化服务机制。

对于这两个问题，首先要加强部内部外的协同管理、联合执法，与部执法局一起联合国安、保密及军队测绘部门，加大对危害国家安全行为典型案件的查处力度，落实《测绘法》规定的基准站网建设备案制度，以案说法，促进大家安全意识的提高。另外，要在充分调查研究的基础上，协调各省级主管部门以更高的站位和全国一盘棋的思想，将原测绘部门组织运行的基准站网进行整合，引入优质企业，在保障国有资产保值增值和各方利益、履行好法定义务的前提下，实行企业化运行、商业化服务，形成自我积累、良性发展的局面。对此，我们将组织相关单位深入调研，形成可操作的方案后报部里审议决策。

记者：随着国家“放管服”“证照分离”等改革的推进，测绘资质管理将会有怎样的变化？

武文忠：无论是对测绘资质还是注册测绘师，首先需要形成一个明确的认识，设立这些制度，是因为测绘活动及其成果涉及国家安全、政府立场和人民群众的切身利益，所以国家对测绘活动和测绘执业实行准入制度管理，资质和资格分别是对法人和自然人从事测绘活动的行政许可，它们的核心并不是评价某个单位或个人的技术水平。因此，我们对测绘资质、资格管理的重点是入口条件设置。

对于测绘资质管理的改革，总体目标是大幅减少分级分类、降低准入门槛、精简审批要件、简化审批流程、提高审批效率、下放审批权限。国土测绘司将争取在今年上半年完成《测绘资质管理规定》和《测绘资质分级标准》的修订。另外，《外国的组织和个人来华测绘管理规定》一同完成修订。我们会不断深入了解各市场主体关心的痛点难点问题，欢迎大家积极建言献策，向我们提出科学、前瞻、可操作的意见建议。

记者：您是如何看待注册测绘师这项制度，注册测绘师管理制度的改革将会有哪些动向？

武文忠：从国际通行的做法看，注册测绘（量）师制度第一是针对法定性领域。例如界线测绘、不动产测绘等权籍测绘，这些活动的成果涉及国家利益、政府立场、老百姓财产权益，不能通过市场或甲乙方约定去调节，所以国家要对这些职业活动实行特殊许可。第二是针对市场行为。当个人需要在市场上从事上述活动时，需要取得相应许可。而对于基础测绘等国家测绘工程，虽然其活动和成果也涉及国家安全和老百姓利益，但国家已经通过其他制度赋予基础测绘队伍执行相应活动的权力，所以不需要再行重复许可。

这项工作我们已经做了大量调查研究，重点就取消与资质挂钩、注册测绘师执业范围及权责划分等方面开展科学论证，并向部里提出决策建议。其中，首先要解决的就是注册测绘师和测绘资质挂钩的问题，进而是解决注册测绘师执业的落地问题。测绘行业在进入自然资源管理大格局后，注册测绘师制度也要与自然资源管理的相关工作做好衔接、融合，如不动产测量与确权登记。可以明确的是，注册测绘师制度的改革完善，一定会按照中央精神和要求，以减轻企业负担、减少准入限制、保障从业人员权益为目标，为产业发展营造更加宽松、优良的环境。

记者：国务院近日印发的《关于压缩不动产登记办理时间的通知》中对测绘成果的使用和地籍测绘提出了相关要求，您前面也提到了这项工作，那么您对如何在不动产登记工作中优化测绘成果获取方式，提高不动产测绘质量，有怎样的建议？

武文忠：我们目前正在和不动产登记局研究推进这项工作，主要是解决“一测多用”的问题，而首先要解决的是不动产登记不同环节中测绘标准的统一问题。目前的主要问题是同一个不动产目标在不同的节点上反复测绘、不同部门多头测绘，拉长了不动产登记时间。我们正在梳理不动产登记过程中，究竟有哪些环节需要进行测绘，这些测绘成果各自的技术要求是怎样的。在了解掌握这些情况的基础上，把对测绘工作的要求和相关标准统一起来，通过一次测量来完成这项工作。

记者：接下来会在“一测多用”方面开展试点工作吗？注册测绘师制度是否会引入不动产登记中？

武文忠：这项工作目前是以调研和梳理为主，暂时没有考虑到具体试点的安排。但我们会根据相关工作的进展情况，同有关部门进一步商议。对于注册测绘师制度的完善，如果能将其引入不动产登记中，一方面以注册测绘师签字的测量成果为依据，另一方面注册测绘师也必须对其终身负责，这既能提高不动产登记的真实性、准确性，又能真正体现注册测绘师的作用和价值，以及测绘成果在不动产管理中的法定性，也实现了和国际接轨。我们会针对这些方面开展广泛深入的研究，进而向部里和有关部门提出科学的决策建议。